כללי
1. פרק ב' של חוק המפלגות, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק המפלגות), מסדיר את מימון מערכת הבחירות של מועמדים בבחירות מקדימות.
ב-1.12.05 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות לכנסת השבע עשרה) (הוראת שעה), התשס"ו-2005 (להלן - הוראת השעה), שתיקן את חוק המפלגות והסמיך את מבקר המדינה לראשונה לעשות ביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות שמקיימות המפלגות. השינויים המפורטים בהוראת השעה חלו על הבחירות המקדימות לכנסת השבע עשרה בלבד.
ב-8.2.07 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות)(הוראת שעה), התשס"ז-2007 (להלן - הוראת השעה מ-2007), שתיקן את חוק המפלגות בנושא הבחירות המקדימות וקבע הוראות שחלקן נכללו בהוראת השעה, ובהן ההוראה בדבר ביקורת החשבונות של המועמדים בבחירות המקדימות על ידי מבקר המדינה והוראות נוספות.
ב-29.7.07 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות)(הוראת שעה)(תיקון), התשס"ז-2007 (להלן - הוראת השעה הנוספת), שתיקן את הוראת השעה מ-2007 וקבע, בין השאר, שהוראת השעה מ-2007 תחול על מפלגה ועל מועמד שהוא חבר מפלגה מיום הכניסה לתוקף של הוראת השעה הנוספת ועד 7.8.08 בין שהמפלגה נמצאת בתקופת בחירות מקדימות ובין לאו.
עוד נקבע בהוראת השעה הנוספת שהוראותיה יחולו על בחירות מקדימות גם לאחר 7.8.08 אם תקופת הבחירות המקדימות החלה לפני תאריך זה.
ב-3.7.08 פורסם חוק המפלגות (תיקון מס' 14), התשס"ח-2008 (להלן - תיקון מס' 14), ובסעיף 28(א) בחוק האמור נקבע שחוק זה ייכנס לתוקף ב-8.8.08. הוראה זו סויגה בסעיף 28(ג) לתיקון מס' 14 שבו נקבע, כלהלן:
"(ג) הוראת השעה הנוספת תחול על בחירות מקדימות לבחירת מועמדי מפלגות לתפקיד של ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית, בבחירות לרשויות המקומיות שיתקיימו ביום י"ג בחשוון התשס"ט (11בנובמבר 2008), אף אם ביום התחילה לא החלה תקופת בחירות כאמור בסעיף 1א להוראת השעה הנוספת לעניין בחירות אלה; הוראות החוק העיקרי כנוסחו בחוק זה יחולו על מועמד ועל מפלגה החל מתום תחולת הוראת השעה הנוספת".
נוכח הוראות סעיף 28(ג) לתיקון מס' 14 חלו על הבחירות המקדימות, שנערכו במפלגות השונות לקביעת מועמדיהן לתפקידי ראש רשות מקומית וחבר מועצת רשות מקומית בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בנובמבר 2008, הוראות חוק המפלגות בתיקוני הוראת השעה מ-2007 והוראת השעה הנוספת (להלן "החוק").
הבחירות לרשויות המקומיות התקיימו בנובמבר 2008. לקראת הבחירות האלו קבעו מפלגות, בחודשים מרס-אוקטובר 2008, מיהם מועמדיהן לתפקיד ראש הרשות המקומית וחברי מועצת הרשות המקומית. דוח זה עוסק בממצאי הביקורת שעשה משרדי בנושא הבחירות המקדימות במפלגות לקביעת מועמדיהן כאמור.
2. סעיף 28כא(א) לחוק קובע, כי "מועמד ימסור למבקר המדינה לא יאוחר מארבעה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות דוח על תרומות שקיבל והוצאות שהוציא למימון מערכת הבחירות; ...". על פי סעיף 28כב לחוק, יש לצרף לדוח תצהיר ולפיו האמור בדוח הוא שלם ונכון.
