רקע כללי
המשטרה הצבאית החוקרת (להלן - מצ"ח או היחידה) היא יחידה בתוך חיל המשטרה הצבאית הכפופה לקצין משטרה צבאית ראשי (להלן - קמצ"ר), אשר כפוף לראש אגף כוח אדם בצה"ל (להלן - ראש אכ"א). מצ"ח היא יחידה בעלת מאפיינים מקצועיים ייחודיים וייעודה המרכזי של היחידה על פי פקודת הארגון שלה (להלן - פק"א מצ"ח) הוא "להוות גוף חקירות לגילוי עבירות צבאיות ושאינן צבאיות, שבוצעו על ידי חיילים ואחרים, שחוק השיפוט הצבאי חל עליהם". מצ"ח שואבת את סמכויותיה מחוק השיפוט הצבאי. במהלך השנים, חקרה מצ"ח תיקים רבים ומורכבים ולזכותה עומדות הצלחות רבות בפיענוח עבירות ובהעמדת תשתית ראייתית להעמדת עבריינים לדין, בין היתר, בתחום גניבות נשק ואמצעי לחימה (להלן - אמל"ח), סחר ושימוש בסמים, עבירות מין ועבירות רכוש.
מפקד מצ"ח הוא קצין בדרגת אל"ם הכפוף פיקודית לקמצ"ר. מצ"ח פועלת בשני מרחבים גיאוגרפיים - צפון ודרום ולכל מרחב כפופים מספר בסיסים. נוסף על כך פועלים במצ"ח ענף מטה - ענף חקירות ומודיעין (להלן - עח"ם) וכן יחידת שח"ק (שומרי חוק), שתפקידיה, הם בין היתר לנהל חקירות בתאום עם בסיסי מצ"ח השונים ועם גורמים אחרים (משטרת ישראל, שירות הביטחון הכללי ומחלקת ביטחון המידע בצה"ל) בראיה כלל ארצית. תחת פיקוד מפקד שח"ק פועלות שתי יחידות חקירה ייעודיות: היחידה הארצית לחקירות הונאה (להלן - יאח"ה) והיחידה הארצית לחקירות מבצעיות (להלן - יאל"ם). בשנת 2017 התבצע במצ"ח שינוי ארגוני נרחב, הנובע בין היתר בשל צמצום משמעותי בתקנים שהוחל עליה בעשור האחרון. בחודש פברואר 2018 מנתה מצבת היחידה 95 קצינים ונגדים בשירות קבע וכ-360 חיילים בשירות חובה.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2017 - יוני 2018 את פעילות מצ"ח בתחומי החקירות, המודיעין והבילוש וכן את יחסי הגומלין שמקיימת מצ"ח עם גורמים בצה"ל ומחוץ לו. כמו כן נבדקו סוגיות הקשורות לצורך להבטיח את עצמאותה ואי-תלותה של מצ"ח. הביקורת נערכה בצה"ל: במצ"ח, במקמצ"ר, באגף כח אדם (להלן - אכ"א), בפרקליטות הצבאית ובבתי הדין הצבאיים; במשטרת ישראל; ובמרכז הלאומי לרפואה משפטית.
ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. חסיון נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת.
הליקויים העיקריים
תחום החקירות
הוראות והנחיות מקצועיות לתחום החקירות
הנחיות מפקד מצ"ח והנחיות מקצועיות נוספות ביחידה אינן מקובצות, כפי שאף העיר על כך היועץ המשפטי של מצ"ח. הדבר עלול לפגום בנגישות חוקרי מצ"ח לחומר המקצועי. הדבר מקבל משנה תוקף בשל העובדה שחלק מחוקרי היחידה טרם צברו ותק וניסיון רבים וחלק מהכשרתם נרכשת תוך כדי ביצוע התפקיד.
