רקע כללי
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) היא הגוף המרכזי במדינה האחראי לבצע פעולות סטטיסטיות הנוגעות לאוכלוסייה ולפעילויותיה ולפרסם את תוצאותיהן. הלמ"ס היא יחידת סמך במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם). בראש הלמ"ס עומד הסטטיסטיקן הלאומי, המשמש גם מנהל הלמ"ס (להלן - הסטטיסטיקן הלאומי). מאז אפריל 2013 מכהן בתפקיד זה פרופ' דניאל פפרמן.
הלמ"ס פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה [נוסח חדש], התשל"ב-1972 (להלן - פקודת הסטטיסטיקה), שבה מוגדרים בין השאר תפקידיה, דרכי עבודתה וכן חובתה לפרסם את תוצאות עבודתה. בהכנת נתונים מרכזיים של המשק הישראלי היא עושה שימוש בשיטות עבודה מדעיות ופועלת על פי קריטריונים מקצועיים ותקנים בין-לאומיים מקובלים. בשנת 2017 היה תקציבה של הלמ"ס כ-295 מיליון ש"ח, והועסקו בה כ-1,100 עובדים.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר עד יולי 2018 בדק משרד מבקר המדינה את תכנון העבודה בלמ"ס, את תקציבה, את פעולותיה להקצאת משאבים לצורך מילוי מחויבויותיה. הבדיקה נעשתה בלמ"ס, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובמינהל הרכש באגף החשב הכללי. בשנת 2013 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בלמ"ס וממצאיה פורסמו באפריל 2014 (להלן - הדוח הקודם). ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה להטיל חסיון על חלקים מפרק ביקורת זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
הליקויים העיקריים
תכנון העבודה בלמ"ס
נמצא כי המשימות הנכללות במערכת לניהול תוכניות העבודה של הלמ"ס לא הוגדרו בהתאם למדריך התכנון הממשלתי. המשימות לא נבעו מהמטרות והיעדים שהוגדרו בהתאם למדריך התכנון הממשלתי ונקבעו בספר תוכניות העבודה של הלמ"ס לשנים 2017 ו-2018. עוד נמצא כי תוכניות העבודה של הלמ"ס שפורסמו בספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנים 2017 ו-2018 כללו רק מטרות ויעדים, ולא הוגדרו בהן משימות, לוחות זמנים, ומדדי תפוקה, כנדרש על פי מדריך התכנון הממשלתי למעט שלושה מדדים מרכזיים שלהם נקבעו מדדי תפוקה ולוחות זמנים. הלמ"ס קבעה לעצמה תוכניות החסרות ברובן נדבך מעשי ליישומן, שכן אין בהן הגדרה של הפעולות הדרושות כדי להוביל להגשמת המטרות שהציבה.
תקציב הלמ"ס
במהלך השנים 2016 ו-2017 העביר אג"ת ללמ"ס כשליש מתקציבה כתוספות תקציב וכעודפים מחויבים. רק לקראת סוף כל אחת מהשנים הוקצו לה תוספות תקציב בסך כ-15 מיליוני ש"ח, ועודפים מחויבים הוקצו לה במועדים מאוחרים ביחס לאלה שנקבעו בהחלטת הממשלה שאימצה חלק מהמלצות ועדת המשילות. ממאי 2018 ועד נובמבר 2018 התגלעה מחלוקת בין אג"ת ללמ"ס בנוגע להכללת תוספת תקציב בגין ההכנות למפקד האוכלוסין בתוספת התקציב שתקבל הלמ"ס, ורק בדצמבר 2018 נחתם הסיכום התקציבי בין שני הגופים. על פי הנכתב בדוח המשילות, בכל אלה יש פגיעה ביכולתה של הלמ"ס לתכנן את עבודתה כיאות, ובעקיפין - פגיעה ביכולת הביצוע שלה עד כדי אי-ניצול של מלוא התקציב.
אי-גיבוש תוכנית יישום רב-שנתית למחויבויות המוטלות על הלמ"ס
נמצא שהלמ"ס לא תיקנה ליקוי שעלה בדוח הקודם משנת 2014: היא לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך, כפי שהיא עצמה קבעה שיש לעשות.
