רקע כללי
השירות הציבורי בישראל מופקד מכוח חוק על מתן שירותים לאזרחי המדינה בתחומי החיים השונים. השירות הציבורי כולל מאות גופים, ובמרכזו עומד שירות המדינה, הכולל משרדי ממשלה, יחידות סמך של משרדים אלה, ובתי חולים ממשלתיים (להלן - הגופים הממשלתיים). נכון ליוני 2018 הועסקו בשירות המדינה כ-82,000 עובדים.
אמון הציבור בשירות הציבורי מבוסס במידה רבה על יכולותיהם של עובדי הציבור ורמתם המקצועית. להדרכה וללמידה תפקיד חיוני במיצוי כושרו המקצועי של ההון האנושי בשירות המדינה, וכן בהתאמת יכולותיו של שירות המדינה לצרכים המשתנים של הציבור ולאתגרי עולם העבודה העתידי.
נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) היא ארגון המטה האחראי והמוסמך לתכנונם ולניהולם של ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. בראש מערך ההדרכה הארצי עומד אגף בכיר הדרכה, השכלה ורווחה (להלן - אגף ההדרכה) בנש"ם, המופקד בין היתר על קביעת מדיניות ההדרכה, הנחיית מערך ההדרכה בגופים הממשלתיים ופיקוח על פעילותם, פיתוח ויישום פעולות הדרכה בתחומים בין-משרדיים ומתן מענה לצורכי הדרכה רוחביים בראייה מערכתית כוללת. בהוראות התקשי"ר נקבע כי בכל אחד מן הגופים הממשלתיים יפעל מערך הדרכה פנימי, שלו אחראי בדרך כלל הסמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש. המערך מופקד, בין היתר, על קביעת יעדי וצורכי ההדרכה בכל יחידות הגוף הממשלתי, הכנת תוכניות הדרכה וביצוען באמצעות תקציב ההדרכה ופיקוח על פעולות הדרכה ביחידות הגוף הממשלתי.
להלן תרשים המתאר את מערך ההדרכה בשירות המדינה:
תרשים 1: מערך ההדרכה בשירות המדינה
[התרשים בקובץ המצורף]
המקור: תקשי"ר פרק 51, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
ביוני 2013 הוגש דוח ועדת הרפורמה בניהול ופיתוח ההון האנושי בשירות המדינה, אשר עיקריו אומצו בהחלטת ממשלה. הדוח עסק בין היתר בנושא ההדרכה בשירות המדינה כחלק ממיצוי פוטנציאל ההון האנושי. בעקבות הדוח מינה בפברואר 2015 נציב שירות המדינה דאז ועדה לגיבוש תפיסת מערך ההדרכה, הלמידה ופיתוח ההון האנושי בשירות המדינה בראשות ד"ר אורנה שמחון (להלן - ועדת שמחון). ועדת שמחון הגישה את המלצותיה לנציב שירות המדינה בדצמבר 2015. ההמלצות עסקו בין היתר בצורך בגיבוש תפיסת הדרכה כוללת ומעודכנת לשירות המדינה; הערכת אפקטיביות פעולות ההדרכה; שימוש באמצעי למידה מתקדמים; הטמעת מערכת ממוחשבת לניהול למידה; הכשרת מומחי תוכן בשירות המדינה; שיפור יחסי הגומלין בין אגף ההדרכה לבין הגופים הממשלתיים; הרחבת המבנה הארגוני של אגף ההדרכה בנש"ם ושינוי המבנים הארגוניים של יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר עד יולי 2018 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הדרכה בשירות המדינה. בין הנושאים שנבדקו: היעדר החלטה ברורה בנוגע ליישום דוח ועדת שמחון; ההשקעה התקציבית בתחום ההדרכה ותרומתה לשיפור ההון האנושי; פעילות ההדרכה בגופים הממשלתיים; הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים; מערכת ממוחשבת לניהול למידה וגמול ההשתלמות בשירות המדינה. הביקורת נעשתה בנש"ם, ובדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך ובמשרד האוצר - באגף השכר והסכמי עבודה (להלן - אגף השכר) ובאגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל). הביקורת עסקה בעיקר בתקופה שבין שנת 2015 ליולי 2018, ובאופן נקודתי גם בתהליכים שהחלו קודם לתקופה זו וטרם הסתיימו.
