לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

פיתוח והטמעה של מערכת מחשוב לתכנון, ניהול ובקרה בפרקליטות המדינה (תנופ"ה) // 1881

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מערכות ממוחשבות; מינהל תקין; ניהול פרויקטים; מייצגי המדינה בערכאות

תקציר

רקע כללי

פרקליטות המדינה פועלת כיחידה ארגונית נפרדת בתוך משרד המשפטים, שהוא חלק מהרשות המבצעת של מדינת ישראל (להלן - הפרקליטות). בראש הפרקליטות עומד פרקליט המדינה, הממונה מהבחינה המקצועית והניהולית על עבודתם של כ-1,800 עובדים, מהם כ-1,000 פרקליטים. הפרקליטות מורכבת מיחידות מטה ומשישה מחוזות ברחבי המדינה. התיקים שבטיפולה של הפרקליטות מכילים מסמכים, תרשומות, התכתבויות וחומרי חקירה בהיקפים שונים. חלק מהתיקים עשויים להכיל אף אלפי מסמכים ופרטי מידע.

בשנת 2005 החל ביצועו של פרויקט שנועד להביא למחשוב הפרקליטות באמצעות תכנונה, הקמתה והטמעתה של מערכת תכנון, ניהול ובקרה - פרקליטות המדינה (להלן - תנופ"ה, מערכת תנופ"ה או הפרויקט). מערכת תנופ"ה תוכננה לאגור את כל המידע הנדרש לצורכי פעילות הפרקליטים באופן אלקטרוני ולנהל אותו, ובכך להפוך לכלי העבודה העיקרי של הפרקליט. היעד המרכזי של המערכת היה להעמיד לרשות הפרקליטות תשתיות של מידע, נתונים, טכנולוגיה וכלים ממוחשבים, ובכך לייעל את עבודת הפרקליטים ולשפר את איכותה, להאחיד את שיטות העבודה במחוזות השונים ולבנות יכולת בקרה וניתוח של עבודת הפרקליטות. 

במועד סיום הביקורת, פרויקט תנופ"ה עדיין לא הושלם שכן המערכת נפרסה במחוזות הפליליים אך לא עלתה לאוויר בכל המחוזות האזרחיים ובמקצת יחידות המטה. חלקים ניכרים מתכולות הפרויקט המצויים בשלב השלישי והרביעי טרם החלו. 

האגף למערכות מידע במשרד המשפטים אמון על מתן מענה לצורכי יחידות המשרד בתחום המחשוב. האגף מינה מנהלת לפרויקט מטעמו. יחידת הניהול בפרקליטות (להלן - יחידת הניהול) הוקמה בשנת 2008 ומתפקדת כגוף מטה של פרקליט המדינה, והיא גורם מוביל בניהול פרויקט תנופ"ה לצד האגף. האחראי לתחום התקשוב ביחידת הניהול מונה גם הוא למנהל פרויקט תנופ"ה מטעם הפרקליטות, ועל שניהם מפקחת ועדת ההיגוי למחשוב הפרקליטות.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את האופן שבו נוהל פרויקט מערכת תנופ"ה. בדיקות השלמה בוצעו במהלך חודשים מרץ-אפריל 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת). הבדיקות התמקדו בהיבטים שונים של אופן ניהול הפרויקט בשנים 2017-2009 הנוגעים לתכולת הפרויקט ותוצריו, למטרותיו וליעדיו, ובבחינת מידת המיצוי של יכולות המערכת בתחום תהליכי העבודה בפרקליטות. הביקורת בוצעה במשרד המשפטים - באגף למערכות מידע, ביחידת הניהול ובכמה יחידות נוספות בפרקליטות ובהן לשכות משנה לפרקליט המדינה, במחלקה הפלילית ובמחוזות ברחבי הארץ. בדיקות השלמה בוצעו במשטרת ישראל ובהנהלת בתי המשפט (להלן - הב"ה).