הועלה כי הלמ"ס לא תרגמה את כל המשימות והמחויבויות המוטלות עליה - מכוח החלטות ממשלה מחייבות, פקודת הסטטיסטיקה, הסכמים בין-לאומיים ובקשות של גורמים שונים למידע סטטיסטי - לכדי תוכנית יישום רב-שנתית מחייבת, הכוללת את לוח הזמנים לביצוע המשימות, את התקציב הנדרש להוצאתן אל הפועל ואת הגדרת התפוקות בכל אחד מהפרויקטים. בתוכנית כזו היה על הלמ"ס לכלול את כלל הפעולות הסטטיסטיות שהיא מבצעת לרבות אלה שבבסיס תקציבה וכן פעילויות סטטיסטיות נוספות שהיא מחויבת או התבקשה לבצע. תוכנית כזו ממילא אף לא הועברה למשרד האוצר לצורך בחינה של היבטיה התקציביים ואישורה, ואף לא לאישור הממשלה. בהיעדר פעולות סדורות אלה העמיק הפער בין מחויבויות הלמ"ס ובין ביצוען, וכיום הלמ"ס אינה מבצעת חלק ממחויבויות אלה. תחת זאת פנתה הלמ"ס לגורמים במשרד האוצר ובמשרד רה"ם והצביעה על מחסור במשאבים העומדים לרשותה המונע ממנה למלא את תפקידה ודרשה לקבל את האמצעים למילוי המשימות, ואולם דרישותיה לא נשענו על תוכנית ועל ניתוח שיטתיים הנדרשים לקבלת החלטות. משרד רה"ם ואג"ת לא דנו עם הלמ"ס על היקף הפער הזה ולא קידמו תוכנית לטווח ארוך להתמודדות עימו בעבודת הלמ"ס.
אי-ביצוע פרויקטים הנדרשים על פי החלטות הממשלה
הועלה כי במשך כ-15 שנים ממועד החלטת הממשלה ועד למועד סיום הביקורת, לא הכינה הלמ"ס את הסקר על אנשים עם מוגבלות, כנדרש ממנה על פי החלטת הממשלה.
רק לאחר סיום הביקורת, יותר משלוש שנים ממועד החלטת ממשלה על גיבוש מדד עוני רחב, השלימה הלמ"ס את יישום השלב הראשון הדרוש לגיבוש המדד - קביעת מתודולוגיה לגיבוש המדד. עוד נמצא שהלמ"ס יישמה החלטת ממשלה הנוגעת לביצוע סקר תקצוב זמן והציגה לוועדת ההיגוי ולמשרד האוצר מתודולוגיה והצעה למימון הסקר, אולם גם כשלוש שנים מאוחר יותר הסקר לא בוצע כיוון שלא נמצא לכך מימון.
הלמ"ס אינה מעבירה את מלוא הנתונים שדורש ארגון OECD בנושאים החיוניים לקובעי המדיניות בארץ ובעולם, כמו חשבון ההון, החיסכון וההכנסה הפנויה של חברות פיננסיות, חברות לא פיננסיות ומשקי בית. נדרש אפוא לבחון אם לאור האמור מקיימת ישראל את מחויבויותיה על פי ההסכמים שחתמה עם הארגון ואת ההשלכות הנובעות מכך.
נמצא כי רק במהלך שנת 2018 הוחל בביצוע מפקד חקלאות, 37 שנים לאחר ביצוע המפקד האחרון וחמש שנים לאחר שמבקר המדינה מתח ביקורת על שטרם בוצע המפקד החדש.
הקמת אתר אינטרנט חדש
בדצמבר 2013 אישרה ועדת המכרזים של הלמ"ס את זכייתה של חברה א' במכרז להקמת אתר אינטרנט חדש, לתפעולו ולתחזוקתו, ובאותו החודש נחתם עמה הסכם התקשרות לביצוע הפרויקט. נמצא כי האתר החדש עלה לאוויר באופן חלקי בדצמבר 2017, שלוש שנים לאחר המועד המתוכנן על פי המכרז וההסכם, וכי בדצמבר 2018 עלה האתר החדש לאוויר בשלמותו. עוד נמצא כי לוח הזמנים שקבע אגף מערכות מידע בלמ"ס לפרויקט היה רחוק מאוד מהערכות שהוא עצמו סיפק, וכן מהערכות שנמסרו בוועדת ההיגוי לפרויקט בנוגע לנעשה בפרויקטים דומים. קביעת לוח זמנים שאינו ריאלי פוגעת ביכולת לנהל את הפרויקט בהתאם לתוכנית הביצוע המאושרת, ועלולה אף להביא לכך שמרכיבים בפרויקט לא ייושמו בניסיון לגשר על פיגורים ופערים, ולו באופן חלקי.
