רקע כללי
בחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 ובהחלטות ממשלה הוגדרו תחומי האחריות של אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי במשרד המשפטים (להלן - האפוטרופוס הכללי או האפוטרופוס). משנת 1955 הוטל על האפוטרופוס הכללי לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות (אחוזות קרקע) לטובת מדינת ישראל ובניהולם. נוסף על כך ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את כל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל.
מחלקת העיזבונות באגף האפוטרופוס הכללי (להלן גם - המחלקה) מרכזת את הטיפול בקבלת עיזבונות ותרומות מרחבי העולם לטובת המדינה, את מימוש הנכסים בהם, את ניהולם ואת העברתם ליעדיהם בהתאם לרצון המצווה או התורם. למחלקה יש שתי נציגויות בחו"ל: בצרפת ובארצות הברית. מגוון מקורות מעבירים למחלקה מידע על קיומם של עיזבון או צוואה בחו"ל לטובת המדינה. המצווים והתורמים קובעים מה ייעודם של העיזבונות ושל התרומות והמחלקה פועלת לממש את רצונם באמצעות העברת העיזבון או התרומה ליעדם.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בתרומות ובעיזבונות לטובת המדינה ובניהולם. הביקורת התמקדה בנושאים האלה: טיפול, מימוש וניהול עיזבונות ותרומות; היבטים ארגוניים בטיפול בעיזבונות ופעילות נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל. הבדיקה נעשתה במחלקת העיזבונות. בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ.
הליקויים העיקריים
ניהול עיזבונות באמצעות המחלקה
האפוטרופוס הכללי לא ריכז ולא העלה על הכתב את הידע שצבר בנושאי צוואות, ירושות ותרומות ואת ההנחיות למימושן במדינות השונות, ובמיוחד באלו שיש לו בהן נציגויות. במצב זה עובדי האפוטרופוס נדרשים להפנות פעם אחר פעם להקדיש תשומות עבודה לאיתור, ללימוד ולריענון הוראות דין והליכים, וכך יעילות הטיפול של המחלקה בתיקים נפגעת.
אין הסדרה מלאה בנוהל מתאים של הפעולות שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות ואין הנחיות ברורות אשר לפעולות שעליהם לבצע לשם כך בכל מדינה. נוהל מימוש עיזבונות אינו מנחה את עובדי המחלקה האם וכיצד עליהם לפעול במהלך זיהוי הנכסים ורישומם. הדבר עשוי למנוע זיהוי ליקויים בתהליך מימוש העיזבון ולפגוע ביעילות הפיקוח.
בשנת 2014 בוצעה ביקורת פנימית בנציגות מחלקת העיזבונות של האפוטרופוס הכללי בצרפת. בביקורת נמצאו אי-סדרים באופן שטיפלו עובדים לשעבר בנציגות האפוטרופוס הכללי בצרפת בתיקי עיזבון. זיהוי של אי-סדרים נוספים לאלה שנמצאו בביקורת הפנימית בפעולות שנקטו אותם עובדים מעלה חשש של ממש שהם טיפלו בתיקי עיזבון טיפול לקוי ואף גרמו לנזקים כלכליים למדינת ישראל.
ייזום ושימור קשרים עם מצווים ועם תורמים פוטנציאליים
האפוטרופוס הכללי לא גיבש מדיניות ברורה לעניין ייזום ושימור של קשרים עם תורמים ומצווים פוטנציאליים. בהיעדר החלטה סדורה בדבר הסוג והאופי של הפעילות הנדרשת לשמירה על קשר עם מי שכבר העביר תרומה או הצהיר על כוונתו להוריש רכוש למדינה, פעילות האפוטרופוס כלפי מצווים ותורמים פוטנציאליים אינה אחידה.
ממשקי עבודה עם משרד החוץ
בתקנון הקונסולרי של משרד החוץ לא הוסדרו דרכי הפעולה הרצויות לסיוע לאפוטרופוס הכללי לממש עיזבונות ולאתר מסמכים נוספים הדרושים לו.