ליקויים בניהול החקירות ובטיפול במוצגים
בביקורת עלו מקרים שבהם, על אף הממצאים שעלו בבקרות עח"ם, לא הייתה הקפדה על הזנת פרטים מלאים ליומני החקירות במערכת המחשוב המרכזית של מצ"ח (מערכת תהליכי חקירות ומודיעין, להלן - מתח"ם); טיפול חוקרי מצ"ח בזירות עבירה בוצע לעיתים בחוסר מקצועיות, והציוד המוקצה להם לשם כך היה במצב תחזוקתי ירוד; לעיתים הטיפול במוצגים בבסיסי מצ"ח בוצע בניגוד להנחיות. על אף הפיקוח של מפקדת מצ"ח ומפקדי הבסיסים על חוקרי מצ"ח, לא קיימת הקפדה מלאה ומספקת על קיום הנהלים וההוראות בתחומים אלה.
קבלת שירותים מגורמים חיצוניים
אי-הסדרת תקן לתפקיד בודק נשק במעבדה לזיהוי פלילי של משטרת ישראל: צה"ל טרם הסדיר תקן לבודק נשק במעבדת הנשק של המעבדה לזיהוי פלילי (להלן - מז"פ) במטה הארצי של משטרת ישראל למרות הצורך בהימצאות בודק כזה מטעם מצ"ח. בפועל, החיילת המוצבת במעבדה הוצבה בה ללא תקן. יתרה מכך, בתקופות מסוימות לא הוצב במעבדת הנשק בודק מעבדה מטעם מצ"ח, ובשל כך בדיקת מוצגים שנשלחו על ידי מצ"ח למעבדה באותן תקופות התעכבה או לא בוצעה כלל.
עיכובים בקבלת מידע מחברות התקשורת: בשונה ממשטרת ישראל, המקבלת נתוני תקשורת בנוגע לחקירות שבטיפולה באופן מקוון למערכות המידע שלה ובתוך שעות עד ימים ספורים, במצ"ח תהליך זה אינו מקוון וקבלת המידע אורכת לעיתים ימים רבים ללא סנכרון עם מערכות המידע. תהליך זה מסורבל, איטי ועלול לגרום לעיכוב בחקירות.
עיכובים בקבלת חוות דעת רפואית משפטית מהמרכז הלאומי לרפואה משפטית: בין צה"ל לבין המרכז הלאומי לרפואה משפטית (להלן גם - המרכז) קיימת אי-הסכמה לגבי משך הזמן הנדרש להכנת חוות דעת רפואית-משפטית. ב-54% מהמקרים שנבדקו בשנת 2017 המרכז לא עמד בלוחות הזמנים להעברת חוות דעת כזו על פי הנוהל הקיים, והדבר הביא להתמשכות משמעותית בחקירות.
קשיים בעמידת היחידה הארצית לחקירות הונאה במשימותיה
במסגרת שינויים ארגוניים שנעשו במצ"ח בשנת 2017, הועברה היאח"ה, שהייתה עד אז יחידה עצמאית בתוך מצ"ח, תחת פיקודה של יחידת שח"ק (לשעבר היחידה המרכזית לחקירות מיוחדות - ימל"ם). בשנה זו חלה ירידה של כ-67% במספר תיקי חקירות הונאה שבהם טיפלה יאח"ה יחסית לממוצע החקירות האלה בשנים2016-2010, ובתקופת הביקורת נמצא כי מספר חקירות ההונאה היזומות צומצם עד כדי אי-ביצוען. כמו כן, לא בוצעה במצ"ח הכשרה מקצועית ייעודית לחוקרים ולאנשי מודיעין בתחום חקירות הונאה, והמענה המודיעיני לתחום זה לוקה בחסר. במצב דברים זה יאח"ה מתקשה לעמוד במשימותיה.