הועלה כי מנהל אגף מערכות מידע (מנמ"ר) בלמ"ס לא הכין תוכנית מפורטת לכוח האדם הנדרש לצורך ביצוע פרויקט האתר החדש. מאז דצמבר 2013, במשך כארבע שנים, לא הצליחה הלמ"ס לגבש את כוח האדם שנדרש לביצוע הפרויקט.
נמצאו שני קשיים שעמדו לפני הלמ"ס בבואה לתכנן ולבצע פרויקט זה שיעמוד בדרישות אבטחת המידע שהציבה: קושי לוודא שהספק יכול לעמוד באותן דרישות, ואי-הסכמות בין הלמ"ס לספק באשר ליישום ההסכם. בסיכומו של דבר, הקשיים בתחום אבטחת המידע היו גורם חשוב בעיכוב הקמת האתר החדש. עוד נמצא כי אף שבין מרץ 2016 לאמצע 2017 היה איחור ניכר בביצוע פרויקט האתר החדש, על רקע פערים בתחום אבטחת המידע, לא קיימה ועדת ההיגוי שמונתה למעקב אחר ביצוע הפרויקט דיונים במשך שנה ורבע, עד ליולי 2017.
ההמלצות העיקריות
על הלמ"ס לגבש תוכניות עבודה שנתיות ולכלול בהן גם משימות ולוח זמנים לביצוען, וכן מדדים לעמידה בהן שיוגדרו על פי עקרונות מדריך התכנון הממשלתי.
על אג"ת לגבש את הצעת התקציב של הלמ"ס ולפעול להקצאת הכספים גם על סמך העקרונות שנקבעו בדוח המשילות שאומצו בהחלטת הממשלה: לכלול תקציבים תוספתיים רלוונטיים בבסיס התקציב; להעביר לכנסת הצעה להקצאת עודפים מחויבים במהלך הרבעון הראשון של השנה; ולהקצות תוספות תקציב במועד מוקדם ככל האפשר.
על הלמ"ס לפעול ביעילות כך שינוצל בסיס התקציב במהלך השנה השוטפת, ולא ייווצרו עודפים מחויבים בשיעור ניכר המקשים על עבודתה.
על הלמ"ס להשלים את פעולותיה למיפוי של מערכת הסטטיסטיקה הרשמית בישראל תוך גיבוש תוכנית עבודה מפורטת למיפוי זה לרבות קביעת סדרי עדיפויות בין רכיביה.
על הלמ"ס למפות את כל הפעולות הסטטיסטיות המוטלות עליה ולציין בנוגע לכל אחת מהן מהו מקור מחויבותה לביצוע; מהם המשאבים הקיימים והדרושים לביצועה; ומהי דחיפות הביצוע. על סמך מיפוי זה, על הלמ"ס לגבש תוכנית רב-שנתית מפורטת, הכוללת את האמצעים הדרושים ליישומה, את לוחות הזמנים לביצוע המשימות ואת התפוקות הצפויות. אם ביצוע התוכנית כרוך בתוספת משאבים גדולה מאוד ביחס לתקציב הלמ"ס יש מקום להביא את התוכנית לפני הממשלה כדי להחליט אם לאשרה, וכפועל יוצא מהאישור - באיזו מידה לתקצבה. על משרד רה"ם, שהלמ"ס היא יחידת סמך תחת אחריותו, לסייע בקידום גיבושה של התוכנית הרב-שנתית של הלמ"ס ולאחר מכן לקדם גם את יישומה.
על אג"ת לקדם יחד עם הלמ"ס את התוכנית הרב-שנתית שתאפשר ללמ"ס לתכנן את עבודתה לאורך כמה שנים, להציב לפני הממשלה את מכלול הפעולות שעליה לבצע ולהציג את הפער הקיים בין המשאבים העומדים לרשותה ובין המשאבים הנדרשים, כך שתתקבל החלטה מודעת בנוגע למחויבויות המוטלות על הלמ"ס.