הליקויים העיקריים

ניהול פרויקט מערכת תנופ"ה

פרויקט תנופ"ה התנהל ומתנהל בשתי תקופות עיקריות: בשנים 2005 2008 נוהל באמצעות ספק חיצוני (להלן - התקופה הראשונה), ומשנת 2009 מנהל אותו משרד המשפטים (להלן - התקופה השנייה), אולם כאמור, הפרויקט טרם הושלם. 

בתקופה השנייה הפסיק משרד המשפטים לנהל את משימת פיתוח מערכת תנופ"ה כפרויקט אחוד הכולל הגדרות פרויקטליות של תכולה, משאבים ולוחות זמנים. האגף למערכות מידע לא פעל לפי תוכנית פרויקט כוללת מוסדרת ועבר מניהול פרויקט לניהול של משימות פיתוח פרטניות במסגרת תוכנית העבודה השנתית שלו, תוך ויתור על חלק משמעותי ממטרותיו המתוכננות של הפרויקט.

משנת 2009, האגף לא ניהל את הפרויקט לפי נוהל מתודולוגיית פיתוח ותחזוקה (להלן - נוהל מפת"ח), שהיה הנוהל המחייב לצורך פיתוח מערכות מידע ולצורך תחזוקתן עד ינואר 2015. רק במחצית הראשונה של שנת 2018 בחנה רשות התקשוב אם המתודולוגיה של משרד המשפטים לניהול פרויקטים עומדת בדרישותיה. 

פרויקט הוא משימה שמטרתה להשיג את התפוקה הנדרשת במסגרת משאבים ולוח זמנים מוגדרים מראש, אולם משנת 2009 האגף למערכות מידע אינו מנהל את הפרויקט על סמך תוכנית פרויקט, והאגף והפרקליטות לא הכינו תוכנית עבודה רב-שנתית לביצועו.

תחומי האחריות של ועדת ההיגוי למחשוב הפרקליטות, סמכויותיה וסדרי עבודתה לא הוסדרו, ולא ברורה חלוקת האחריות בין ועדת ההיגוי ובין מנגנוני ההיגוי והבקרה האחרים של הפרויקט. בשנים 2017-2011 התכנסה הוועדה 29 פעמים בלבד, פחות משליש ממספר המפגשים שהיו אמורים להתקיים בתדירות שהיא קבעה לעצמה. 

עד ינואר 2016 לא עסקה הוועדה המשרדית למחשוב בהתקדמות הפרויקט ובעיקרי הנושאים הנוגעים לאופן ניהולו כלל. גם לאחר מכן לא קיימה הוועדה דיון במצב הביצוע הכולל של הפרויקט והתקדמותו לעומת התכנון שאושר ולא דנה ברוב הסוגיות העקרוניות כמו מסירת תכולת הפרויקט לפרקליטות, פריצת מסגרת לוחות הזמנים ומקורות תקציביים לפרויקט.

בהיעדר תוכנית לפרויקט, ועדת ההיגוי וועדת המחשוב המשרדית אינן יכולות לקיים בקרה אפקטיבית על הפרויקט, לבחון את אופן התקדמותו ולקבל החלטות בנוגע לעיכובים או מחסור בנושאים פונקציונליים ותקציביים ובעניין לוח הזמנים. 

ועדת ההיגוי ובעלי התפקיד בפרויקט לא קבעו את סוגי הבקרות שנדרש לבצע לאורך חיי הפרויקט ולא קבעו מדדי תפוקה ותוצאה לצורך בקרה על מידת השגתן של מטרות הפרויקט, ולפיכך נבצר מהם ומוועדת המחשוב המשרדית לעקוב אחר מידת השגתם של היעדים והמטרות המרכזיים של המערכת.

