רקע כללי
אדם עם מוגבלות מוגדר בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק השוויון או החוק), כאדם עם לקות פיזית, נפשית או שכלית, קבועה או זמנית, אשר תפקודו מוגבל בעטיה באופן מהותי באחד (או יותר) מתחומי החיים העיקריים. באמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות, אדם עם מוגבלות מוגדר כאדם אשר מגע עם מחסומים שונים עלול לעכב את השתתפותו המלאה והיעילה בחברה באופן שווה לאחרים. בשנת 2015 היו בישראל כ-1.4 מיליון אנשים עם מוגבלות, כ-17% מן האוכלוסייה הכללית.
הזכות לשוויון היא זכות חוקתית הנגזרת מחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. מטרתם של חוק השוויון ותקנותיו (להלן - התקנות) לעגן את זכותו של אדם עם מוגבלות להשתתפות מלאה ופעילה בחברה ולתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים. החוק ותקנותיו קובעים, בין השאר, כי אדם עם מוגבלות זכאי לנגישות לשירות ציבורי. התאמת נגישות נעשית בין השאר על-ידי שינוי הנהגים הקיימים במתן השירות, על מנת להבטיח את השתתפותו של אדם עם מוגבלות בחברה ככלל הציבור. נוסף על כך, חוק הליכי חקירה והעדה (התאמה לאנשים עם מוגבלות שכלית או נפשית) התשס"ו-2005 (להלן - חוק חקירה והעדה), מחייב כי חקירתו של אדם עם מוגבלות שכלית או נפשית תותאם למוגבלותו.
הוראות הדין נועדו להבטיח בין השאר את שיתופו של אדם עם מוגבלות בהליך משפטי שיש בו כדי לעצב את חייו, במיוחד בהליכים העשויים להביא לידי הגבלת חירותו, כגון מינוי אפוטרופוס והליכים פליליים שונים. מחקרים מלמדים כי אנשים עם מוגבלות מעורבים בהליכים משפטיים בשיעור גדול פי כמה מהאוכלוסייה הכללית.
בבתי המשפט מתנהלים הליכים משני סוגים עיקריים, אזרחיים ופליליים. בניהולם של הליכים פליליים מעורבים כמה גורמים המרכיבים את שרשרת אכיפת החוק. משטרת ישראל (להלן גם המשטרה) מופקדת, בין השאר, על ניהול חקירה פלילית. בנסיבות מסוימות השירות לחקירות מיוחדות במשרד הרווחה (להלן גם שח"ם) מופקד על ניהול חקירה פלילית. אם סברה המשטרה שחשוד ביצע את העבירה, תיק החקירה מועבר לתובע מפרקליטות המדינה במשרד המשפטים (להלן - הפרקליטות) או מחטיבת התביעות במשטרה. אם הוחלט על הגשת כתב אישום, בית המשפט מכריע אם יש להרשיע את הנאשם וגוזר את דינו אם הורשע. הנהלת בתי המשפט (להלן - הב"ה) היא הגוף האחראי לפעילות המינהלית של בתי המשפט. בית המשפט רשאי להחליט אם להטיל על מורשע לרצות עונש במאסר בפועל במתקן של שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס), או בחלופות שונות, כגון בעבודות שירות.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של רשויות המדינה להבטחת זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות בהליכים משפטיים. הבדיקה נערכה בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים (להלן- נציבות שוויון זכויות) בפרקליטות המדינה, בסניגוריה הציבורית וביחידת הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, במשטרה, בהנהלת בתי המשפט, בשב"ס ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). לצורך הכנת הדוח נפגש צוות הביקורת עם נציגים של כמה ארגונים חברתיים העוסקים בעניינם של אנשים עם מוגבלות. דוח זה עוסק בפעולות להתאמת נגישות השירות, ואינו עוסק בהתאמת הנגישות הפיזית והמבנית של המקום בו ניתן השירות.
הליקויים העיקריים
התאמות נגישות לשירות הניתן על ידי המשטרה
רק ביוני 2018, כארבע שנים לאחר המועד שנקבע בתקנות להשלמת התאמות הנגישות של השירות, החלה המשטרה בבדיקה הראשונית, לזיהוין של התאמות הנגישות הנדרשות בשירות שהיא מספקת, וטרם השלימה אותה.
המשטרה לא ערכה בחינה פרטנית של מכלול הנהלים, ההליכים ונוהגי השירות, ולפיכך אין בכוחה לדעת אילו התאמות נגישות עליה לבצע כדי לעמוד בחובות המוטלות עליה.
