כללי
סעיף 1 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - החוק) מגדיר "סיעה" - "כל אחד מאלה: ...(3) צירוף של שתי מפלגות או יותר המקיימות בכנסת סיעה אחת".
סעיף 12(א) לחוק קובע כי "אם סיעה היא צירוף של שתי מפלגות או יותר המקיימות בכנסת סיעה אחת, יראו אותן מפלגות בכל הנוגע למימון הוצאות שוטפות ולהלוואה לפי סעיף 7ג כאילו היו סיעות נפרדות".
לפיכך, מתייחס דין וחשבון זה לכל אחת מהמפלגות המקיימות בכנסת סיעה אחת כהגדרתה בחוק, כאל סיעות נפרדות.
לפי סעיף 10(ג) לחוק "לא יאוחר מיום 1 במאי שלאחר תום כל שנת כספים ימסרו נציגיה של סיעה או רשימת המועמדים למבקר המדינה את חשבונותיה לאותה שנה...".
לפי סעיף 10(ג1) לחוק "לעניין סעיף זה-... (2) יראו שנה שלאחר הבחירות כמתחילה בתחילת החודש אחרי פרסום תוצאות הבחירות וכמסתיימת בתום שנת הכספים הבאה".
ב-17.3.15 התקיימו הבחירות לכנסת העשרים. לאור האמור, היו הסיעות אמורות למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן השוטפים לתקופה שבין 1.4.15 ל-31.12.15 (להלן - התקופה השוטפת הראשונה) ולתקופה שבין 1.1.16 ל-31.12.16 (להלן - התקופה השוטפת השנייה), (ובהתאמה - התקופות השוטפות) עד 1.5.17.
ב-20.3.17 ועדת הכספים של הכנסת, בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק, החליטה בעקבות בקשות של סיעות שונות, ובהסכמתי, להאריך את פרק הזמן שנקבע להגשת חשבונות הסיעות לתקופות השוטפות של הכנסת העשרים, עד 2.7.17, ודחתה בהתאמה את מועד הגשת דוח מבקר המדינה.
ב-1.1.18 מסרתי ליושב ראש הכנסת את הדוח על תוצאות ביקורת החשבונות של 12 סיעות לתקופות השוטפות בכנסת העשרים.
סיעת הבית היהודי, מיסודה של המפד"ל - המפלגה הדתית לאומית המזרחי הפועל המזרחי בארץ ישראל, סיעת התנועה הערבית להתחדשות וסיעת רשימת האיחוד הערבי - פנו לוועדת הכספים בבקשה לקבל אישור להארכה נוספת של פרק הזמן שנקבע להגשת חשבונותיהן לתקופות השוטפות. בהחלטתה של ועדת הכספים מ-2.7.17 היא אישרה לסיעות אלה להגיש עד 31.7.17 את חשבונותיהן לתקופות השוטפות.
לאור הדחייה של מועד הגשת הדוחות על ידי הסיעות, ראיתי לנכון לפנות לוועדת הכספים ולבקש את דחיית מועד מסירת דוח מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת. בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק החליטה ועדת הכספים לדחות ל-31.1.18 את מועד מסירת דוח מבקר המדינה על תוצאות ביקורת החשבונות של שלוש הסיעות האמורות.
נוסף על כך, בתוקף סמכותה של ועדת הכספים לפי סעיף 10(ו) לחוק, החליטה הוועדה ב-2.7.17 לאשר לסיעת אלתג'מוע אלווטני אלדימוקרטי - בל"ד להגיש את חשבונותיה לתקופות השוטפות עד 31.8.17, ובהתאמה לדחות את מועד מסירת דוח מבקר המדינה בעניינה של הסיעה האמורה עד ליום 4.3.18. לפיכך, דין וחשבון זה לא יכלול את תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעה האמורה.
דין וחשבון זה עוסק בתוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של שלוש סיעות בכנסת העשרים שקיבלו מימון ממלכתי לכיסוי הוצאות שוטפות בתקופות השוטפות, ואלה הסיעות:
הבית היהודי, מיסודה של המפד"ל - המפלגה הדתית לאומית המזרחי הפועל המזרחי בארץ ישראל (להלן - הבית היהודי);
התנועה הערבית להתחדשות (להלן - תע"ל);
רשימת האיחוד הערבי (להלן - רע"מ).