לצורך ריכוז מידע מגופים ממשלתיים וניתוחו, ביולי 2018 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בקרב 70 סמנכ"לים למינהל האחראים להדרכה ב-77 גופים ממשלתיים (להלן - השאלונים). הסמנכ"לים למינהל התבקשו למסור מידע על מערך ההדרכה הפנימי בגוף הממשלתי ועל פעילותו בנושא ההדרכה, לרבות היבטים של תכנון ההדרכה, ביצוע תוכניות ההדרכה והערכתן. כמו כן התבקשו הסמנכ"לים לספק מידע על ממשקי העבודה של יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים עם נש"ם. 69 סמנכ"לים למינהל השיבו על השאלונים באופן מלא או חלקי. שיעור המענה הממוצע לשאלה בשאלון היה יותר מ-90%.
עד מאי 2017 כיהן מר משה דיין בתפקיד נציב שירות המדינה (להלן - הנציב דאז). החל מיוני 2017 כיהן מר אהוד פראוור בתפקיד ממלא מקום נציב שירות המדינה (להלן - מ"מ הנציב לשעבר), והחל מספטמבר 2018, מכהן פרופ' דניאל הרשקוביץ בתפקיד נציב שירות המדינה.
הליקויים העיקריים
היעדר החלטה ברורה בנוגע ליישום דוח ועדת שמחון
החלטותיה של נש"ם בנוגע לאימוצו של דוח ועדת שמחון והכנת מתווה ליישומו לאורך השנים, אינן עקביות - תחילה אומצו חלק מההמלצות ובהמשך הוסרו החלטות היישום מתוכנית העבודה. נוסף על כך, הטמעת החלטות היישום בתוכנית העבודה נעשתה בלי שהובהר מהן ההמלצות שהוחלט לאמצן. משלא התקבלה החלטה ברורה וכוללת באשר לאימוץ מלא או חלקי של ההמלצות, אף לא גובשה להן חלופה, ונש"ם נותרה ללא מדיניות ברורה בדבר הטיפול בחלק מהסוגיות בתחום ההדרכה, כפי שעולה גם בדוח ביקורת זה.
ההשקעה התקציבית בתחום ההדרכה ותרומתה לשיפור ההון האנושי
היעדר מידע מלא ועדכני על ההקצאות התקציביות הנרחבות בתחום ההדרכה: אין בידי רשויות המדינה הרלוונטיות - נש"ם ומשרד האוצר - אגף התקציבים (להלן - אג"ת); אגף החשכ"ל; ואגף השכר, נתונים מלאים ועדכניים על ההשקעה התקציבית הכוללת בהדרכה בשירות המדינה. המידע שקיבל משרד מבקר המדינה מגורמים ממשלתיים ומהתשובות לשאלונים מוביל להערכה כי ההוצאה הכוללת על ההדרכה בשירות המדינה עמדה בשנת 2017 על כ-1.2 מיליארד ש"ח לפחות. היעדר המידע פוגע במישרין ביכולת לנתח תהליכים, לתכנן, לתעדף פעילויות ולקבל החלטות בנושא. כמו כן, נפגעת היכולת לבחון את התשומות והתפוקות בנושא זה ולהעריך את האפקטיביות של ההוצאה במונחי עלות-תועלת.
מדיניות נש"ם בדבר תמהיל פעולות ההדרכה: בשנת 2017 כ-43% מתקציב ההדרכה בגופים הממשלתיים וכ-80% מימי ההיעדרות בשכר שימשו להכשרות המכוונת לליבת העיסוק של העובד (להלן - הכשרת ליבה), ויתר המשאבים שימשו לפעולות אחרות כגון השכלה פורמלית, העשרה וגיבוש ופיתוח הדרכה. נש"ם לא ביצעה עבודת מטה מקצועית המבססת את היעד הכמותי שקבעה בעניין שיעור הכשרות הליבה הרצויות. כמו כן, היא הציבה בהנחיתה לגופים הממשלתיים יעד שאינו מחייב דיו ולפיו "יש לשאוף לכך שלא פחות מ-50% מסך המשאבים המושקעים בתחומי ההדרכה והלמידה לעובדי המשרד יושקעו בהכשרה, הנובעת מצורכי התאמת יכולות העובדים לתפקידם ולמשימות הארגון", כלומר בהכשרת ליבה.