המשטרה לא פירטה בפקודותיה באילו דרכים על שוטר לפעול כדי להתאים את השירות שהוא נותן לאנשים עם מוגבלות. בין השאר לא פורט אילו אמצעי עזר ושירות המשטרה נדרשת לספק לאנשים עם מוגבלות, כיצד יתבצע סיוע של שוטרים במילוי טפסים ואיך יימסר מידע בתחנה.
רק בחלוף ארבע שנים מהמועד הקבוע בתקנות, הורתה היחידה לשיפור השירות במשטרה להפיץ בכל המקומות הנותנים שירות לקהל מסמך יידוע על החובות הכלליות מכוח חוק שוויון, לתלותו במקום גלוי ולפרסמו באתרי אינטרנט.
המשטרה לא סיימה להכשיר את השוטרים הבאים במגע עם הציבור, בנוגע למתן השירות לאנשים עם מוגבלות. המשטרה גם לא הכשירה את רוב החוקרים כיצד יש לחקור אנשים עם מוגבלות לפי חוק הליכי חקירה והעדה.
למרות החובה החוקית לבצע התאמות נגישות לאנשים עם מוגבלות, ובפרט בהליכי חקירה ומשפט, בביקורת נמצאו ליקויים בהתאמת פעולות החקירה המשטרתית לאנשים עם מוגבלות בנוגע לזיהויים, להפנייתם לחוקר מיוחד בשירות לחקירות מיוחדות שבמשרד הרווחה, לאזהרת חשוד, לפעולות חיפוש, לשימוש באמצעי עזר ולהתאמת מידע המיועד לנפגעי עבירה.
נמצאו מקרים שהמשטרה לא זיהתה בהם כי חשודים או נפגעי העבירה הם אנשים עם מוגבלות, ובהיעדר זיהוי חקירתם לא הותאמה כנדרש בדין.
נהלי המשטרה ונהלי שח"ם אינם מסדירים את אופן קבלת המידע המצוי במשרד הרווחה על מוגבלותו של אדם, לשם החלטה מי מביניהם יחקור אותו.
ממשקים בין גורמי החקירה ובין גורמי התביעה
משנת 2008 התריעה ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת על היעדרו של מסד נתונים שיאפשר בחינת יישומו של חוק חקירה והעדה, והפקת לקחים מפעילותם המשותפת של גורמי אכיפת החוק. משנת 2013 נוהל של משטרת ישראל מחייב תיעוד של העובדה שנחקר הוא אדם עם מוגבלות במערכת הממוחשבת. רק ביוני 2017 הונחו גורמי המחשוב במשטרה להפעיל חיווי על מוגבלותו של אדם במערכת הממוחשבת.
המשטרה מעבירה לפרקליטות תיקי חקירה פיזיים ללא סימונם כתיקים בהם מעורב אדם עם מוגבלות, ואינה מעבירה מידע זה לפרקליטות במערכות הממוחשבות. בהיעדר הסדרה של העברת מידע, קיים חשש שתיקים שמעורבים בהם אנשים עם מוגבלות לא יזוהו ככאלה, הזכויות הנובעות מן המוגבלות לא יוענקו, החובות החלות על גורמי אכיפת החוק לא יקוימו, ומן הפרקליטות תימנע האפשרות למלא את חובתה לבדוק אם התיק טופל כראוי ובהתאם לדין.
הפרקליטות לא הסדירה, באמצעות המערכת הממוחשבת או בהנחיותיה, חובת סימון של תיקים שמעורבים בהם אנשים עם מוגבלות.
במשך כעשור לא הוסדרה העברת עדכונים שוטפים מהמשטרה ומהתביעה לשח"ם על תוצאותיהם של כל ההליכים שהיה מעורב בהם אדם עם מוגבלות שנחקר בשח"ם.
התאמות נגישות לשירות הניתן על ידי משרד המשפטים
משרד המשפטים לא בחן את הנהלים, הנהגים והליכי העבודה למתן שירות לציבור ביחידותיו השונות, כנדרש בתקנות. ולכן, אין לדעת אם הוא ביצע את כל התאמות הנגישות הדרושות לאנשים עם מוגבלות במסגרת נוהל הנגישות הכלל-משרדי שנוסח על ידו.
משרד המשפטים הכשיר רק חלק מעובדיו המשפטנים למתן שירות לאנשים עם מוגבלות. מכלל כ-1,600 המשפטנים עובדי המשרד שנדרש להכשיר, כ-450 בלבד (כ-28%) עברו את ההכשרה הנדרשת בתקנות.
משרד המשפטים לא החליט כיצד יוכשרו עורכי הדין החיצוניים הפועלים מטעמו למתן שירות לאנשים עם מוגבלות.