תוצאות הביקורת
תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות נקבעו בהסתמך על בדיקת החשבונות בשיטות ביקורת מקובלות, חוות דעת של רואי חשבון, השלמות, תיקונים והסברים שמסרו הסיעות במהלך הביקורת והצהרות של נציגי הסיעות, שהתקבלו כראיה לפי סעיף 9(ג) לחוק.
קיום הנחיות מבקר המדינה
לפי החוק, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה לפי חוק מימון מפלגות בדבר ניהול ענייניה הכספיים של סיעה, התשס"ט-2009 (להלן - ההנחיות), ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה לפיהן.
סיעת הבית היהודי ניהלה את חשבונותיה שלא לפי הנחיות מבקר המדינה. הדבר התבטא בעיקר בכך שהסיעה לא שמרה בידיה את מלוא הפירוטים והאסמכתאות בנוגע לחלק מהוצאותיה; בכך שהסיעה כללה בחשבונותיה הוצאות בסכום ניכר בגין תשלומים לרשויות המס שמקורן במערכות בחירות קודמות ואשר לא נכללו בדוחות הכספיים שהגישה הסיעה למשרדי בגין מערכות בחירות אלה; ובכך שהסיעה כללה בחשבונותיה יתרות זכות שמקורן במערכות בחירות קודמות בסכומים כוללים בלי שהיה בידיה מידע על הרכבן.
הכנסות
לפי החוק, הסיעות זכאיות למימון הוצאותיהן השוטפות מאוצר המדינה (להלן - המימון הממלכתי).
המימון הממלכתי השוטף שקיבלו שלוש הסיעות בתקופות השוטפות הסתכם בכ-20 מיליון ש"ח.
על פי החשבונות שמסרו שלוש הסיעות למשרדי, הסתכמו הכנסותיהן בתקופות השוטפות בכ-22.5 מיליון ש"ח.
ההפרש (בסך של כ- 2.5 מיליון ש"ח) בין ההכנסות השוטפות של הסיעות בתקופות השוטפות לבין המימון הממלכתי השוטף, מקורו בעיקר בהכנסות מדמי חבר והתפקדויות, מתרומות ומהכנסות מחשבות הכנסת בגין שכר הצוות הפרלמנטרי.
סעיף 8 לחוק אוסר על סיעה לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, וכן על קבלת תרומות בעילום שם או ממי שזהותו ומענו לא נבדקו ולא אומתו. כמו כן, נקבע בסעיף 8 לחוק כי סכום התרומה המרבי מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו לא יעלה על 1,000 ש"ח לשנה, ובשנה שבה מתקיימות בחירות - 2,300 ש"ח.
לגבי סיעת הבית היהודי קבעתי שהיא לא עמדה במגבלות הקבועות בחוק בעניין קבלת תרומות, בשל קבלת הכנסות אשר לגבי חלקן לא ניתן לקבוע את חוקיותן ובשל אי-פירעון חובות הסיעה לזכאים משך שנים רבות עד כדי הפיכתם לתרומות מאולצות.
בפרק השני לדוח זה, מובאים נתונים על פי דיווחי הסיעות בנוגע לתרומות שקיבלו בסכום של 1,000 ש"ח ומעלה.
הוצאות
החוק קובע תקרה להוצאותיהן השוטפות של הסיעות. בסעיף 7(ד) לחוק נקבע כי סיעה לא תוציא "במשך שנה הוצאות שוטפות בסכום העולה ביותר משלוש חמישיות על הסכום המגיע לה למימון הוצאותיה השוטפות או בסכום העולה ביותר משלוש חמישיות על הסכום המגיע כאמור לסיעה בעלת חמישה חברי כנסת, לפי הגדול יותר" (להלן - תקרת ההוצאות).
על פי החשבונות שמסרו שלוש הסיעות למשרדי, הסתכמו ההוצאות השוטפות בתקופה השוטפת הראשונה בכ-8.8 מיליון ש"ח ובתקופה השוטפת השנייה בכ-8.1 מיליון ש"ח.