מודיעין מצ"ח
על אף החשיבות שמייחסת מפקדת מצ"ח לנושא המודיעין, בסיסי מצ"ח לא עמדו ביעדיהם בכל הנוגע לאיסוף המודיעיני ולאפקטיביות שלו בנושאי נשק ואמל"ח, דוגמת גניבות אמל"ח; קיימים פערים במקצועיותו של מערך המודיעין של מצ"ח, בעמידה בהנחיות המקצועיות ובאיכות הידיעות המופקות; תהליכי החניכה של רכזי המודיעין לקו בחסר; והפיקוח והבקרה של מפקדי בסיסי מצ"ח על פעילות המודיעין לא היו מספקים. על אף העיסוק השוטף של מפקדת מצ"ח בנושא, רמת הקשב הגבוהה והפעולות שעשתה לגשר על הפערים, הנושא עדיין לא בא על פתרונו.
אי-מיצוי יכולותיו של מערך הבילוש ביחידת מצ"ח
תפקיד הבלש במצ"ח הוא לשמש גורם אופרטיבי בתחומי המודיעין, החקירות והשיטור. ממסמכי מצ"ח עולה כי היחידה אינה ממצה את יכולתו של מערך הבילוש, שכן הבלשים מבצעים משימות רבות שאינן בליבת תפקידם, דוגמת משימות מינהלה, תחזוקה ואבטחה. על אף שהדבר עלה עוד בשנת 2016 הנושא לא בא על פתרונו.
מערכת תהליכי חקירות ומודיעין (מתח"ם) אינה מהווה מסד נתונים אמין
מתח"ם היא כאמור מערכת המחשוב המרכזית לניהול החקירות והמודיעין במצ"ח, ומתפקידה לספק כלים לתכנון, ניהול, מעקב ובקרה על הפעילות השוטפת במצ"ח. המערכת אינה מהווה מסד נתונים אמין בשל תקלות וחוזרות ונשנות בה דוגמת מחיקת ידיעות ואובדן נתונים, תקלות בצפייה בקבצים ובמסמכים מצורפים וחוסר סנכרון עם מערכות אחרות.
הטיפול בסגירת אינדיקציה על חקירת מצ"ח
אינדיקציית מצ"ח נפתחת לחייל במקרה שבו בחקירת מצ"ח עולה חשד סביר לביצוע עבירה. אינדיקציה זו מהווה סנקציה צבאית משמעותית, שכן היא, בין היתר, מונעת קידום בדרגה או מינוי. תהליך הרישום של אינדיקציות מצ"ח במתח"ם ובמערכות אכ"א (עמי"ת) אמור להביא לרישום נתונים זהים בשתי המערכות. למרות זאת, נמצאו פערים גדולים בין תמונת האינדיקציות בשתי המערכות, כיוון שהליך סגירת האינדיקציות הוא הליך המשותף לכמה גורמים שאינם מתואמים ביניהם ושמערכות המידע שלהם אינן מסונכרנות. בביקורת נמצא כי בשתי המערכות קיימות אינדיקציות שנותרו פתוחות שלא בצדק, אשר לקיומן עלולות להיות השפעות ניכרות על זכויות הפרט, דוגמת עיכוב קידום, מניעת לימודים ומניעת חתימה לשירות קבע.
בעקבות הביקורת ביצעה מצ"ח פעולות לתיקון הליקוי, ומשרד מבקר המדינה רואה פעילות זו בחיוב.
עדכון המרשם הפלילי בהרשעות שניתנו בבתי הדין הצבאיים
אי-עדכון תקנות המרשם הפלילי
תקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"ו-1986, מסדירות את דרכי הדיווח למרשם הפלילי. התקנות פורסמו ב-7.2.86 ונקבע בהן כי "תחילתן של תקנות אלה חמישה עשר ימים מיום פרסומן ותקפן לשנה מיום תחילתן". בביקורת נמצא כי תוקפן של תקנות אלו לא הוארך מאז. מכאן, שהדיווח על הרשעות בבתי דין צבאיים במרשם הפלילי מתבצע על פי תקנות שאינן בתוקף.