לפני פרקליט המדינה הועלו הצעות לשיפורים בעבודת הפרקליטות על תיקים שמעורבים בהם אנשים עם מוגבלות, אך הפרקליטות לא הפיצה הוראות בנושא.
התאמות נגישות לשירות הניתן על ידי הנהלת בתי המשפט
הב"ה לא בדקה את מכלול הנהלים, ההליכים ונוהגי השירות כנדרש, ומשכך, לא השלימה את חובתה לבצע התאמות נגישות לשירות.
עד מועד סיום הביקורת טרם ערכה הב"ה כל הדרכה לשופטים, בניגוד לנדרש בתקנות. אומנם נערכו הרצאות בנושא, אך הן היו ספורדיות וביוזמה של ערכאה שיפוטית ספציפית. רק בנובמבר 2018 החלה הכשרה של 44 שופטים (כ-5%) מכלל השופטים והרשמים.
משנת 2015 עד אוגוסט 2018 העבירה הב"ה הדרכה כללית בתחום המוגבלויות ל-550 בקירוב מכלל 2,375 העובדים המעניקים שירות לציבור על פי הגדרת תפקידם (כ-23%). 467 בלבד מהעובדים הללו עברו התנסות חווייתית.
להב"ה אין נתונים על יישומו של חוק חקירה והעדה, ולא על עמידתה בתקנות להתאמות נגישות בהליך המשפטי. אין להב"ה מידע מלא על מספר הבקשות שהוגשו לה להתאמת נגישות בהליכים משפטיים, מהות הבקשות, אישורן או דחייתן ואופן מילוין.
הב"ה קבעה כי סיוע במילוי טפסים לאנשים עם מוגבלות יינתן בידי מתנדבים ואנשי השירות הלאומי. ואולם בפחות ממחציתם של בתי המשפט יש זמינות מלאה לסיוע במילוי טפסים.
הב"ה לא פרסמה את רוב האמצעים ושירותי העזר שעליה להעמיד לרשותם של אנשים עם מוגבלות. היא אינה מפעילה מערכת תקשורת תומכת חלופית לאנשים עם קשיי תקשורת, ולא התאימה מערכת כזאת להליך משפטי. היא לא נערכה להתאמות נגישות שיבטיחו שאדם עם מוגבלות יבין את ההליך המשפטי, אף לא בהליכים שהסכמתו נדרשת בהם.
ב-95% ויותר מן המקרים שממונה בהם אפוטרופוס לאדם, עמדתו של האדם אינה נשמעת כלל בהליך. זאת למרות הוראת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962, הקובעת כי "לפני מינוי אפוטרופוס לאדם, ישמע בית המשפט את דעת האדם אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר דעתו".
ענישה ודרכי טיפול
המשנה לפרקליט המדינה (פלילי) לא החליט אם לאמץ את הצעתה של פרקליטת המחוז או לתת מענה אחר לבעיית הפיקוח והטלת הסנקציות על אנשים עם מוגבלות שכלית שלא שיתפו פעולה עם דרכי טיפול שנקבעו להם.
ועדת האבחון במשרד הרווחה (להלן- ועדת האבחון) קובעת את דרך הטיפול הכללית בנאשם עם מוגבלות שכלית, והחלטתה מועברת לגורמים אחרים לאיתור מסגרות ספציפיות פנויות. כששני גורמים מטפלים בנפרד, זה בקביעתן של דרכי טיפול וזה באיתור מסגרות מתאימות, קיים חשש שנאשמים מופנים למסגרות שאינן מתאימות, להם או שמתעכבת מציאת מסגרת מתאימה ופנויה עבורם, כך שנאשמים עם מוגבלות שכלית נאלצים להישאר במעצר.
בעניינם של אנשים עם ריבוי מוגבלויות, ובפרט אנשים עם מוגבלות שכלית ונפשית, בית המשפט מפנה את האדם למשרדי הרווחה והבריאות לצורך קבלת החלטה מי הגורם שיטפל בהם. ולכן, קורה לא אחת שפנייה לשני הגורמים המומחים, מביאה לקבלת החלטות מקצועיות סותרות או לעיכוב בטיפול ובקביעת המסגרת המתאימה.
יש מחסור במסגרות ענישה וטיפול המתאימות לאנשים עם מוגבלות שביצעו עבירה. בהיעדר מסגרת מתאימה נמצאו אנשים עם מוגבלות שהוחזקו תקופה ארוכה במעון נעול, נשלחו למאסר בתנאים שאינם הולמים את מצבם, או שוחררו ללא ענישה וטיפול, למרות הצורך בהגבלת חירותם.