מתן הנחיות חלקיות להערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה: נש"ם ורוב הגופים הממשלתיים אינם יודעים מהי מידת האפקטיביות של רוב פעולות ההדרכה:
1. פעולות הדרכה פנים-משרדיות: אגף ההדרכה בנש"ם מנחה את הגופים הממשלתיים להעריך את אפקטיביות פעולות ההדרכה הפנימיות שהם מקיימים, אולם הנחיה זו אינה מיושמת במלואה על ידי רוב הגופים הממשלתיים. כמו כן, אף על פי שאגף ההדרכה בנש"ם דורש מן הגופים הממשלתיים לדווח לו מדי שנה על פעולות הערכת האפקטיביות שביצעו, מרבית הגופים אינם מגישים לו דיווח, ואשר לגופים שמדווחים - האגף אינו מעבד את דיווחיהם וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה.
2. פעולות הדרכה חוץ-משרדיות: אף על פי שההוצאה של המדינה על פעולות הדרכה מסוג לימודים אקדמיים וקורסי העשרה חיצוניים הסתכמה בשנת 2017 ב-154 מיליון ש"ח לפחות, נמצא כי נש"ם לא פעלה להערכת האפקטיביות שלהם, ואגף ההדרכה אף לא הורה לגופים הממשלתיים להעריך פעולות אלו.
3. פעולות לגיבוש חברתי: ההוצאה של המדינה על פעולות ההדרכה האמורות הסתכמה בשנת 2017 בכ-66 מיליון ש"ח לפחות. נמצא כי נש"ם וחלק מהגופים הממשלתיים אינם מעריכים באיזו מידה משיגות פעולות אלו את מטרתן.
תכנון ארוך טווח בתחום ההדרכה: אגף ההדרכה בנש"ם פועל על פי תוכנית שנתית ואינו מכין תוכנית רב-שנתית ארוכת טווח בתחום ההדרכה, כמתחייב מהוראות התקשי"ר, הכוללת התייחסות להכשרות רוחביות שמתפקידו לקיים בנושאים המשותפים לכמה גופים ממשלתיים. בהיעדר תכנון ארוך טווח נפגעת היכולת של שירות המדינה לקדם תהליכי פיתוח הון אנושי המותאמים במהלך הקריירה של כל עובד, תוך יצירת מסלולי קידום מובנים, הכשרות מתאימות והקצאת משאבים לכך מבעוד מועד.
אף שעל פי דוח הרפורמה יש צורך באיתור יזום של כישורים שיחסרו לעובדים לשם מילוי תפקידם בשנים הבאות, ובגיבוש הכשרות להשלמת חסרים אלה, אגף ההדרכה בנש"ם אינו עוסק בכך בהיבט הרוחבי ואף אינו מנחה את הגופים הממשלתיים לעסוק בנושא בהיבט הפנים-משרדי.
פעילות ההדרכה בגופים הממשלתיים
יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים: 86% מהגופים הממשלתיים ציינו בתשובתם לשאלון כי יש צורך בביצוע שינויים כדי לשפר את מערך ההדרכה בגוף הממשלתי. שיעור בתי החולים הממשלתיים שציינו את הקטגוריות של "כוח אדם ומבנה ארגוני" ו"מערכות ממוחשבות לניהול למידה" ככאלה שיש לבצע בהן שינוי, כפול מזה של משרדי הממשלה ויחידות הסמך.
תכנון ההדרכה: תכניות העבודה בתחום ההדרכה מכוונות לצמצום פערי הידע של העובדים ולהגשמת צורכי הגוף הממשלתי ויעדיו. כ-34% מהגופים הממשלתיים שהשיבו על שאלה בנושא איתור צרכים, ציינו כי איתור צורכי ההדרכה אינו אחת מחמש הפעולות העיקריות של יחידת ההדרכה; ארבעה גופים ממשלתיים: המשרד לביטחון הפנים, המשרד לשוויון חברתי, משרד הפנים, הרבנות הראשית לישראל לא הכינו תכניות הדרכה שנתיות לאף אחת משלוש השנים 2016 עד 2018; ליותר משני שלישים מהגופים הממשלתיים (69%) לא הייתה תוכנית עבודה רב-שנתית בתוקף לתחום ההדרכה כנדרש על פי התקשי"ר והוראות נש"ם.