סעיף 28כא(ב) לחוק קובע, כי "מבקר המדינה רשאי להאריך את התקופות האמורות בסעיף קטן (א), אם סבר כי קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים זאת".
3. כפי שיפורט להלן המפלגות נבדלות זו מזו במידה רבה מבחינת האופן שבו הן קבעו מיהם מועמדיהן בבחירות לרשויות המקומיות. חמש מפלגות (הליכוד, המפד"ל, חד"ש, מר"צ-יחד וקדימה - ראו להלן) דיווחו למשרדי כי קיימו בחירות מקדימות לבחירת מועמדיהן לתפקיד ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו ב-11.11.08. למשרדי נמסרו שמות המתמודדים בבחירות המקדימות בחמש המפלגות, שמספרם הסתכם ב-610.
זו פעם ראשונה שכאשר מפלגות קיימו בחירות מקדימות לבחירת מועמדיהן לבחירות ברשויות המקומיות הוטלו עליהן ועל המועמדים, על פי החוק, חובות דיווח למבקר המדינה. התברר למשרדי כי המפלגות והמועמדים עצמם לא היו ערוכים לביצוע הוראות החוק, ומשרדי פנה פעמים מספר למפלגות, לפני תקופות הבחירות המקדימות, במהלכן ולאחריהן, על מנת להבהיר להן את הוראות החוק ועל מנת לברר כיצד הן בוחרות את מועמדיהן, ובכלל זה לברר את מספר המועמדים, את שמותיהם ומענם, את מועדי הבחירות ואת מספר בעלי זכות הבחירה.
חלק גדול מהמועמדים כלל לא ידעו מהן חובותיהם על פי החוק ולא היו ערוכים למלאן. משרדי שלח מאות רבות של מכתבים למועמדים, שאת מענם מסרו לו המפלגות, ובהם הסביר להם אילו חובות מוטלות עליהם. כמו כן ביקש משרדי מהמפלגות להודיע למועמדים מהן חובותיהם.
כדי לאפשר למפלגות להתארגן ולתת תשובות וכדי לאפשר למועמדים לקיים את חובותיהם היה צורך בזמן נוסף מעבר לתקופה שנקבעה בחוק להגשת דוחות המועמדים. ראיתי בעובדות האמורות כטעמים מיוחדים המצדיקים להאריך את התקופה הקבועה בחוק להגשת דוחות המועמדים ועל כן החלטתי בתוקף סמכותי על פי סעיף 28כא(ב) לחוק לדחות את המועד האחרון להגשת דוחות המועמדים ל-23.11.08.
כפי שיפורט להלן רק חלק מהמועמדים הגישו דוחות במועד וצירפו תצהיר כנדרש או הגישו דיווח כלשהו.
4. סעיף 28כד לחוק קובע כי "בתוך שנים עשר שבועות מיום שקיבל דוח לפי סעיף 28כא ימסור מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת ולמוסד לביקורת של המפלגה, דוח על ביקורת החשבונות של המועמד בבחירות המקדימות; מבקר המדינה רשאי מטעמים מיוחדים שירשום בדוח לדחות את מסירת הדוח בארבעה שבועות מתום התקופה כאמור".
מאחר שמועמדים רבים ששמם נמסר למשרדי לא הגישו דוחות, היה צורך לברר עימם אם הם אכן התמודדו בבחירות המקדימות ולאפשר למי שבעקבות פעולות אנשי משרדי, הגישו דוחות באיחור להגיב על מימצאי הביקורת במועד מאוחר מזה שנקבע להם ולקיים ברורים נוספים לאחר קבלת תגובותיהם החלטתי כי מדובר בטעמים מיוחדים המצדיקים את דחייתו של מועד מסירת הדוח בארבעה שבועות כפי שמאפשר החוק; לכן מועד מסירתו של הדוח נדחה ל-16.3.09.
