רקע כללי
בעשור האחרון חלה עלייה חדה במחירי הדירות הריאליים, והיא נאמדה מתחילת שנת 2008 עד סוף שנת 2017 בכ-95%. בדוח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג או הוועדה) שפורסם בשנת 2011 צוין כי עליית המחירים התרחשה בשל מחסור בהיצע הדירות ובשל עלייה חדה בביקוש לדירות.
ועדת טרכטנברג ציינה, בין היתר, כי בלטה התופעה של דירות למגורים שאינן מושכרות ואינן משמשות לייעודן במשך פרקי זמן ארוכים (להלן - דירות שאינן בשימוש, או דירות שאינן מאוכלסות או "דירות רפאים"), וכי לפי הנתונים שהיו בידי הוועדה, במועד בו פרסמה את הדוח, היו בישראל 46,855 דירות ריקות. אחד הצעדים המשלימים להרחבת היצע הדיור המיידי ובכך להורדת מחירי הדיור, שאותו הציעה הוועדה, הוא שהממשלה תנחה את שר הפנים לתקן את תקנות הארנונה, באופן שייקבע סיווג חדש לדירת מגורים שאינה בשימוש, והדבר יאפשר להטיל תשלום ארנונה כפול על דירות מסוג זה. צעד זה אמור היה לעודד את בעלי הדירות להביאן לידי אכלוס, להשכירן או למוכרן.
בינואר 2014 פורסמו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן - הוראת השעה). הוראת השעה איפשרה לרשויות המקומיות, באישור שרי הפנים והאוצר, להטיל ארנונה בשיעור מוגדל על מבנה מגורים שאינו בשימוש, ותוקפה הוחל על שנות הכספים 2015 ו-2016.
פעולות הביקורת
ב-14.11.17 החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בתוקף סמכותה לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], לבקש ממבקר המדינה להכין חוות דעת בעניין "התנהלות רשויות המדינה בטיפול בדירות רפאים".
בחודשים פברואר עד יוני 2018 בדק משרד מבקר המדינה את אופן טיפולן של רשויות המדינה והרשויות המקומיות בהחלת הוראת השעה בנושא "דירות רפאים". הבדיקה נעשתה במשרד הפנים, במשרד האוצר, ובעיריות ירושלים, תל אביב-יפו (להלן - תל אביב), חיפה ויבנה. בירורים נעשו בעיריות אשדוד, אשקלון, באר שבע, בת ים, הרצלייה, חולון, נתניה, פתח תקווה, ראשון לציון, רחובות ורמת גן.
הליקויים העיקריים
פעולות הרשויות המקומיות להחלת הוראת השעה בתחומן
עלה כי היענות הרשויות המקומיות להחלת הוראת השעה בתחומן הייתה דלה ביותר, וכי שלוש מהן בלבד גבו כפל ארנונה הלכה למעשה - תל אביב, ירושלים וחיפה. עיריית תל אביב גבתה כפל ארנונה בשנים 2015 ו-2016, ואילו עיריות ירושלים וחיפה עשו זאת בשנת 2016 בלבד, מאחר שמשרדי הפנים והאוצר לא השלימו במועד שנקבע בחוק את הטיפול בבקשותיהן להחיל את הוראת השעה בשנת 2015. בסופו של דבר מספר הדירות שהמחזיקים בהן חויבו בכפל ארנונה בשנת 2016 בעיריות אלה הסתכם ב-2,366 דירות - 364 בתל אביב, 827 בירושלים ו-1,175 בחיפה.
מתשובותיהן למשרד מבקר המדינה של 11 רשויות מקומיות גדולות שכלל לא אימצו את הוראת השעה עלה כי מרביתן לא עשו זאת, מאחר שהעריכו כי מספר "דירות הרפאים" שבתחום שיפוטן אינו רב, וכי יידרשו משאבים ניכרים כדי לאתרן ולקבוע את פרקי הזמן שהן לא היו בשימוש. עם זאת, את הערכותיהן בדבר מיעוט הדירות לא ביססו הרשויות הללו על נתונים פרטניים.