שלושה גופים ממשלתיים - המשרד לביטחון הפנים, משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת משלוש השנים האחרונות (2016 עד 2018); שני גופים ממשלתיים - המשרד לשוויון חברתי והמרכז הרפואי לגליל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת מהשנתיים האחרונות (2017 ו-2018); כ-38% מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה בנושא מדדי הצלחה ציינו כי לא הגדירו מדדי הצלחה בתכנית ההדרכה לשנת 2017 כנדרש על פי מדריך התכנון הממשלתי.
ביצוע תוכנית ההדרכה - שיטות הדרכה לא פרונטליות: על פי דוח ועדת שמחון, תהליכי למידה מסורתיים (לימוד פרונטלי בכיתה) הוכחו כלא אפקטיביים, משום שרק שיעור קטן של הידע שנלמד נשמר לאורך זמן. כרבע מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה בנושא זה אינם משתמשים בשיטות הדרכה שאינן פרונטליות (סדנאות, הדרכה באמצעות לומדות ללמידה עצמאית והדרכות מקוונות), וכ-80% מהגופים הממשלתיים המשתמשים בשיטות הדרכה לא פרונטליות, עושים זאת בהיקף מצומצם של לא יותר מ-30% מפעולות ההדרכה במשרד.
מענים מקצועיים רוחביים שמספק אגף ההדרכה בנש"ם לגופים הממשלתיים: אגף ההדרכה אינו פועל במידה מספקת לזיהוי צורכי הדרכה רוחביים בגופים הממשלתיים ולפיתוח תוכניות הדרכה רוחביות הנותנות מענה לצרכים אלה. כמו כן, מהשאלונים עולה שחלק מהגופים הממשלתיים אינם מקבלים מענה מלא לצורכיהם בהכשרות מקצועיות מסוג "מסלולי קידום" המצויות באחריות אגף ההדרכה בנש"ם, כגון קורסי רכש ולוגיסטיקה, משאבי אנוש ועוד.
הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים
דיווחי הגופים הממשלתיים לנש"ם: על אף דרישת אגף ההדרכה בנש"ם כי כל הגופים הממשלתיים יעבירו אליו תוכניות עבודה, דוחות ביצוע ודוחות הערכת אפקטיביות, ולמרות הקביעה כי העברת תוכנית העבודה ואישורה מראש הן תנאי מקדים לביצוע התוכנית, מרבית הגופים הממשלתיים לא עמדו בדרישות הדיווח במלואן. כתוצאה מכך, אין לפני נש"ם תמונת מצב מלאה בנוגע ליישום תפיסת ההפעלה בתחום ההדרכה על ידי הגופים הממשלתיים, ונפגעת יכולתה לקיים פיקוח ובקרה כנדרש. אי-עמידתו של האגף על מילוי הוראתו לגופים הממשלתיים, עלולה להתפרש כאיתות לגופים הממשלתיים כי אין חובה לקיימן, ובכך להחליש את מעמדו של האגף כרגולטור המפקח על הגופים הממשלתיים.
החל משנת 2015 אגף ההדרכה בנש"ם אינו מעבד ומנתח את דוחות הביצוע המתקבלים מן הגופים הממשלתיים, ולא מפיק מהם את הממצאים והתובנות שאמורים לשמש אותו למילוי תפקידו כגוף המטה הממשלתי המרכז את הטיפול בתחום ההדרכה. משמעות הדבר היא כי אגף ההדרכה אינו ממלא את תפקידו בתחום הפיקוח והבקרה על הגופים הממשלתיים וזאת אף לא בנוגע לאותם גופים שהעבירו אליו דיווחים כנדרש.
מתכונת הדיווח שגיבשה נש"ם לצורך פיקוח ובקרה על תכנון ההדרכה בגופים הממשלתיים לוקה בחסר: מן השאלונים עולה כי מרבית הגופים הממשלתיים סבורים שדרישות הדיווח של נש"ם מכבידות על עבודתם תוך שאינן תורמות לה מהותית. בין היתר, הדרישות אינן תורמות להפקת לקחים או לתהליך תכנון ההדרכה. רוב הגופים הממשלתיים שהעבירו תוכניות עבודה, דוחות ביצוע ודיווח על הערכת אפקטיביות לנש"ם, לא קיבלו ממנה התייחסות מהותית לדיווחיהם.