5. דוח זה עוסק באופן שבו המפלגות קבעו מיהם מועמדיהן לבחירות לרשויות המקומיות וכן מובאים בו דיווחי המפלגות למשרדי. כמו כן כולל דוח זה את ממצאי הביקורת בנושא חשבונותיהם של המתמודדים בבחירות המקדימות במפלגות השונות על מועמדות מטעמן לתפקיד ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית בבחירות לרשויות המקומיות.
היערכות המפלגות והמועמדים לבחירות המקדימות
בחירות מקדימות
6. לפי ההגדרה שבחוק, "בחירות מקדימות" הן "בחירות לבחירת כל מועמדי המפלגה או חלקם, לתפקיד מסוים, בין במסגרת ארצית ובין במסגרת רשות מקומית, הכל לפי הענין".
"מועמד" מוגדר בחוק "מי שהכריז על עצמו כמועמד, או הודיע ברבים על כוונתו, בעל פה או בכתב, במפורש או על דרך ההתנהגות, להתמודד, בבחירות מקדימות, לתפקיד של יושב ראש המפלגה או להיות מועמד מטעמה לאחד מאלה: ראש ממשלה, שר, חבר כנסת, ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית; לענין זה: 'התנהגות' - לרבות הוצאה או גיוס תרומות למטרת קידום מועמדותו בבחירות מקדימות".
סעיף 14(א) לחוק קובע כי לכל מפלגה יהיה תקנון והיא תפעל על פיו. החוק אינו מחייב עריכתן של בחירות מקדימות; אולם מקום בו ערכה מפלגה בחירות מקדימות (בין אם מתוקף הוראת תקנונה או מתוקף החלטה אחרת שלה) חלו על בחירות מקדימות אלה הוראות החוק.
7. החוק אינו מגדיר "בחירות" מה הן, ועל כן אפשר לפרש מונח זה פרשנות מרחיבה או מצמצמת. לפי הפרשנות המצמצמת מדובר בהליך של דירוג, שיבוץ או העדפה של מועמד על ידי כלל חברי המפלגה או חברי מפלגה באזור או סניף מסוים. לפי הפרשנות המרחיבה מדובר גם בכל הליך בחירה או מינוי על ידי גוף מצומצם של בעלי תפקידים במפלגה, כגון ועדה מסדרת והנהלת המפלגה.
8. בתיקון מס' 14 שונתה הגדרת המונח "בחירות מקדימות" ונקבע מפורשות, כי "בחירות מקדימות" הן "בחירות לבחירת מועמדי המפלגה ... תהא שיטת הבחירות אשר תהא...". הוספת הביטוי "תהא שיטת הבחירות אשר תהא" הבהירה כי המונח "בחירות מקדימות" כולל בתוכו גם החלטות של מוסדות המפלגה, רבנים וכו' בעניין בחירת המועמדים ומקומם ברשימה. לאור התוספת בתיקון מס' 14 שניתנה לאחר שכבר החלו מערכות בחירות מקדימות בכמה מפלגות, ולמען הסר ספק, יובהר כי בדוח זה ניתנה למונח "בחירות מקדימות" משמעותו בחוק לפני התוספת בתיקון מס' 14.
9. סעיף 14(ב)(5) לחוק קובע, בין היתר, כי על מפלגה לקבוע בתקנון, את דרך קביעתם של מועמדיה בבחירות לכנסת. החוק אינו קובע הוראה מקבילה המחייבת את המפלגה להסדיר בתקנונה את דרך קביעתם של מועמדיה בבחירות לרשויות המקומיות או לכל תפקיד אחר. מכיוון שבעקבות תיקון מס' 14 כל הליכי בחירת מועמדים במפלגה כפופים לביקורת המדינה "תהא שיטת הבחירות אשר תהא", מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו על הצורך לקבוע בחוק המפלגות הוראה שכל הליך בחירה של בעל תפקיד במפלגה או כמיצגה של המפלגה יוסדר בתקנון המפלגה.
10. נוכח האמור לעיל בחן משרדי את דרך קביעת מועמדי המפלגות לקראת הבחירות לכלל הרשויות המקומיות, כמפורט להלן.