אי-הפקת לקחים ואי-בדיקת האפקטיביות של החלת הוראת השעה
משרד האוצר ומשרד הפנים לא בדקו כיצד יושמה הוראת השעה וכיצד השפיעה החלתה, כפי שהצהירו שיעשו. הם לא אספו נתונים על פעולות הרשויות, על היקף החיובים, על מספר החייבים בפועל ועל היקף הגבייה. הם אף לא בדקו עם אילו קשיים וחסמים התמודדו העיריות במסגרת הגבייה, לא בחנו את הסיבות והחסמים שבגינם מרבית הרשויות המקומיות בחרו שלא להחיל את הוראת השעה בתחומן ולא פנו אליהן על מנת לברר זאת עימן. יתרה מזו, משרדים אלה לא בדקו את השפעתה של החלת הוראת השעה על שוק הדיור, אם אכן הייתה לה השפעה, לכל הפחות בתל אביב שבה הוחלה ההוראה במשך שנתיים ברציפות.
עיכובים בהתקנת הוראת שעה חדשה
באוגוסט 2016, לקראת תפוגת תוקפה של הוראת השעה, החליטה הממשלה להטיל על שר האוצר ועל שר הפנים להתקין הוראת שעה חדשה שתהיה תקפה למשך חמש שנים נוספות, כלומר עד סוף שנת 2021. ואולם שנתיים לאחר מכן ההחלטה טרם יושמה עקב עיכובים במשרדי הפנים והאוצר. אף שנוסח הוראת השעה שהוצע היה זהה לנוסחה של הוראת השעה משנת 2014, משרד הפנים שלח אותו לוועדת הכספים של הכנסת רק בינואר 2018, כלומר כשנה וחצי לאחר קבלת ההחלטה.
ההמלצות העיקריות
על משרדי האוצר והפנים לקיים תהליך של הסקת מסקנות והפקת לקחים בכל הנוגע להחלת הוראת השעה ובכלל זה עליו לבדוק את הקשיים והחסמים בהפעלתה ואת תוצאותיה.
סיכום
בשנת 2014 פורסמה הוראת שעה שאיפשרה לרשויות מקומיות לגבות כפל ארנונה מדירות שאינן בשימוש (שאינן מאוכלסות) בשנים 2015 ו-2016. מטרת הוראה זו הייתה לעודד את אכלוסן של אותן דירות ובכך להרחיב את היצע הדיור. בדיקת משרד מבקר המדינה בנושא זה העלתה כי המחויבות של רשויות המדינה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר בכל הנוגע להחלת הוראת השעה הייתה מועטה. רק שלוש העיריות הגדולות - ירושלים, תל אביב וחיפה - החילו את הוראת השעה. היתר העדיפו שלא לעשות כן. משרדי הפנים והאוצר, שהופקדו על התקנתה, לא פעלו נמרצות לאישור החלתה בשנה הראשונה מהשנתיים האפשריות בערים ירושלים וחיפה, אף שעיריות אלה פנו למשרדי הפנים והאוצר במועדים הנקובים בחוק. משרדים אלה גם לא ביצעו כל בדיקה והפקת לקחים בדבר אופן היישום ומידת האפקטיביות של הוראת השעה, כפי שראוי היה שיעשו, ובכלל זה לא נתנו את דעתם על העובדה שרק עיריות מועטות החילו אותה. אילו היו מבצעים זאת, ניתן היה ליישם את מסקנות הבדיקה ולקחיה במסגרת הוראת השעה החדשה.
במועד סיום הבדיקה טרם הותקנה הוראת שעה חדשה. אם וכאשר תותקן, על משרדי האוצר והפנים לבחון את מידת יעילותה ומועילותה, כפי שכבר הצהירו בעבר שיעשו, ולפעול להסרת חסמים המקשים על הרשויות המקומיות ליישם אותה.