על פי הנחיות אגף ההדרכה בנש"ם לגופים הממשלתיים, יש ליישם מודל להערכת אפקטיביות לפעולות הדרכה פנים-משרדיות הכולל ארבע רמות של מדידה. מהתשובות לשאלונים עולה, כי בשנת 2017 מרבית הגופים הממשלתיים לא ביצעו הערכת אפקטיביות בהיקף שנדרש על ידי נש"ם. אגף ההדרכה בנש"ם היה מודע לקשיים ביישום מודל הערכת האפקטיביות והצהיר כבר בשנת 2015 כי בכוונתו לגבש תובנות בנוגע ליישום המודל בגופים הממשלתיים ולבחון אם יש צורך לעדכן אותו. למרות האמור, האגף לא ערך התאמות כלשהן במודל, ובשנת 2018 אף הרחיב את היקף היישום הנדרש מן הגופים הממשלתיים.
מערכת ממוחשבת לניהול הלמידה וההדרכה
נש"ם לא הצליחה בחמש השנים האחרונות לגבש מסמך אפיון לצורך פיתוח מערכת כוללת לניהול למידה ((LMS ולהתחיל בפעולות פיתוח שעונות על הצורך הקיים בנושא. נכון לעת הזו, מערך ההדרכה בשירות המדינה פועל ללא מערכת ממוחשבת כוללת לניהול למידה וללא הערכת זמן בנוגע להטמעת מערכת כזו בשנים הקרובות. בכמחצית מן הגופים הממשלתיים שהשיבו על שאלה בנושא מערכת ממוחשבת לניהול ההדרכה, אין פתרון מחשובי כלל ובחלקם קיימים פתרונות נקודתיים בלבד, וכמו כן חסר ממשק בין המערכות בתוך הגופים הממשלתיים עצמם ובינם ובין יחידת המטה - אגף ההדרכה בנש"ם. מערכת ממוחשבת לניהול למידה תיתן מענה לליקויים שעלו בדוח זה, בהם: היעדר תמונת מצב מלאה, אמינה ומעודכנת בנוגע לעלויות ההדרכה הישירות והנלוות בשירות המדינה; היעדר נתונים מלאים המאפשרים בקרה ופיקוח על יישום תפיסת ההפעלה שהתוותה נש"ם; נש"ם מוגבלת ביכולתה לבצע עיבוד יעיל של הנתונים המתקבלים מן הגופים הממשלתיים בזמן אמת לשם הפקת תובנות מערכתיות ומתן מענה לצרכים רוחביים; נש"ם והגופים הממשלתיים מתקשים ליזום בזמן אמת שיתופי פעולה בין משרדיים לצורך איגום משאבים; חסרים ממשקים מתאימים עם יישומים נוספים במרכב"ה לצורך ייעול הניהול הלוגיסטי של ההדרכה; היעדר תשתית מיטבית לתמיכה בשיטות למידה מתקדמות כגון למידה מקוונת ושיתוף ידע בין-משרדי.
גמול ההשתלמות בשירות המדינה
גמול השתלמות הוא תגמול כספי קבוע המשולם לחלק מהעובדים בשירות המדינה כחלק משכרם, בגין שעות לימוד שצברו בהשתלמויות. על פי נתוני אגף השכר, לכ-78% מעובדי המדינה בגופים הממשלתיים עמדה בשנת 2017 הזכות לקבל גמול השתלמות בכפוף לעמידתם בכללים שנקבעו. כ-35,900 (כ-63%) מהם, שהם כ-50% מכלל העובדים בשירות המדינה, מימשו את זכותם, וקיבלו גמול השתלמות אחד או שניים.