קביעת מועמדי המפלגות
11. לקראת הבחירות לכלל הרשויות המקומיות פנה משרדי למפלגות וביקש מהן לדווח לו אם הן קיימו בחירות מקדימות לקביעת מועמדיהן לתפקידי ראש רשות מקומית וחבר מועצת רשות מקומית בבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2008.
12. 17 מפלגות, כמפורט להלן, הודיעו למשרדי כי לא קיימו בחירות מקדימות לקראת הבחירות לרשויות המקומיות, וכי מועמדיהן נקבעו בין על פי החלטת מוסדות המפלגה, בין על פי הסכמה בין הפעילים, בין על ידי רבנים ובין ללא מעורבות המפלגה.
חמש מפלגות, כמפורט להלן, הודיעו למשרדי שמועמדיהן, רובם או חלקם, לתפקידים האמורים נבחרו בבחירות מקדימות.
קביעת מועמדי המפלגות שלא באמצעות בחירות מקדימות
13. להלן פירוט של המפלגות שהודיעו למשרדי שלא קיימו הליך של בחירות מקדימות ופירוט אופני קביעת מועמדיהן לפי דיווחיהן למשרדי.
א. מפלגות שמועמדיהן נקבעו על פי החלטת מוסדות שונים של המפלגה:
אח"י - ארץ חברה יהדות - המפלגה הודיעה למשרדי בנובמבר 2008 שהיא השתתפה בבחירות לרשויות המקומיות אלעד וטבריה. את נציגי הסיעה מינה הוועד המנהל של המפלגה.
גיל - גימלאי ישראל לכנסת - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי: "רשימת המועמדים הובאה על ידי השר רפי איתן, יושב ראש המפלגה, לאישור המזכירות הארצית של המפלגה, בהצבעה גלויה, בישיבה שכונסה למטרה זו ...".
הירוקים - המפלגה הודיעה למשרדי בדצמבר 2008, כי: "לא נערכו בחירות מקדימות למועמדי המפלגה בבחירות לרשויות המקומיות... הרשימות שהתמודדו בשם "הירוקים" ברחבי הארץ והיו מטעם המפלגה עשו זאת מתוקף אישור של הנהלת המפלגה".
ישראל ביתנו - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי מועמדיה בבחירות לרשויות המקומיות "נקבעו ע"י הוועדה המוניציפאלית" של המפלגה. "המפלגה מאשרת את נציגיה לבחירות ברשות המקומית ע"י מזכירות התנועה, ללא בחירות מקדימות".
מולדת - המפלגה הודיעה למשרדי ביולי 2008, כי המפלגה "מאשרת את נציגיה לבחירות לרשויות המקומיות ע"י מזכירות התנועה ללא בחירות מקדימות".
מימד - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי: "חברי הוועדה המונציפלית בחנו מועמדים שונים... וקיבלו בסוף את ההחלטות מי ייצג את המפלגה ובאיזו מסגרת".
העבודה - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי מועמדי המפלגה ברשויות המקומיות "מונו ע"י צוות התערבות אשר הורכב מ-5 בעלי תפקידים במפלגה".
עלי"ה - עמנו למען ישראל מתחדשת - המפלגה הודיעה למשרדי בדצמבר 2008, כי המועמדים ברשימות שהוגשו מטעם המפלגה, "נקבעו במסגרת של ועדת המינויים".
ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה - המפלגה הודיעה למשרדי באוקטובר 2008, כי: "רשימות המועמדים הורכבו ע"י הנהלת הסיעה באישור יו"ר התנועה שר התמ"ת וסגן רוה"מ הרב אליהו ישי".
תקומה - המפלגה הודיעה למשרדי באוקטובר 2008, כי: "מועמדי מפלגת תקומה... בבחירות לרשויות המקומיות נבחרו לא בבחירות מוקדמות... אלא על ידי הוועדה המוניציפאלית של המפלגה".