הוצאותיהן השוטפות של כל אחת משלוש הסיעות עמדו בגבולות שנקבעו בסעיף 7 לחוק.
סיעות שניתן להן דוח חיובי
הסיעות רע"מ ותע"ל ניהלו בתקופות השוטפות את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה, כאמור, הוצאותיהן בתקופות אלה היו בגבולות שנקבעו בסעיף 7 לחוק, והכנסותיהן היו בגבולות האמורים בסעיף 8 לחוק. לפיכך, ניתן לכל אחת מהן דין וחשבון חיובי על תוצאות ביקורת חשבונותיהן, הכנסותיהן והוצאותיהן לתקופות השוטפות.
פרטים על סיעות אלה ראו להלן בפרק "דיווח על תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות".
סיעות שניתן להן דוח שאינו חיובי
אני קובע כי הדוח על חשבונותיה של סיעת הבית היהודי אינו חיובי.
פרטים על הסיעה ופירוט של עיקרי הממצאים, ראו להלן בפרק "דיווח על תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות".
נושאים בעלי היבטים עקרוניים
בדיקת חשבונותיהן של הסיעות העלתה כמה נושאים בעלי היבטים עקרוניים שמצאתי לנכון לייחד להם פרק נפרד.
קבלת הלוואה מאוצר המדינה
בדצמבר 2014 התקבל תיקון 33 לחוק (להלן: התיקון לחוק), אשר קובע, בין היתר, כי סיעה רשאית לקבל מאוצר המדינה באמצעות יושב ראש הכנסת, הלוואות בתנאים המפורטים בסעיף 7ג לחוק, וכי הלוואות אלה תוחזרנה באמצעות ניכוי ממימון ההוצאות השוטפות שהסיעה מקבלת מדי חודש.
עובר לתיקון זה ובהתאם לסעיף 7א לחוק בנוסחו הקודם, הייתה רשאית סיעה לקבל הלוואה רק מתאגיד בנקאי, ואילו לאחר התיקון היא אינה רשאית עוד לעשות כן. הרציונל של התיקון לחוק, כעולה מדברי ההסבר , הינו לנתק את התלות של הסיעות בבנקים ולהביא לחיזוק יכולתן למימוש ייעודן ולביסוס עצמאותן הכספית.
לפי סעיף 21(א) לתיקון לחוק (להלן: הוראת המעבר) "יושב ראש הכנסת לא יאשר מתן הלוואה לפי סעיף 7ג לחוק....לסיעה שטרם פרעה הלוואה שנטלה מתאגיד בנקאי לפי סעיף 7א כנוסחו ערב תחילתו של חוק זה, אלא לאחר שהציגה לפניו, להנחת דעתו, תכנית בדבר פירעון ההלוואה".
הביקורת העלתה כי באפריל 2015 קיבלה סיעת הבית היהודי מאוצר המדינה הלוואה בסך של כ-8 מיליון ש"ח, המהווה את סכום ההלוואה המרבי שיכולה הסיעה לקבל על פי סעיף 7ג(ב)(1) לחוק. ערב קבלת ההלוואה מאוצר המדינה, הודיעה הסיעה במכתב שהופנה אל חשב הכנסת כי קיימות לסיעה הלוואות לזמן ארוך מתאגיד בנקאי בסך כולל של כ-3 מיליון ש"ח והציגה תכנית מפורטת לפירעון הלוואות אלה באמצעות תשלומים חודשיים לתאגיד הבנקאי עד דצמבר 2018. ואולם, על פי הדוח הכספי של הסיעה ליום 31.12.16, החזרי ההלוואות האמורות לתאגיד הבנקאי הוקפאו במהלך שנת 2016 ולמעשה הסיעה חדלה מלפרוע את חובותיה כלפיו.