אי-סדרים בהזנת פרטי הרישום הפלילי
תהליך ההזנה של צווי הביצוע של פסקי דין בבתי הדין הצבאיים במרשם הפלילי לא היה שלם ונמצאו מקרים שבהם הרשעות של חיילים בבתי הדין הצבאיים לא נרשמו במרשם הפלילי.
הבטחת העצמאות ואי-התלות של פעילות מצ"ח
תפקידה של מצ"ח הוא, בין היתר, לחקור עבירות שבוצעו על ידי חיילים וקצינים בכל הדרגות והתפקידים. לא למותר לציין, כי במסגרת תפקיד זה עשויה מצ"ח להידרש לחקור קצינים בכירים אשר להם יש - או עלולה להיות - השפעה על משאביה או על קידום הקצינים המשרתים בה. בשל מיקומה הארגוני של מצ"ח, בשל מנגנוני המינוי של קציניה וקידומם ובשל אופן הקצאת המשאבים שהיא מקבלת קיים סיכון שגורמים בצה"ל ינסו להשפיע באופן שלילי על פעילות מצ"ח ועל יכולותיה למלא את ייעודה. מצב זה עלול להביא לכך שבמקרים מסוימים, חוקרי היחידה יפעלו תחת מורא פיקודי או ארגוני. בכך עלולים להיפגע עקרון אי-תלותה של מצ"ח ויתר העקרונות המבטיחים קיום של חקירה אפקטיבית. קציני מצ"ח אף ציינו לפני צוות הביקורת מקרים שבהם בעלי תפקידים ביחידות שבהן בוצעו חקירות מצ"ח פעלו על מנת להצר את צעדיהם של חוקרי מצ"ח ופגמו בחקירות והביעו חשש כי להשתתפותם בחקירות רגישות, לרבות חקירות של קצינים בכירים, עלולה להיות השפעה שלילית על קידומם בעתיד.
ההמלצות העיקריות
תחום החקירות
1. על מפקד מצ"ח לקדם את עבודת מטה בנושא איחוד נוהלי העבודה המקצועיים וההנחיות של היחידה ועל בסיסו ליצור קובץ אחוד ונגיש כדי שחוקרי מצ"ח יוכלו להתעדכן במידע מקצועי אמין וזמין כל העת.
2. על מפקד מצ"ח לוודא את קיום ההנחיות הנוגעות לניהול החקירות, לרבות לגבי ביקור בזירות עבירה, ניהול מוצגים והזנת נתונים ליומן החקירות במתח"ם, ולוודא שהלקחים מהבקרות הפנימיות שנעשו ביחידה מוטמעים. זאת על מנת להבטיח כי חקירות מצ"ח, שתחומים אלו הם חלק בלתי נפרד מהן, יבוצעו באופן מקצועי ותכליתי.
3. על אגף התכנון (להלן - אג"ת) ועל אכ"א להסדיר בדחיפות ובאופן קבוע את נושא מתן השירות של מעבדת הנשק במז"פ של משטרת ישראל למצ"ח.
4. על מפקד מצ"ח לוודא כי הצעדים שננקטו על ידי צה"ל לטובת קיצור תהליך קבלת נתוני תקשורת, אכן מיושמים. אם תהליך קבלת נתוני התקשורת לא יתקצר הלכה למעשה, על קמצ"ר ועל ראש אכ"א לבחון את הדרכים העומדות להם, בכפוף למגבלות החוק, לקידום פתרון טכנולוגי שייעל את העברת המידע מחברות התקשורת למצ"ח. על צה"ל ועל המרכז לרפואה משפטית לבחון במשותף את פרק הזמן הריאלי והמוסכם למתן חוות דעת רפואית משפטית על ידי המרכז ולהסדיר זאת בנהלים.