ב. מפלגות שמועמדיהן נקבעו בהסכמת מוסדות המפלגה או בלא התערבותם:
אלתג'מוע אלווטני אלדימוקרטי (בל"ד) - המפלגה הודיעה למשרדי בנובמבר 2008, כי: "לא היו בחירות מקדימות במפלגה... המועמדים בכל יישוב נבחרים ע"י הסניף ביישוב בהסכמה ואין התמודדות בין הנבחרים".
מפלגת האיחוד הערבי - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי מועמדי המפלגה הציגו את מועמדותם, "ונציגי המפלגה הסכימו למועמדותם".
מד"ע - המפלגה הדמוקרטית הערבית - המפלגה הודיעה למשרדי בפברואר 2009, כי "נציגי המפלגה ותומכיה בכל כפר בחרו את רשימת המועמדים בכל ישוב. אין לנו רישום למשתתפים בכל ישוב ואין לנו מועדים של הבחירה. כל ישוב החליט בעצמו על מועד הבחירות".
ג. מפלגות שחלק ממועמדיהן נקבעו על ידי מוסדות המפלגה וחלק מהם בהסכמתן:
עלה ירוק - המפלגה הודיעה למשרדי באוקטובר 2008 כי: "עלה ירוק מתמודדת אך ורק בבחירות לרשות המקומית - ירושלים". הנהלת המפלגה בחרה את מועמדה לראש הרשימה וסדר רשימת המועמדים נקבע "בהסכמה על ידי הפעילים עצמם".
שינוי - המפלגה הודיעה למשרדי באוקטובר 2008, כי: בעיר חיפה משולבים במסגרת רשימת "שינוי ודי" "מספר אנשי 'שינוי' אשר מונו על ידי סניף חיפה ולא ערכו בעבור כך מערכת בחירות פנימית". בעיר הרצלייה התמודד נציג המפלגה אשר "מונה על ידי חברי הנהלת 'שינוי' לשם כך ללא מערכת בחירות פנימית". בעיר תל אביב התמודדו מועמדים מטעם המפלגה "גם כן ללא הליך בחירות פנימיות". "מספר חברים נוספים מ'שינוי' מתמודדים ברשימות עצמאיות שונות בערים ברחבי הארץ, בהסכמת מפלגת 'שינוי' אך ללא מעורבותה הכספית וללא הליך בחירות פנימי כלשהו שנערך על ידה".
ד. מפלגות שמועמדיהן נקבעו על פי החלטת רבנים:
הסתדרות אגודת ישראל בארץ ישראל - המפלגה הודיעה למשרדי באוקטובר 2008, כי: "לא התקיימה מערכת פריימריס המוכרת לכם ... האופי של בחירת/או מינוי נציגי אגודת ישראל כמועמדים בבחירות לרשויות מתקיימת, בדרך כלל תוך התייעצות ובהבנה של העסקנים במקום ללא כל בחירות או התמודדות בגוף בוחר מסויים או בועדה מסויימת, לעיתים ואולי על פי רוב, חוות דעתו של גדול בתורה מהווה את הקביעה מי יהיה "שליח הציבור" ... לרשות זו או אחרת".
דגל התורה - המפלגה הודיעה למשרדי בנובמבר 2008, כי: "בהתאם לתקנונה מועמדיה נקבעים "ע"י הרבנים - גדולי התורה שליט"א ולא ע"י בחירות מקדימות".
14. נוכח הוראות החוק במועדי קביעת מועמדי מפלגות אלה, קבעתי כי לא הייתה בדרך קביעת מועמדי המפלגות האמורות משום הפרת הוראות החוק. יוטעם כי ככל שבעתיד תהא ביקורת על הליכים אלה וככל שיוחלו ההגדרות שנקבעו בתיקון מס' 14, ניתן להעריך שההכרעה לגבי פעולות כאלה תהיה שונה.