רק בעקבות הערת עובדי משרדי במהלך הביקורת, הודיעה הסיעה ליושב ראש הכנסת בדצמבר 2017 כדלקמן "הננו להודיע בזאת כי ביולי 2016 הקפאנו את החזר ההלוואה...". לטענת הסיעה, היא לא הודיעה ליו"ר הכנסת על הקפאת החזרי ההלוואה שנטלה מהתאגיד הבנקאי, מאחר ולמיטב הבנתה אין חוק המחייב אותה לעשות כן. בכל הנוגע להלוואה שקיבלה הסיעה מאוצר המדינה טענה הסיעה כי "גם עתה אין למפלגה כל בעיה להציג מס' תכניות לפירעון ההלוואה הבנקאית שכל אחת מהן יש בה כדי להניח את דעתו של יו"ר הכנסת בהתאם לסעיף 7ג(1)".
אין בידי לקבל את הסברי הסיעה בהקשר זה. בעוד שהמחוקק העניק לסיעה שאין לה הלוואות בנקאיות, זכות בלתי-מסויגת לקבל הלוואה מאוצר המדינה, הרי שהמצב שונה בתכלית בכל הנוגע לסיעה שעדיין לא פרעה הלוואות בנקאיות קודמות . לגבי סיעה כזו, התנה המחוקק את סמכותו של יושב ראש הכנסת לאשר בקשה להלוואה מאוצר המדינה בכך שתוצג בפניו, להנחת דעתו, תכנית לפירעון ההלוואות הבנקאיות שנותרו לסיעה; מכאן, שהמחוקק הטיל על יושב ראש הכנסת והאמונים על הנושא מטעמו, לבדוק שהסיעה תוכל לעמוד בתכנית שהוצגה בפניו מבחינה כספית באופן שיביא לסיום קרוב של תלות הסיעה בתאגיד הבנקאי. כל פרשנות אחרת, כמוצע על ידי הסיעה, מרוקנת מתוכן את הוראת החוק ועל כן לא ניתן לקבלה. כוונת המחוקק הייתה למנוע מצב שבו יהיו לסיעות, לאורך זמן ובמקביל, הלוואות לפירעון הן לתאגיד בנקאי והן לכנסת - דבר שעלול לסכן את יכולתן לכסות את חובותיהן כלפי גורמים אלה ולפגוע באותה עצמאות כספית של הסיעות אותה ביקש המחוקק לבצר. ואולם, זה בדיוק המצב שנוצר עקב התנהלותה של הסיעה בנושא זה.
החוק אמנם אינו מתייחס למצב בו חל שינוי בתכנית הפירעון שהציגה הסיעה ליושב ראש הכנסת ואולם השכל הישר וההגינות מחייבים שאם הצגת תכנית לפירעון ההלוואה היוותה תנאי בל-יעבור לקבלת הלוואה מכספי ציבור, הרי ששינוי מהותי בתכנית בוודאי שמטיל חובה על הסיעה ליידע באופן מיידי את יושב ראש הכנסת, וקל וחומר אם הפירעון על פיה נפסק כליל.
אני סבור שעל המחוקק לתת דעתו לנושא על מנת למנוע הישנות מקרים כגון אלה, ככל הניתן, וכן לקבוע מהי מידת האחריות החלה על סיעה שאינה פורעת את הלוואותיה לבנקים בהתאם לתכנית פירעון שהציגה בפני יושב ראש הכנסת, האם במצב זה עליה להחזיר את ההלוואה שנטלה מכספי הציבור ומהן סמכויותיו של יושב ראש הכנסת בהקשר זה.
אי-פירעון חובות ישנים לזכאים
סעיף 10(ב) להנחיות קובע כי "חוב של סיעה לבעל חוב מסוים שמועד פירעונו עבר ואין לגביו הסדר תשלומים ואשר על פי מצבה הכספי של הסיעה ניתן לקבוע שהיא לא תוכל לפרעו בתוך שנתיים ממועד הפירעון ייחשב כתרומה של בעל החוב לסיעה ועל הסיעה לרשמו כהכנסה, אף אם סכום זה או חלקו הוא בגדר 'תרומה אסורה' על-פי סעיף 8 לחוק".