הקונסולים בנציגויות משרד החוץ בחו"ל מעבירים מידע על תרומות ועיזבונות למחלקה, והמחלקה נעזרת בהם, בהתאם לצורך, בטיפול בתיקים אלה. על כן, הקונסולים המיועדים לשרת בנציגויות ישראל בחו"ל נדרשים להכיר את ההנחיות החדשות בנושא תרומות ועיזבונות ואת המצופה מהם בתחום זה.
עיזבונות לטובת קרן היסוד
בשנים 2010-2000 אירעו כמה מקרים שהאפוטרופוס הכללי כלל לא ידע על צוואות לטובת מדינת ישראל שהמוטב הסופי בהן היה קרן היסוד והוא לא היה מעורב בהוצאתן לפועל. במקרים אלו הוציאה את הצוואות אל הפועל קרן היסוד זאת אף שהאפוטרופוס הכללי הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל.
האפוטרופוס הכללי וקרן היסוד הסדירו בשנת 2010 מתווה למימוש עיזבונות שניתנו לטובת מדינת ישראל בהולנד, בהם קרן היסוד היא המוטב הסופי. מתווה הפעילות הרגיל של האפוטרופוס מאפשר למפקחים במחלקה לפקח על מימוש העיזבון מראש, ואילו בהסדר שהושג עם קרן היסוד בהולנד, האפוטרופוס מפקח על ביצוע מיזמים ועל השימוש שנעשה בכספי העיזבון רק בדיעבד. כך מתווה הפעילות שהאפוטרופוס אישר בשנת 2010 יצר דרך פעולה שונה ולא שוויונית בהליך למימוש עיזבונות לטובת קרן היסוד בהשוואה להליך מימוש עיזבונות לטובת מוטבים אחרים, ובהם מוסדות לאומיים אחרים.
ההמלצות העיקריות
בנייה של מאגר ידע מקצועי שנצבר במשך השנים בעבודת המחלקה ושימורו יבטיחו עבודה מקצועית ויעילה, חסכון במשאבים ורציפות והמשכיות של פעילותה. על האפוטרופוס הכללי לרכז, לשמר ולעדכן מידע על הוראות דין, הליכים והליכי טיפול רלוונטיים למדינות שהמחלקה נדרשת לממש בהן צוואות וירושות.
כשמתגלים ליקויים בפעולותיהם של בעלי תפקיד במימוש וכינוס העיזבון, פעילות יזומה ומעורבות מצד המחלקה ונציגיה בתהליכי הכינוס והמימוש יכולות לתרום למימוש מלוא זכויותיה של המדינה כיורשת, ולמימוש מלא של רצון המצווה.
על האפוטרופוס הכללי למפות את הפעולות שגורמים מקומיים מבצעים בעת כינוס העיזבון ומימושו ולקבוע נהלים מפורטים אשר לפעולות בקרה שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט כדי לוודא שהכינוס והמימוש ייעשו במלואם באופן שיקטין את הסיכון שייגרעו נכסים מהעיזבון.
נדרש לכתוב נהלים מפורטים להסדרת עבודת המחלקה והנציגויות כדי שהטיפול בתרומות ובעיזבונות יהיה תקין. כמו כן נחוץ להגדיר הגדרה ברורה ומחייבת את כלל הפעולות שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט בטיפול בעיזבונות ולתת את הדעת לבקרות הנדרשות בקיום ההליך. על האפוטרופוס הכללי להכין נוהלי עבודה מפורטים ולציין בהם את כל דרכי הטיפול והפעולה הרצויות בהקשר של עיזבונות בארץ ובחו"ל.
ראוי שהאפוטרופוס יבחן את התיקים שטופלו בידי צוות העובדים הקודם בנציגות האפוטרופוס הכללי בצרפת וייזום בדיקה מעמיקה בתיקים רלוונטיים.