על הלמ"ס לקדם ולבצע את הסקר על אנשים עם מוגבלויות כפי שנדרש ממנה בהחלטת הממשלה. לצורך כך עליה לאתר מקור תקציבי לביצוע הסקר על אנשים עם מוגבלות, בין שמתוך תקציבה ובין שבאמצעות מקור תקציבי אחר. אם תמצא כי אין ביכולתה לבצע את הסקר בשל היעדר מקור תקציבי, עליה להודיע על כך לממשלה.
על הסטטיסטיקן הלאומי לקבוע לוח זמנים מפורט לקידום ביצוע מדד העוני הרחב, ולוודא שהגורמים המקצועיים בלמ"ס פועלים על פיו. על הלמ"ס לדווח לממשלה כי סקר תקצוב זמן אינו מבוצע בשל היעדר תקציב. על הלמ"ס, משרד רה"ם, משרד החקלאות ואג"ת להסיק מסקנות מהעיכוב הממושך בביצוע מפקד החקלאות וליישם אותן בפרויקטים דומים כדי למנוע עיכוב כזה בפרויקטים בעלי חשיבות סטטיסטית.
על הלמ"ס לכלול בתוכנית הרב-שנתית גם את מחויבויותיה לארגון OECD ולאתר מקור תקציבי ליישומן או לדווח לממשלה על הצורך בתקצובן.
על הלמ"ס להפיק לקחים מהליקויים שהועלו, הנוגעים לקביעת לוח זמנים שאינו ריאלי לפרויקט הקמת אתר האינטרנט החדש; תכנון מפורט של כוח האדם הנדרש לפרויקט וזמינותו; לפיקוח שוטף הנדרש של ועדת ההיגוי על התקדמות הפרויקט; ומעורבותה במציאת פתרון במחלוקות עם ספקים.
סיכום
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה היא הגוף המרכזי במדינה לביצוע פעולות סטטיסטיות ולפרסום תוצאותיהן. היא מחויבת לבצע פעולות סטטיסטיות שנקבעו בפקודת הסטטיסטיקה, בהחלטות הממשלה ובהסכמים שחתמה הממשלה עם גופים בין-לאומיים. תוצרי עבודתה חיוניים לקובעי המדיניות במגזר הציבורי, למגזר העסקי ולציבור הרחב. ברשות הלמ"ס מאגרי מידע על אנשים ועל עסקים בישראל.
משרד מבקר המדינה מצא ליקויים בכמה היבטים מרכזיים הנוגעים לעבודת הלמ"ס: הלמ"ס לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך ולא תרגמה את כל המשימות והמחויבויות המוטלות עליה לכדי תוכנית יישום רב-שנתית מפורטת ומחייבת. הלמ"ס שבה ודרשה לקבל את האמצעים למילוי המשימות ההולכות ומתרבות, ואולם דרישות אלה לא נשענו על תוכנית ועל ניתוח שיטתיים הנדרשים לקבלת החלטות. בהיעדר אלה העמיק הפער בין מחויבויות הלמ"ס ובין ביצוען, וכיום הלמ"ס אינה מבצעת חלק ממחויבויות אלה. משרד רה"ם ואג"ת לא קידמו תוכנית לטווח ארוך להתמודדות עם פער זה בעבודת הלמ"ס.
עוד העלתה הביקורת כי העברת תוספות תקציב ועודפים מחויבים מאג"ת בשיעור של כשליש מבסיס התקציב של הלמ"ס במועד כה מאוחר בשנה הקשתה על הלמ"ס לנצל כספים אלה במלואם לטובת פעולות שהיא נדרשת לבצע.
על הלמ"ס למפות את המשימות המוטלות עליה ולגבש תוכנית רב-שנתית מחייבת הכוללת לוח זמנים ותקציב לביצוע המשימות. אם ביצוע התוכנית כרוך בתוספת משאבים גדולה מאוד ביחס לתקציב הלמ"ס יש מקום להביא את התוכנית לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה אם לאשרה וכפועל יוצא מהאישור - באיזו מידה לתקצבה. על אג"ת לפעול להקצאת הכספים ללמ"ס במועד מוקדם ככל האפשר כך שתוכל לתכנן את תקציבה ולנצלו.