התקציבים המושקעים בגמול ההשתלמות ותרומתם למערך ההדרכה: לדעת רוב גורמי המקצוע בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, ההוצאה של המדינה בגין גמולי ההשתלמות, המוערכת בחצי מיליארד ש"ח בשנה לפחות, אינה משיגה את תכלית תשלום גמולי השתלמות לעובדי המדינה. 83% מהסמנכ"לים האחראים לניהול ההון האנושי בגופים הממשלתיים שבהם כ-55,000 עובדים, ציינו כי הם אינם סבורים שקורסי ההעשרה המזכים בגמול ההשתלמות תורמים לפיתוחו המקצועי של העובד; 41% מהסמנכ"לים האחראים לניהול ההון האנושי בגופים הממשלתיים שבהם כ-36,000 עובדים ציינו כי הם אינם סבורים שקורסי ההכשרה המזכים בגמול ההשתלמות תורמים לפיתוחו האישי של העובד.
התנאים לאישור גמול השתלמות והתאמתם למטרות עולם ההדרכה: עד למועד סיום הביקורת, כ-25 שנים לאחר שנחתמו הסכמי עבודה קיבוציים המסדירים את גמולי ההשתלמות, אגף השכר כנציג הממשלה, לא פעל מול הארגונים היציגים של העובדים לגיבוש קריטריונים לקיום קורסים קצרים מ-40 שעות לימוד, כפי שנקבע בהסכמים האמורים. באוגוסט 2017 הגיש אגף השכר לוועדה לאישור קורסים הצעה לביצוע תוכנית ניסיונית מצומצמת (פיילוט) לאישור קורסים לצורך גמול השתלמות בנושא הלמידה המתוקשבת. מהמענה לשאלון עולה כי 77% מהסמנכ"לים למינהל שהשיבו לשאלה זו סברו שיש להכיר בפעולות הדרכה קצרות מ-40 שעות לצורך גמול השתלמות, ו-82% סברו שיש להכיר בלמידה מקוונת לצורך גמול השתלמות.
בדצמבר 2018 טרם קיבלו נש"ם, אגף השכר ואג"ת החלטות בדבר האופן שבו יש לפעול על מנת להביא לשינויים במנגנון גמול ההשתלמות, כך שהוא ישיג את התכליות שלשמן הוא נוצר ויהלום את יעדי העל של הרפורמה, ובכללם תפיסה מתקדמת של מתן שירות לציבור ושל שירות מדינה.
ההמלצות העיקריות
היעדר החלטה ברורה בנוגע לדוח ועדת שמחון: על נציב שירות המדינה לבחון אפוא את המלצות דוח ועדת שמחון בכללותן, לדון בהן ולקבל ולהחליט אם לאמצן או לדחותן באופן מלא או חלקי. אם יחליט שלא לאמצן, עליו לקבל החלטה בנוגע למדיניות הדרכה חלופית.
ההשקעה התקציבית בתחום ההדרכה: על נש"ם, בשיתוף משרד האוצר (אגף החשכ"ל, אגף השכר ואג"ת), לגבש מסד נתונים מלא, המתעדכן באופן שוטף, לגבי כלל מרכיבי ההוצאה הממשלתית על ההדרכה. על מסד נתונים זה לכלול מידע בדבר עלותן של כלל פעולות ההדרכה ופילוחן לפי סוגי הדרכה בהתאם למפורט בתקשי"ר; נתונים על עלות ימי ההיעדרות בשכר המשולמים לעובדים המשתתפים בפעולות הדרכה; נתונים על עלות גמולי ההשתלמות; וכל נתון נוסף הרלוונטי לגיבושה של תמונת מצב מלאה. מסד נתונים מלא הוא התשתית לכל הליך תכנון וביצוע.
תכנון ההדרכה: על אגף ההדרכה בנש"ם, בתיאום עם גורמי מטה נוספים, לגבש תוכנית רב-שנתית בתחום ההדרכה, לרבות בנושא התאמת כישורי העובדים לצרכים עכשוויים ועתידיים של השירות הציבורי.
הערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה: על נש"ם - בין בעצמה ובין בדרך של הנחיית הגופים הממשלתיים - לבחון את מידת התרומה של כלל סוגי פעולות ההדרכה למימוש מטרות מערך ההדרכה, וזאת, בדגש על מטרות הממוקדות בשיפור איכות ההון האנושי, בהתאם להמלצת דוח ועדת הרפורמה. על בסיס בחינה זו, נדרשת נש"ם לקבוע מדיניות בדבר אופן השקעת התשומות ושיעור הכשרות הליבה הרצויות.