5. ניכר אומנם כי מפקדת מצ"ח, בהובלת מפקד מצ"ח, משקיעה מאמצים רבים על מנת לגשר על פערי התקינה והמקצועיות ביאח"ה. אולם בד בבד עם השקעת מאמצים אלו, על מפקד מצ"ח לקבוע ליאח"ה יעדים בתחום ההונאה שיהיה עליה להשיג הן בפן החקירתי והן בפן המודיעיני, ובהתאם לכך לבחון מה הם המשאבים הנדרשים ליאח"ה לצורך כך, דוגמת היקף כוח האדם והכשרתו. זאת, על מנת שחקירות ההונאה ביאח"ה יהיו אפקטיביות ושיהיה ביכולתה לפעול גם באופן יזום למניעת עבירות הונאה בצה"ל. על ראש אכ"א ועל קמצ"ר לוודא עם מפקד מצ"ח כי בידי יאח"ה הכלים הנדרשים למילוי ייעודה כיחידה האמונה על טיפול בעבירות הונאה, בעבירות כלכליות ובעבירות מחשב בצה"ל.
מודיעין מצ"ח
1. על מצ"ח להמשיך ולחתור לעמידה ביעדי האיסוף המודיעיני בנושא גניבות נשק ואמל"ח, זאת תוך קידום הקמת יחידה משותפת למצ"ח ולמשטרת ישראל שתעסוק בנושא זה.
2. על מפקד מצ"ח לבחון את אפקטיביות הפעולות שנעשו לצורך קידום מערך המודיעין ולהציג את מסקנותיו לקמצ"ר ולראש אכ"א.
3. על קמצ"ר ועל ראש אכ"א לבחון את צורכי מערך המודיעין של מצ"ח ואת מסקנותיו של מפקד מצ"ח בנושא ולהבטיח את קיומו של מערך מודיעין מקצועי ויעיל במצ"ח.
הבילוש ביחידת מצ"ח
על מצ"ח לבחון לאלתר את אופן הפעלתם של הבלשים ביחידה ובכך להביא למיצויים כראוי לשם סיוע מבצעי לגורמי החקירות וכדי שיסייע להשגת יעדי היחידה.
המתח"ם
1. משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות רבה להעמדת מערכת מידע אמינה לרשות מצ"ח בהקדם האפשרי. משכך, על משטרת ישראל לבחון האם ניתן, בכפוף להוראות הדין הרלוונטיות, להנגיש סביבת עבודה מתואמת במערכות המחשב שלה למצ"ח כדי לשפר את איכות החקירות של היחידה ולהביא את הסוגיה לידי פתרון לתועלת שני הגופים.
2. על ראש אכ"א - בשיתוף הגורמים הרלוונטיים בצה"ל ומשטרת ישראל - להביא לידי מיצוי את כלל האפשרויות לגיבוש פתרון, על מנת להבטיח כי לרשות מצ"ח תעמוד מערכת מידע ייעודית אמינה לצורך ניהול מערך החקירות והמודיעין.
עדכון המרשם הפלילי בהרשעות שניתנו בבתי הדין הצבאיים
1. על המשרד לביטחון הפנים ועל משרד המשפטים לוודא כי אופן הדיווח למרשם הפלילי יוסדר והנושא יבוא על פתרונו.
2. על מקמצ"ר, בשיתוף יחידת בתי הדין הצבאיים ומשטרת ישראל, להשלים את מלאכת "יישור הקו" ולוודא כי כל ההרשעות שניתנו בבתי הדין הצבאיים נרשמו במרשם הפלילי. נוסף על כך, על מצ"ח להכין נוהל שיסדיר את קיומם של הליכי בקרה על תהליך ההזנה של נתונים במרשם הפלילי, על מנת למנוע קיומם של פערים דומים בעתיד.