הפרקליטות והאגף למערכות מידע לא עמדו בחלק מכריע ממסגרות לוחות הזמנים שנקבעו לפרויקט בשנים 2005, 2009. הם גם לא עמדו בקביעה של ועדת ההיגוי משנת 2011 ולפיה יש להשלים את הפרויקט בתוך שנתיים. העיכובים בהעלאת תנופ"ה לאוויר בכל אחת מהיחידות נעו בין שנה לארבע שנים. חלק מהעיכובים נגרמו מאילוצים חיצוניים, כמו ביטול ההסכם עם הספק לביצוע הפרויקט ועיצומי הפרקליטים שהשפיעו על הפרויקט השפעה ניכרת, חלק מהעיכובים נגרמו ממחלוקות בין האגף למערכות מידע לבין הפרקליטות ומהיעדר ניהול מסגרת לוחות הזמנים ואבני הדרך של הפרויקט ומהיעדר בקרה עליהם.

במועד סיום הביקורת, פרויקט תנופ"ה רחוק מסיום ותכולתו עדיין לא הושלמה. בכמה מחוזות אזרחיים וברוב יחידות המטה בפרקליטות מערכת תנופ"ה לא החלה לפעול.

הפרויקט מתנהל כיום ללא מסגרת לוחות זמנים מתכללת הקובעת אבני דרך למסירת יתרת תכולת הפרויקט, והאגף למערכות מידע והפרקליטות לא קבעו מועד לסיומו. בהיעדר לוח זמנים פרויקטלי לא ניתן לקיים בקרה ראויה על התקדמות הפרויקט ועל השלמת תכולתו.

משרד המשפטים אינו מנהל את עלויות הפרויקט בראייה רב-שנתית ואינו מבצע מעקב מתמשך ופרטני אחר עלויותיו. 

למנכ"לית משרד המשפטים, לאגף למערכות מידע, לחשב המשרד וליחידת הניהול אין אומדן של העלויות הצפויות להשלמת הפרויקט לפי התכולה שהוגדרה במסמכי היסוד שלו.

הפרויקט נוהל ללא תקציב ייעודי, כולל ומאושר המאפשר מעקב ובקרה אחר ההוצאות ואחר חריגות מהתקציב המאושר. בפועל מדי שנה הוקצו לפרויקט תקציבים, בעיקר מתקציב האגף למערכות מידע וכן מתקציב הפרקליטות שלא על בסיס תכנון תקציבי רב-שנתי, וללא יכולת להעריך את ההוצאות בכל שנה למול מסמך תקציבי כולל לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו. 

האגף למערכות לא ביצע ניהול סיכונים מלא של הפרויקט אף שמוטלת עליו החובה לעשות זאת. הדיונים המועטים שעסקו בסיכונים היו נקודתיים ועסקו רק בסיכונים הקשורים לליבת העשייה של האגף ולא במכלול הסיכונים שעולים בפרויקט. ניהול סיכונים מתודי, כמקובל בפרויקטים מסוג זה, ובקרת סיכונים ראויה על מכלול היבטי הפרויקט היו חושפים את הקשיים הרבים שעלו במשך השנים, את הדרכים שננקטו כדי להתגבר עליהם ואת הבעיות הצפויות לשנים הבאות.

האגף למערכות מידע והפרקליטות לא ריכזו את מסמכי הפרויקט, והמסמכים נמצאו מפוזרים אצל גורמים רבים. באגף אין רבים מהמסמכים הנוגעים לפרויקט, ובהם מסמכי יסוד שקדמו לשנת 2015. נכון למועד סיום הביקורת, המסמכים העיקריים המתעדים את הפרויקט נשמרו בתיבות הדואר האלקטרוני ובתיקיות האישיות של העוסקים בהקמת המערכת במקום בתיקיות משותפות. 

מימוש יעדי מערכת תנופ"ה ומטרותיה

במועד סיום הביקורת טרם הושלמו הפריסה הגיאוגרפית של המערכת והטמעתה במחוזות וביחידות הפרקליטות. ב-15 יחידות (בהן כ-30% מכלל עובדי הפרקליטות) המערכת לא עלתה כלל. הפריסה במחוזות האזרחיים לא הסתיימה, והפריסה ביחידות המטה, אשר החלה בשנת 2012, נעצרה בשנת 2013 לאחר שעלתה בארבע יחידות מטה בלבד מתוך 19 בסך הכול (21%). מערכת תנופ"ה עלתה אפוא לאוויר ביחידות שעובדים בהן כשני שלישים מעובדי הפרקליטות.