על האפוטרופוס הכללי לכתוב הוראות מפורטות כיצד לשמור על קשר עם מצווים ותורמים ולהגדיר בהן בבירור אילו פעולות מותרות לביצוע ואילו פעולות מעוררות חשש להשפעה בלתי הוגנת או למעורבות אסורה.
על האפוטרופוס הכללי לדון לאלתר באופן מעמיק בנושא הפעלת נציגויותיו בחו"ל, ובכלל זה לדון בצורך בפעילותן, בהרכב כוח האדם הדרוש בהן, בתפקידי הנציגויות ובמטרות שהנציגויות מיועדות לבצע. כמו כן, עליו לקבוע תקן לעובדים בנציגויות ולהגדיר את התפקידים שעליהם לבצע.
השינוי במספר תיקי התרומות והעיזבונות ובתמהילם והירידה הנמשכת בהכנסות מתיקי העיזבון מצריכים דיון ובחינה אם הנסיבות והשינויים מחייבים לגבש תוכנית לשינוי אופי פעילות המחלקה בחו"ל.
האפוטרופוס הכללי נדרש לבחון אם הוא זקוק לסיוע של עובדי משרד החוץ לפעילותו בחו"ל, ובמידת הצורך לפעול עם משרד החוץ להסדרת מתווה שיתוף פעולה בנושא זה בין שני המשרדים.
על האפוטרופוס הכללי לבחון עם משרד החוץ אם וכיצד לשלב הדרכה מתאימה לקונסולים היוצאים לחו"ל בנושא התרומות והעיזבונות המתקבלים בחו"ל. כמו כן על משרד החוץ להפנות את תשומת לב שליחיו לתקנון הקונסולרי בנושא זה.
על האפוטרופוס הכללי לשוב ולבחון את ההסדר שגיבש בשנת 2010 עם קרן היסוד בהולנד ולתת את הדעת להחלטות הממשלה, לחובת הפיקוח המוטלת עליו ולעקרון השוויון.
סיכום
בשנת 1955, הוטל על אגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל ובניהולם. לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את הטיפול בכל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל.
הדוח מעלה ליקויים הנוגעים לגיבוש מדיניות בעניין השמירה על קשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים; לשימור הידע בנושאי צוואות, ירושות ותרומות; להסדרה של הדרך שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות; להכנת נהלים למחלקה ועדכונם; לקביעת הנחיות מפורטות וברורות אשר לפעולות פיקוח ובקרה שיש לבצע במדינות שונות בנושא כינוס ומימוש עיזבונות באמצעות גורמים מקומיים.
בחמש השנים האחרונות חלו תמורות רבות בהיקף התרומות והעיזבונות שמדינת ישראל מקבלת מחו"ל, בעיקר באמצעות שתי נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל - בצרפת ובארצות הברית. יש לבחון את פעולתן של שתי הנציגויות, ובכלל זה את כוח האדם הדרוש בהן, את המטרות והתפקידים המוגדרים להם ואיך יש להיערך לשינוי בהיקף התרומות והעיזבונות שבטיפולן. גם ממשק העבודה בין האפוטרופוס הכללי ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם טעון הסדרה טובה יותר.
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להסדיר באופן יסודי את מדיניות מחלקת העיזבונות ואת פעולתה ולפעול לשימור הידע שנצבר במשך השנים; עליו לבחון כיצד יש לפקח על הפעילות בנציגויות בחו"ל ולבקר אותה כדי לצמצם את האפשרות לפעילות עצמאית מקומית ובעקבותיה לאי-סדרים; עליו להסדיר את התיאום עם משרד החוץ, להדק את ממשקי העבודה ולרענן לדיפלומטים ולקונסולים את ההנחיות, על פיהן עליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות. כמו כן, עליו לבחון שוב את ההסדר שגיבש עם קרן היסוד, ובכלל זה אם הוא עומד בהחלטות הממשלה, בחובת הפיקוח המוטלת עליו ובעקרון השוויון.