התאמות נגישות לשירות הניתן על ידי שב"ס
רק באוגוסט 2018, ארבע שנים לאחר המועד שנקבע בחוק, החל שב"ס בהיערכות ראשונית להתאמות הנגישות לשירות במתקניו. התאמות נגישות לאסירים עם מוגבלות נערכו באופן פרטני בלבד ובמקרים ספורים.
יש מחסור במסגרות לעבודות שירות מותאמות למוגבלויות השונות לאנשים עם מוגבלות. בידי הממונה על עבודות השירות בשב"ס אין נתונים מעודכנים על מספרם של עובדי השירות עם מוגבלות וסוג מוגבלותם, ואין בידיה ריכוז נתונים אודות מקומות תעסוקה פוטנציאליים לעבודות שירות מותאמות.
לשב"ס אין נתונים מלאים על אנשים עם מוגבלות המוחזקים במתקניו, לפי סוג מוגבלותם. בשב"ס יש מחסור גדול באגפים מותאמים לגברים בגירים עם מוגבלות, ואין כלל אגפים מותאמים לנשים ולקטינים.
אין מוסדות שיקום המותאמים לאסירים משוחררים עם מוגבלות, למעט מסגרת לעברייני מין עם מוגבלות שכלית שאינה התפתחותית (הנמכה קוגניטיבית).
ההמלצות העיקריות
על המשטרה להשלים בהקדם את החוסרים שבנהליה ובטיוטת פקודת הנגישות, כדי שיתנו מענה ממשי לדרישות החוק והתקנות.
על המשטרה להתחיל לאלתר בעבודת המטה להכשרת שוטרים נותני שירות ולפעול להקדמת המועדים שקבעה לכך. עוד עליה לוודא שכל החוקרים עברו את ההדרכה הדרושה לפי תקנות השירות ולפי חוק חקירה והעדה, כדי להבטיח שלא ייחקר אדם עם מוגבלות בידי חוקר שלא הוכשר לכך.
על המשטרה לדון עם פרקליטות המדינה בהקדם ולפעול להסדרתה של העברת נתונים על מעורבותם של אנשים עם מוגבלות בחקירה במערכות הממוחשבות ובסימון התיקים הפיזיים, כדי לוודא שהתיקים מטופלים כנדרש ובזריזות.
משרד המשפטים אמון על שלטון החוק, על ייצוג המדינה בפני ערכאות שיפוטיות ולא פעם על ייצוג הפרט בהליכים משפטיים, ועל כן עליו לשמש דוגמה למילוי החובות המופיעות בדין. לפיכך, ובהמשך לפעולות הרבות שנקט עד כה לקידום נושא זה, עליו להשלים לאלתר את התאמת נוהלי ונוהגי השירות שלו, ולהבטיח את הכשרתם המלאה של כלל העובדים ועורכי הדין החיצוניים המעניקים שירות ציבורי מטעמו.
הב"ה אחראית להפעלתם של בתי המשפט ולפתיחת שעריהם לפני אנשים המבקשים לשמור על זכויותיהם, ולכן עליה להבטיח לכול את זכות הגישה לערכאות. על הב"ה להשלים לאלתר את בחינת נהליה והתאמתם לאנשים עם מוגבלות, לאפשר את כל התאמות הנגישות שהיא חבה בהן ולפרסמן, ולקיים הכשרה בתחום המוגבלויות לכל השופטים ולכל עובדיה המעניקים שירות לציבור, לרבות מתנדבים ואנשי השירות הלאומי.
על הב"ה להקפיד כי כלל הבקשות להתאמות נגישות וההחלטות שהתקבלו בעניינן יוזנו במערכת הממוחשבת, שכן כך תוכל לדעת אם יש קושי בהגשת בקשות להתאמות נגישות או בטיפול בהן.
על שר הרווחה ועל שרת המשפטים, בשיתוף עם משרד האוצר, לפעול בהקדם יחד לשינוי השיטה הנוהגת, ובה אין אדם עם מוגבלות נשמע בהליך משפטי בנושא כשרותו המשפטית אלא במקרים נדירים, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הדין.
על משרד הרווחה להסדיר את התיאום בין ועדת האבחון ובין הגורמים המאתרים מסגרות להשמה, בנושא יישום דרכי הטיפול שנקבעו לאדם עם מוגבלות. על מנת שתחליט החלטות ישימות ויעילות, עליו לעדכן את ההנחיות לוועדה, כדי לוודא שבידיה יהיה כל המידע הרלוונטי על מסגרות המיועדות לאנשים עם מוגבלות, התאמתן לסוגי המוגבלויות ומספר המקומות הפנויים בהן.