אף שבמסמכי היסוד הוגדרה מערכת תנופ"ה מערכת אחודה שתספק את הצרכים המחשוביים לכלל מערכות התפקוד שבפרקליטות, אין היא עושה זאת. יחידות שונות בפרקליטות משתמשות בד בבד במערכת תנופ"ה ובמערכות מקבילות; המערכת אינה ממלאת את כל צורכיהם של כלל הדרגים בפרקליטות ושל כלל יחידותיה. 

מהלך פריסת רשת אלחוטית (Wi-Fi) בבתי המשפט עדיין לא החל, ורק בשנת 2018 הופעל פתרון זמני המאפשר לפרקליטים גישה מקוונת לתנופ"ה באמצעים שסיפקה הפרקליטות. 

מערכת תנופ"ה הביאה לשינוי בתהליכי העבודה של המזכירות ביחידות בהן היא עלתה לאוויר והיא תרמה לקידום האחדת דפוסי העבודה של הפרקליטים. ואולם, המטרה הבסיסית שהציבה הפרקליטות - מעבר לניהול תיק אלקטרוני באופן מלא ומחייב - הושגה חלקית שכן תנופ"ה אינה יכולה למלא את כל הצרכים הנדרשים לניהול התיק האלקטרוני, מאחר שלא פותחו בה יכולות מסוימות כמו שמירת קובצי קול ווידאו או ניהול מסמכים רבים וקבצים גדולים מאוד, דבר שנדרש לעיתים בתיקים מורכבים.

שיפור תהליכי עבודה ודרכי ניהול בפרקליטות באמצעות תנופ"ה

אף שהתעורר צורך לגבש את הידע המקצועי בפרקליטות, לאחד אותו, לנהל אותו ולהזינו למערכת ממוחשבת, במשך השנים נעשו רק פעולות נקודתיות להסדרה חלקית של הנושא. 

הפרקליטות אינה מקיימת תהליך סדור ומובנה לבחירת ההיבטים המקצועיים של עבודת הפרקליטים שבהם תתמוך מערכת תנופ"ה באמצעות מנוע חוקים עסקיים. מערכת תנופ"ה איפשרה לפרקליטות לעבור לשיטת ניהול מבוססת נתונים, אולם אי-ניהול הידע המקצועי במערכת תנופ"ה וביסוסו של מנוע חוקים על חוקים עסקיים שלא נבחרו ממכלול תורת ההפעלה מקשים לקיים בקרה על עבודתם המקצועית של פרקליטים.

יישום ממשקים ממוחשבים עם גורמי חוץ

פיתוח ממשקי עבודה ממוחשבים עם מערכות המידע של גורמי אכיפת החוק - כמעט שאינו מקודם זה שנים. למשרד המשפטים תפקיד משמעותי בהובלת יוזמות דיגיטליות המצריכות סנכרון בין גורמי אכיפה שונים ובקידומן, אולם קשיים ברתימתם של גורמי האכיפה ויצירת שיתוף פעולה ביניהם מהווים חסם בפני קידומן של יוזמות אלו.

12 שנים לאחר שהמשטרה והפרקליטות החלו לדון ביצירת ממשקים ממוחשבים ביניהן, עדיין לא הסתיימו הדיונים וטרם פותחו ממשקים משמעותיים. תהליכי העבודה של הפרקליטות והמשטרה והדיונים בנוגע לממשקים ביניהן לא היו רציפים ונקטעו לתקופות ממושכות, ומחלוקות מקצועיות בנושא הממשקים עדיין לא יושבו. 

באוקטובר 2018, יותר מ-15 שנים לאחר ייזום הממשקים הממוחשבים בין גורמי האכיפה השונים, השלב הראשון בהם - שימוש בתיק החקירה הדיגיטלי, עדיין נמצא בשלבים מוקדמים. במשך השנים לא גובשה תוכנית יישום מקצועית של פרויקט הממשק הממוחשב הכוללת תכולות ולוחות זמנים; סוגיות יסוד עדיין שנויות במחלוקת זה שנים וטרם הוכרעו; החסמים ביישום הפרויקט לא הובאו לפני השר לביטחון הפנים ושרת המשפטים.