פעילות ההדרכה בגופים הממשלתיים: על הנהלות הגופים הממשלתיים למלא אחר הוראות התקשי"ר, הנחיות נש"ם ומדריך התכנון הממשלתי בכל הנוגע להליכי תכנון ההדרכה באופן שיתרום להשגת יעדי הגופים הממשלתיים ולהכשרת העובדים לכך. על הגופים הממשלתיים להקפיד על דיווח מלא לאגף ההדרכה בנש"ם בהתאם לדרישותיו.
על הגופים הממשלתיים לפעול לתיקון הליקויים בתכנון ההדרכה, ובכלל זה אי-קביעת יעדי הדרכה ומדדי הצלחה. על נש"ם לסייע לגופים הממשלתיים בביצוע הליך התכנון ובבניית תוכנית העבודה בתחום ההדרכה כחלק מתפקידיה לפי הוראות התקשי"ר.
על מנת להתאים את שיטות הלמידה לצרכים המשתנים והעדכניים, מן הראוי כי נש"ם, כגוף המטה האחראי לקידום ההדרכה בגופים הממשלתיים, תפעל להגברת השימוש בשיטות למידה לא פרונטליות בקרב הגופים הממשלתיים, בין היתר על ידי הפקת תובנות מניתוח תוכניות העבודה ודוחות הביצוע. על נש"ם לבחון אפוא דרכים שיסייעו להגברת השימוש בשיטות למידה אלו.
על משרד הבריאות בשיתוף נש"ם לפעול בהקדם על מנת לתת מענה לנושא מבנה יחידות ההדרכה בבתי החולים הממשלתיים לרבות בחינת האפשרות לתת מענה בנושא התקינה והמחשוב.
פיקוח ובקרה של נש"ם: על נש"ם לעדכן את מנגנון הפיקוח והבקרה על תחום ההדרכה בגופים הממשלתיים ולפעול בנחישות ליישומו. זאת, בין השאר תוך בחינה מחודשת של דרישות הדיווח המוטלות על הגופים הממשלתיים והיקפן, ועמידה על חובת הגופים הממשלתיים לעמוד בהן; איסוף נתונים מלא מכלל הגופים הממשלתיים; עיבוד המידע שבדיווחי הגופים הממשלתיים והפקת לקחים באופן שיספק ערך מוסף הן לעבודת הגופים הממשלתיים והן לעבודת המטה בנש"ם. כמו כן, על נש"ם לבחון את מודל ארבע הרמות להערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה ולבצע בו את ההתאמות הנדרשות, כדי שתוצג לפניה תמונה מלאה של תרומת פעולות ההדרכה המבוצעות בגופים הממשלתיים.
מערכת ממוחשבת לניהול הלמידה (LMS): על נש"ם, בשיתוף יחידת מרכב"ה, לפעול ללא דיחוי נוסף לפיתוח מערכת LMS ולהטמעתה במערך ההדרכה בשירות המדינה כולו, ולא להסתפק בהטמעה ראשונית ביחידות מסוימות. רק בכך יתאפשר, הן לאגף ההדרכה בנש"ם והן ליחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, למלא את תפקידם ביעילות ולמצות את תקציבי ההדרכה באופן מיטבי, לצורך קידום ההון האנושי בשירות המדינה.
גמול ההשתלמות בשירות המדינה: על אגף השכר בשיתוף הגורמים החברים בצוות מבנה ההכשרה (ראו להלן), לבחון את ממצאי הפיילוט ואת האפשרות להכיר גם בלמידה מקוונת ובהשתלמויות קצרות מ-40 שעות לצורך גמולי ההשתלמות, ולפעול בהתאם לממצאי הבחינה. שילוב שיטות למידה מרחוק עשוי לסייע בהנגשת קורסים לאוכלוסיות שמתקשות להגיע לכיתות הלימוד, בין היתר בשל מרחק גיאוגרפי או בשל מגבלה פיזית.
על נש"ם ואגף החשכ"ל לגבש את הנתונים של היקף ההוצאה הממשלתית על גמולי ההשתלמות, לרבות עלות ימי העבודה וההוצאה על מימון ההשתלמויות והקורסים המזכים בגמול, וכלל עלויות השכר - ישירות ועקיפות. כמו כן, על נש"ם ומשרד האוצר למצות ולסכם את הפעולות הנדרשות בעניין גמול ההשתלמות, תוך הנעת הליך הידברות של המדינה עם ההסתדרות, לאור הנכונות שהיא הביעה להביא לשפר את מנגנון גמולי ההשתלמות תוך שמירה על זכויות העובדים. כמו כן, עליהם לגבש תוכנית פעולה, במטרה להבטיח שההוצאה על גמולי ההשתלמות מועילה לשירות המדינה ומשפרת את רמתם המקצועית של עובדיו, ולפעול לביצועה ללא שיהוי.