בדוח קודם , התייחס מבקר המדינה לכך שבחשבונותיהן של מספר סיעות היו קיימות יתרות זכות, בהיקף של מאות אלפי ש"ח ולעתים אף מיליוני ש"ח, שנוצרו בשנים עברו ועדיין לא נפרעו. המדובר בעיקר בחובות של הסיעות לספקים ולנותני שירותים בגין מוצרים ושירותים שסיפקו לסיעות, לעובדים ופעילים בגין שכר עבודתם בעבור הסיעות, לרשויות מקומיות בגין ארנונה ולרשויות המס. בדוח האמור קבע מבקר המדינה: "על כל אחת מהסיעות לבדוק את נכונות הרישומים של יתרות הזכות, לברר מתי נעשתה העסקה או ניתן השירות שבעקבותיהם נוצרה יתרת הזכות, מה הם פרטי הזכאי, מה סכום החוב ומדוע הוא לא שולם, מה עשתה להסדרת החוב ובאילו צעדים נקטה לפירעון חובה לזכאים. מבקר המדינה כבר עסק בדוחותיו בסיעות שלא פרעו את חובותיהן ולא כיסו את גירעונן וקבע כדלהלן: 'עקרונות השוויון ומניעת השפעה של בעלי עניין וממון, נפגעים לא פחות אם הגרעון לא מכוסה, הסיעה לא פורעת את חובותיה, והנושים אינם מקבלים את המגיע להם. אכן, לא תרמו הנושים לסיעה מרצון. אולם תרומה מאולצת יש כאן, שהרי נהנתה הסיעה במערכת הבחירות משירותיהם של הנושים, או מטובין שמכרו לה, ולא שילמה עבורם. לפיכך, יש לראות כל אחד מהנושים כמי ש'תרם' בעל כורחו תרומה אסורה, אם סכום החוב עולה על המותר על-פי החוק' ".
בבדיקת החשבונות השוטפים של סיעת הבית היהודי, נמצא כי היו לסיעה יתרות זכות המסתכמות במאות אלפי ש"ח, הרשומות בחשבונות הסיעה משך שנים ללא כל שינוי, שהיא לא פעלה לפירעונן. החובות נוצרו במערכת הבחירות לכנסת ה-17; במערכת הבחירות לכנסת ה-18; במערכת הבחירות לרשויות המקומיות 2008 ובמערכת הבחירות שהתקיימה בערד בשנת 2010.
בהתייחסותה ליתרות הזכות האמורות המסתכמות לכדי סך של 569,162 ש"ח, טענה הסיעה כי "המדובר בחובות שלא ברור לנו מדוע נרשמו, ברור שאין כל דורש להם". מאחר שלטענת הסיעה היא בדקה שאין בעלי חוב בקרב הזכאים האמורים אשר דרשו את חובם וכי אין באפשרותה לאתר את הזכאים, ביקשה הסיעה למחוק יתרות זכות אלה. הסיעה לא הציגה בפני עובדי משרדי תיעוד המאמת את טענותיה.
מניתוח יתרות הזכות עולה כי כלולים בהן, בין היתר, חובות לתאגידים ויתרות זכות של עובדים ופעילים בסכומים העולים על סכום התרומה המרבי שמותר לסיעה לקבל, כמו גם יתרות זכות בסכום כולל אשר אינן מתייחסות באופן פרטני לזכאים השונים וליתרה המגיעה לכל אחד מהם.
נוכח הוראות סעיף 10(ב) להנחיות וקביעת מבקר המדינה בעבר, החלטתי כי יש באי-פירעון חובות הסיעה, משך שנים כה רבות, משום קבלת תרומות מאולצות, שבחלקן אינן עומדות בגבולות החוק, מפאת סכומן ומקורן, על כל המשתמע מכך. לפיכך, החלטתי ליתן לסיעה דוח שאינו חיובי גם בגין יתרות הזכות האמורות, אשר חלקן מייצגות חובות לתאגידים, שהסיעה לא ביררה את סיבותיהן ולא עשתה די להסדרתן.
עם זאת, אציין כי לא יהיה בקביעתי זו כדי למנוע מהזכאים, הכלולים ביתרות הזכות הישנות, לתבוע את תשלום החוב מהסיעה, בכפוף להוראות הדין.
המשך קריאה בקובץ המצורף