הבטחת העצמאות ואי-התלות של פעילות מצ"ח
על מנכ"ל משרד הביטחון, בשיתוף סגן הרמטכ"ל, להנחות על ביצוע עבודת מטה מקיפה, בשיתוף גורמים צבאיים וחוץ-צבאיים רלוונטיים, כדי לבחון כיצד ניתן להבטיח את קיומם של עקרונות החקירה האפקטיבית שבהם צריכה מצ"ח לעמוד כדי למלא את ייעודה באופן המיטבי, בין היתר באמצעות צמצום תלותה ככל שניתן. זאת, לרבות באמצעות גידור משאבי מצ"ח והקצאתם באופן נפרד מיחידות צה"ל האחרות, חידוד הנחיות וקביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים ופתרונות ארגוניים נוספים שימנעו, ככל שניתן, השפעות זרות על פעילותה. בשל רגישות פעילותה של מצ"ח ובשל היבטים הקשורים לאי-התלות הנדרשת ממנה, יש להביא את מסקנות עבודת המטה שתתבצע לעיונו ולאישורו של שר הביטחון.
סיכום
מצ"ח היא יחידה בעלת מאפיינים מקצועיים ייחודיים ששואבת את סמכויותיה מחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955.
בביקורת עלו, בין היתר, ליקויים בתחומי העיסוק המרכזיים של מצ"ח - החקירות, המודיעין, הבילוש וכן ליקויים בתפקוד מערכות המידע. בחלק מן המקרים נמצא כי הנחיות מפקד מצ"ח לא קוימו כנדרש וכי לא התבצעו תהליכי פיקוח ובקרה באופן מספק.
ניכר בביקורת כי מפקדת מצ"ח, בהובלתו של מפקד מצ"ח, עושה מאמצים לפתור את הליקויים, לרבות באמצעות תהליכי בקרה המתקיימים באופן שוטף ביחידה תוך הצבת יעדים וחתירה לשיפור. אולם האחריות לתיקון חלק מהליקויים אינה רק בסמכותו של מפקד מצ"ח ומוטלת גם על קמצ"ר, ראש אכ"א וגורמים נוספים במטה הכללי.
הליקויים שעלו בתחום החקירות, בדגש על הקושי של יאח"ה לעמוד במשימותיה; הליקויים ביכולת המקצועית של מערך המודיעין; ליקויים הנובעים משיתוף הפעולה של מצ"ח עם גורמים חיצוניים; וכן הליקויים בתפקוד מערכת המידע במצ"ח הם מהותיים ונדרשים פיקוח ובקרה של קמצ"ר ושל ראש אכ"א על הטיפול בהם. הגם שתוקנו בחלקם, הליקויים מחייבים המשך טיפול. זאת, על מנת להבטיח שלא ייפגע תפקודה של מצ"ח והיא תוכל לממש את ייעודה.
מיקומה הארגוני של מצ"ח כיחידה צבאית יוצר מרקם עדין הנובע מייעודה של מצ"ח כגוף חקירות עצמאי ובלתי תלוי החוקר את הצבא מחד גיסא, וכפיפותה למדרג הצבאי הפיקודי מאידך גיסא. על מנת שמצ"ח תוכל לקיים חקירה אפקטיבית כנדרש, חייבים להתקיים העקרונות שצוינו בדוח השני של ועדת טירקל - עצמאות החקירה, היעדר משוא פנים, אפקטיביות ויסודיות ומהירות. על מנכ"ל משרד הביטחון, בשיתוף סגן הרמטכ"ל, להנחות על ביצוע עבודת מטה מקיפה, בשיתוף גורמים צבאיים וחוץ-צבאיים רלוונטיים, כדי לבחון כיצד ניתן להבטיח את קיומם של עקרונות החקירה שבהם צריכה מצ"ח לעמוד על מנת למלא את ייעודה באופן המיטבי, בין היתר באמצעות צמצום תלותה בקבלת אמצעים מגורמים שונים בצה"ל. בשל היבטים הקשורים לאי-התלות הנדרשת ממצ"ח ובשל רגישות הנושא, יש להביא את מסקנות עבודת המטה שתתבצע לעיונו ואישורו של שר הביטחון.