סיכום
ההשקעה התקציבית של מדינת ישראל בהדרכת עובדיה הסתכמה בשנת 2017 ביותר מ-1.2 מיליארד ש"ח. זאת, כפי שעולה מנתונים חלקיים המצויים בידי הגורמים הרלוונטיים ברשות המבצעת, שכן אין בידי רשויות המדינה נתונים מלאים בדבר עלות ההדרכה הכוללת. לנש"ם, כגוף המטה הממשלתי המתכלל את נושא ההדרכה לפי התקשי"ר, לא ידוע מהי התועלת שמפיקה המדינה מהשקעתה בהדרכה ובאיזו מידה היא תורמת לשיפור ההון האנושי - להעלאת רמתם המקצועית והתפקודית של עובדי המדינה, להתאמת יכולותיהם לצרכים המשתנים ולשיפור השירות לציבור.
לאגף ההדרכה בנש"ם תקציב המותנה ברובו בהכנסה מהגופים הממשלתיים, המאפשר לו לפתח ולבצע פעולות הדרכה רוחביות, ותקציב נוסף המאפשר לו לבצע משימות נוספות. בשנת 2017 ניצל האגף תקציב המסתכם בכ-5.2 מיליון ש"ח. ממצאי הדוח מלמדים על חולשות יסודיות בתפקודה ובמעמדה של נש"ם כגורם המטה המופקד, בין היתר, על קביעת מדיניות ההדרכה, הנחיית הגופים הממשלתיים בתחום ההדרכה, פיקוח על פעילותם ובקרתה; ומתן מענה לצורכי הדרכה רוחביים. מצב דברים זה פוגע, בין היתר, בהשגת אחת התכליות המרכזיות שנקבעו בדוח הרפורמה בניהול ההון האנושי, שאומץ על ידי הממשלה - חיזוק מעמדה של נש"ם ומיצובה אל מול יחידות השטח, כרגולטור המתווה מדיניות ומוודא כי מדיניותו אכן מיושמת ומשיגה את מטרותיה. בדוח הועלה גם כי הליך תכנון ההדרכה ברוב הגופים הממשלתיים לוקה בחסר. היעדרה של מערכת ממוחשבת כוללת לניהול למידה, והיעדר לוחות זמנים בנוגע להטמעת מערכת כזו באופן נרחב בשנים הקרובות, מעצימים את הפגיעה בתפקוד מערכי ההדרכה בגופים הממשלתיים ובנש"ם.
הדוח בחן גם את נושא גמול ההשתלמות בשירות המדינה, שתכליתו על פי הסכמי העבודה הקיבוציים היא לתרום להרחבת והעמקת הידע של העובד בתחום עיסוקו, או תפקידו. ההוצאה המשוערת של המדינה על ההשתלמויות והקורסים המזכים בגמולי השתלמות ועל תשלומי שכר ופנסיה לעובדים בשירות המדינה בגין רכיב זה מסתכמת בכחצי מיליארד ש"ח בשנה. גורמים ממשלתיים מרכזיים - נש"ם ומשרד האוצר, כמו גם גורמי מקצוע בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, סבורים שההוצאה של המדינה בגין גמולי ההשתלמות אינה משיגה את תכליתה.
ממצאי דוח זה מחייבים שינוי נרחב ויסודי. זאת במיוחד נוכח היקף ההוצאה הממשלתית השנתית בתחום ההדרכה ונוכח אי-שביעות רצונם של האחראים להדרכה במשרדי הממשלה מאפקטיביות הפעולות של נש"ם. לצורך כך נדרשת מעורבות ישירה של נציב שירות המדינה, החשב הכללי וראש אגף התקציבים במשרד האוצר בהובלת הפעולות לשינוי. על גורמים אלה לוודא כי מתווה הפעולה שייקבע יהיה ישים ויוביל לשינוי הנדרש.