הצורך בפיתוח ממשק ממוחשב בין הפרקליטות לבין הנהלת בתי המשפט עלה כבר בשנת 2003, אולם במועד סיום הביקורת טרם החל הליך הפיתוח שלו. הפרקליטות והב"ה התקשו לגשר על נקודות המחלוקת ועל פערים מקצועיים ביניהן, ובהם על מחלוקות משפטיות הנוגעות לתחומי האחריות של גורמי אכיפת החוק ולחלוקת התפקידים ביניהם.

לא הוקמו שום ממשקים בין מערכת תנופ"ה ובין מערכות המידע של גופים שהמערכת יועדה לאפשר ממשקי עבודה עימם כמו שירות בתי הסוהר; רשות המיסים; הרשות לניירות ערך; יחידות במשרד המשפטים כמו הרשות לאיסור הלבנת הון, מחלקת ייעוץ וחקיקה והסיוע המשפטי; משרד האוצר; נציבות שירות המדינה; יועצים משפטיים במשרדי ממשלה ועוד.

ההמלצות העיקריות

על הנהלות משרד המשפטים והפרקליטות לוודא שתוכן תוכנית רב-שנתית להמשך הפרויקט, ושהיא תובא לאישורן של הנהלת המשרד ושל הפרקליטות.

על מנכ"לית משרד המשפטים - יו"ר הוועדה המשרדית למחשוב - ליזום דיון מקיף במכלול הסוגיות המהותיות הנוגעות לפרויקט תנופ"ה, לרבות מסירת תכולת הפרויקט, מסגרת לוחות הזמנים שלו ומקורותיו התקציביים.

על האגף למערכות מידע ועל הפרקליטות לקבוע לוח זמנים מקיף לפרויקט עד לסיומו. 

ועדת ההיגוי והוועדה המשרדית למחשוב נדרשות להגביר את הבקרה על אופן ביצוע הפרויקט כדי שהפרויקט יעמוד בלוחות הזמנים ובאבני הדרך שנקבעו לו וכדי שהוא יגיע לסיומו.

על מנכ"לית משרד המשפטים, חשב משרד המשפטים, מנהל האגף למערכות מידע והפרקליטות להכין לאלתר מסמך אומדן עלויות פרויקטלי מלא, ולפעול להכנת תוכנית תקציבית רב-שנתית כוללת לפרויקט עד לסיומו. כמו כן עליהם לוודא שהוועדה המשרדית למחשוב וועדת ההיגוי יקיימו בקרה על התקדמות הפרויקט וידווחו להם על כל בקשה להגדלת התקציב ועל כל חריגה ממנו.

על האגף למערכות מידע ועל בעלי התפקיד בפרויקט להכין ללא דיחוי תיק פרויקט מלא כנדרש בניהול פרויקטים גדולים מסוג זה, אשר יכלול את כל המסמכים הרלוונטיים, לרבות מסמכים מהעבר.

על הב"ה למצות את הכלים העומדים לרשותה לקידום מיזם הקמת הרשת האלחוטית בבתי המשפט. על מנהל בתי המשפט, פרקליט המדינה ומנכ"לית משרד המשפטים לפעול בהקדם לזיהוי המכשולים המקשים את פריסת הרשת האלחוטית ולהעלאת פתרונות הולמים שיאפשרו להסירם. 

על פרקליט המדינה ומנהל בתי המשפט לדון בחילוקי הדעות ביניהם בנוגע לממשקי העבודה הממוחשבים. אם לא יעלה בידם להגיע להסכמות עליהם לפנות לגורם שמוסמך להכריע בכל אחת מהמחלוקות.

על הנהלת משרד המשפטים להחיש את השלמת הפריסה של המערכת בכל המחוזות ובכל היחידות בפרקליטות ולזרז את השגת יתר המטרות והיעדים שלשמם הוקמה.