בחירת מועמדי המפלגות באמצעות בחירות מקדימות
15. מדיווחי חמש מפלגות למשרדי עולה כי הן קיימו בחירות מקדימות כדי לקבוע מי יהיו מועמדיהן בבחירות לרשויות המקומיות בחלק מהרשויות המקומיות שבהן הן הציגו מועמדים. בשאר הרשויות המקומיות לא התקיימו בחירות מקדימות, אף לא במפלגות אלה, ואת המועמדים בחר מוסד ממוסדות המפלגה. חמש המפלגות האמורות שקיימו בחירות מקדימות הן: הליכוד - תנועה לאומית ליברלית (להלן - הליכוד), המפד"ל - המפלגה הדתית לאומית, המזרחי - הפועל המזרחי (להלן המפד"ל), המפלגה הקומוניסטית הישראלית על ידי חד"ש - החזית הדמוקרטית לשלום ושוויון (המפלגה הקומוניסטית הישראלית וחוגי ציבור יהודים וערבים) (להלן - חד"ש), מר"צ-יחד וקדימה.
16. להלן דיווחי מפלגות אלו על דרך בחירת מועמדיהן:
הליכוד - המפלגה הודיעה למשרדי במאי 2008, כי ככלל יתקיימו בחירות מקדימות במפלגה. אולם, "בהתאם לסעיף 143 כ"ו לחוקת הליכוד מוסמכת ועדת ההיגוי העליונה של הליכוד - האחראית על מערכת הבחירות לכלל הרשויות המקומיות - להחליט בין היתר, כי ברשויות מקומיות מסוימות, לא יתקיימו בחירות מקדימות של מועמד הליכוד לראש הרשות המקומית..."
המפד"ל - המפלגה הודיעה למשרדי במאי 2008 כי: "חלק מן המועמדים בסניפי המפלגה נבחרו עוד טרם פרסום מכתבך ועל כן לא בוצעו כל ההנחיות שדרשתם... כמובן שכל המועמדים שכבר נבחרו וגם אלו שייבחרו ימלאו את הטפסים הנדרשים... מצורף נספח על הבחירות בסניפים שכבר התקיימו והמועמדים שנבחרו... מצורף נספח על הבחירות העתידות להתקיים בסניפים נכון ליום הוצאת מכתבנו".
חד"ש - המפלגה הודיעה למשרדי בנובמבר 2008, את שמותיהן של 26 רשימות בת שלה בבחירות לרשויות המקומיות וציינה את הגוף הבוחר בכל מקום, כגון: "ועידת החזית", "מועצת חדש", "מזכירות חדש", "קאדר סניף" "מועצת החזית" "מזכירות החזית" "ועד מקומי". המפלגה לא ציינה את גודל הגוף הבוחר ואת מועד הבחירה.
מר"צ-יחד - המפלגה בהודעתה מאפריל 2008 למשרדי מסרה את המועד שבו תקיים את הבחירות המקדימות. להודעתה צירפה המפלגה את הרשימות האלה: "א. הישובים בהם יתקיימו בחירות פנימיות. ב. מס' בעלי זכות הבחירה בכל ישוב. ג. רשימת המועמדים בכל ישוב עם הפרטים שלהם (טל' בבית, טל' נייד, דוא"ל)". עוד ציינה המפלגה כי "הרשימות כוללות גם ישובים בהם יש מועמד אחד בלבד, ופירושו של דבר שבישובים הללו לא יתקיימו בחירות פנימיות".
קדימה - המפלגה הודיעה למשרדי באוגוסט 2008, כי: "למעט שלושת המקומות בהם התקיימו בחירות מקדימות - פתח תקווה, מגדל העמק, ראשל"צ - לא התקיימו בחירות מקדימות באף יישוב אחר. כל המועמדים והרשימות נקבעו על ידי הוועדה המוניציפאלית העליונה בתוקף סמכותה על פי תקנון התנועה".
17. להלן נתונים, המתבססים על הדיווחים שהמציאו למשרדי חמש המפלגות האמורות והמועמדים, על מספר היישובים שבהם קיימה כל מפלגה בחירות מקדימות, על מספר המועמדים הכולל שהציג את מועמדותו בבחירות מקדימות בכל מפלגה ועל המועד שבו התקיימו הבחירות המקדימות.