על משרדי המשפטים, הרווחה והבריאות לשקול קביעתו של מנגנון לזיהוי מוקדם של המקרים המורכבים ביותר של אנשים עם ריבוי מוגבלויות שיצריכו הכרעה בדבר זהות המשרד המטפל בוועדה בין-משרדית. עליהם לשקול גם הסדרתו של מנגנון היוועצות בין הגורמים המומחים, כדי למנוע סתירות ולצורך קבלת החלטות מיטביות על האבחון ועל מסגרת טיפולית רלוונטית.
על משרד הרווחה, בשיתוף משרד המשפטים, משרד הבריאות וגורמי האכיפה הרלוונטיים למפות את כלל דרכי הענישה והטיפול הקיימים לאנשים עם מוגבלות שביצעו עבירה, ואת סוגי מסגרות הענישה והטיפול החסרות ומספרן, ולבנות תוכנית עבודה מפורטת להקמתן.
על שב"ס להשלים את התאמות הנגישות לאסירים עם מוגבלות ולהכשיר את עובדיו בנושא כנדרש בדין. עליו לנהל מאגר נתונים סדור על אנשים עם מוגבלות המוחזקים אצלו, למפות את גודל אוכלוסיית האסירים הזקוקים להשמה באגף מותאם, ולבחון את הדרכים להגדלת מספרם של המקומות באגפים מסוג זה.
על הממונה על עבודות השירות בשב"ס לפעול לאיתורם של מקומות תעסוקה נוספים לריצוי עבודות שירות המותאמים לאנשים עם מוגבלות, ולהרחיב את מקומות התעסוקה במוסדות שלטוניים וציבוריים.
על הרשות לשיקום האסיר (להלן - רש"א) ומשרד הרווחה לפעול להקמתן של מסגרות שיקום וטיפול בקהילה, עבור אסירים משוחררים עם מוגבלויות לסוגיהן, נוסף על המסגרות לאסירים עם תחלואה כפולה (מוגבלות והתמכרות) ולעברייני מין עם הנמכה קוגניטיבית.
סיכום
בעשורים האחרונים התגבשה כלפי אנשים עם מוגבלות גישה המדגישה את כבודם, ומתייחסת בכובד ראש למימוש רצונם, לעצמאותם ולזכויותיהם. לאורה של גישה זאת הכירה מדינת ישראל, כבר בחקיקה משנת 1998, בחשיבותן של התאמות נגישות לשירות, שיאפשרו לאנשים עם מוגבלות לקבל שירותים באופן עצמאי ומכובד, במקומות ובמועדים ששירותים אלה ניתנים לכלל הציבור.
דוח זה מצביע על כמה זירות משמעותיות בתחום המשפט בהן התאמת הנגישות של השירות עדיין בתחילתה, מן החקירה הפלילית במשטרה, דרך הליכי הדיון בבית המשפט (בהליכים האזרחיים והפליליים) ועד ריצוי העונש בהליך הפלילי. כך, נוצר פער ניכר בין התפיסה הגלומה בחוק לבין מידת מימושו בפועל.
בכמה היבטים, ממצאי הדוח מצביעים על היעדר הלימה בין פעולות הממשלה להבטחת הנגישות לשירות לאנשים עם מוגבלות ובין רוח הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק שוויון ותקנותיו ואמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות. לפיכך יש לוודא כי המדינה יוזמת ביצוע התאמות נגישות של השירות לציבור האנשים עם המוגבלויות, ולא רק נענית לבקשות פרטניות. גישה זאת צריכה לכלול יצירה ופרסום של כלים מותאמים למתן שירות, שיאפשרו את השתתפותם המלאה של אנשים עם מוגבלות בהליכים משפטיים באופן השווה לאחרים.
חוסנה של חברה נבנה גם על יכולתה להתאחד, להכיל את כל גוני האוכלוסייה ולאפשר להם ביטוי. מכאן חשיבותן העצומה של התאמות נגישות לשירות במערכת המשפט, שהיא מערכת מרכזית בניהולה של קהילה.
על שרת המשפטים והשר לביטחון הפנים לוודא שכל הגופים המעורבים בהליכים משפטיים ימלאו את חובתם להתאים לאנשים עם מוגבלות את השירות הניתן על ידם, ולוודא את תיקונם של הליקויים המפורטים בדוח זה. מעורבותם נדרשת מאחר שבגופים אלה מתקבלות מדי יום החלטות המשפיעות על חייהם של אנשים עם מוגבלות, על זכויות היסוד שלהם ועל חירותם.