ראוי שהפרקליטות תפעל למיצוי יכולות ניהול הידע המקצועי של הפרקליטות במערכת תנופ"ה כדי שתתמוך בעבודתם של הפרקליטים ותשפר אותה. על הנהלת הפרקליטות למפות את ההיבטים הנוגעים לבקרה שיש לה עניין לבצע בנושא עבודת הפרקליטים באמצעות מערכת תנופ"ה, להכין תוכנית מוסדרת לשילובם בתוכנית העבודה שלה ולשוב ולקיים בחינה עתית של מיפוי זה. 

המשטרה והפרקליטות נדרשות להביא להשלמתו המלאה של ממשק ממחושב ביניהן בלא דיחוי. על מפכ"ל המשטרה ופרקליט המדינה לתת עדיפות לפרויקט של יצירת תיק חקירה דיגיטלי ולקדם את השלמתו בהקדם, ואם הדבר נדרש, עליהם לשתף בנושא גם את השר לביטחון הפנים ואת שרת המשפטים.

סיכום

מערכת תנופ"ה הביאה לשינויים בתהליכי עבודת המזכירות ביחידות שהיא עלתה בהן לאוויר, תרמה לקידום האחידות בדפוסי העבודה של הפרקליטים ואיפשרה לפרקליטות לעבור לשיטת ניהול מבוססת נתונים. ואולם, בסוף שנת 2018, שנים לאחר שהוחל בביצוע פרויקט תנופ"ה, רק חלק מהפרויקט הסתיים וחלק ניכר ממנו לא מומש. הדוח מציג שורה של ליקויים יסודיים בניהול הפרויקט שגרמו לתוצאה האמורה ובהם: הפרויקט חדל להתנהל על פי נוהל מפת"ח; האגף למערכות מידע לא גיבש תוכנית רב-שנתית לפרויקט; למשרד המשפטים אין אומדן רב-שנתי מלא ומעודכן של העלויות הצפויות עד להשלמתו של הפרויקט, הטמעתו, תפעולו ואחזקתו; אין לפרויקט לוח זמנים רב-שנתי עם אבני דרך עד לסיומו ולא מדדי תפוקה ותוצאה לצורך בקרה על מידת השגת מטרותיו. המשותף להרבה מהליקויים הוא היעדר ניהול היבטים אלו במישור הפרויקטלי. משנת 2008 מערכת תנופ"ה אינה מנוהלת כפרויקט אחוד, ולכן אי אפשר לעקוב אחר מימוש כל תכולת הפרויקט ולא לבצע בקרה בנושא.

ממצאי דוח זה מחייבים פעולה תכליתית, החלטית וממוקדת לתיקון הליקויים כדי לשפר את ניהול השלבים הבאים בפרויקט ולהבטיח שהמשך היישום של הפרויקט בשנים הבאות יעלה בקנה אחד עם התוכניות והתכולות שאושרו, וכדי להתאים את האופן בו מנהלים תיקים משפטיים בישראל לעידן המידע הממוחשב. לתיקון הליקויים נודעת חשיבות גם מאחר שבשנים הקרובות ימשיך משרד המשפטים לנהל פרויקטים מורכבים לפיתוח מערכות מחשוב.

היבטים רבים בחייהם של אזרחי המדינה מושפעים מיכולתן של הרשויות לפעול בשיתוף פעולה. אחד התחומים שבהם מתבטא הדבר הוא יצירת ממשקים ממוחשבים בין גורמי אכיפת החוק. דבר זה טומן בחובו פוטנציאל לעיצוב תהליכי עבודה רוחביים, לשיפור הליכי אכיפת החוק, לקיצור זמן הימשכותם, לשיפור שירותי המשפט לציבור ולשיפור השמירה על זכויות האדם בהליכים אלו. על גורמי אכיפת החוק לשלב בין האינטרס הציבורי לבין צורכי הארגון שהם מייצגים, ועליהם להפעיל את הכלים העומדים לרשותם כדי לקדם צרכים אלה, ובעת הצורך להביא את המחלוקות ביניהם להכרעת השרים הממונים עליהם.