רקע כללי
השירות הציבורי בישראל נועד לשאת אופי ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית, והוא מוציא אל הפועל את מדיניות הממשלה. סגל העובדים המקצועי בשירות הציבורי מתמנה לתפקידים בהליך בחירה פומבי ותחרותי המושתת על עקרון השוויון ואינו מתחלף כל אימת שמתחלף השר הממונה. הליך המינויים בשירות המדינה מיועד, בין היתר, להבטיח את מידת ההתאמה של נושא משרה לתפקיד.
ח"כ חיים כץ התמנה ב-14.5.15, עם כינונה של ממשלת ישראל ה-34, לתפקיד שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - השר כץ). ד"ר אביגדור קפלן מכהן בתפקיד מנכ"ל משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) מינואר 2017 (להלן - מר קפלן).
בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הבט"ל), נקבע כי שר העבודה והרווחה (להלן - שר הרווחה) יפקח על המוסד לביטוח לאומי (להלן - הבט"ל) וכי מועצת הבט"ל (להלן - המועצה) היא הגוף המפקח על פעילות הבט"ל והנהלתו. במאי 2016 מונתה המועצה ה-15 של הבט"ל בראשות השר כץ. תקופת כהונתה של מועצה זאת צפויה להימשך עד מאי 2020.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי 2017 עד מרץ 2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכי מינוי של בעלי תפקידים בכירים במשרד הרווחה ובבט"ל וכן בדק היבטים הנוגעים למועצת הביטוח הלאומי. הביקורת נערכה במשרד הרווחה, בבט"ל ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), לרבות באגף המשמעת (להלן - אגף המשמעת בנש"ם) ובאגף בחינות ומכרזים (להלן - אגף המכרזים בנש"ם). בדיקות השלמה נעשו עד יולי 2018.
הליקויים העיקריים
משרד הרווחה
קידום עובדת שעברה עבירות משמעת לתפקידים בכירים
בדצמבר 2016, לאחר שנפטר מנכ"ל משרד הרווחה הקודם, מינה השר כץ את גב' אלול לתפקיד ממלאת מקום המנכ"ל. אומנם זה היה מינוי זמני, והוא נמשך בפועל פחות מחודש ימים, אך גב' אלול מונתה לתפקיד על אף התנגדותו הנוקבת והנחרצת של נציב שירות המדינה דאז למינוי, אף שבתקופה שקדמה למינויה היא עברה עבירות משמעת חמורות, שבעטיין ננזפה כאמור לעיל בשנת 2013 וקיבלה התראה זמן קצר לפני המינוי הזמני לממלאת מקום; אף שהיא לא נשאה קודם לכך בתפקידים בכירים וספק רב אם היא עמדה בתנאי הכשירות הנדרשים לו, אשר נדרשים גם מממלא מקום.
שבוע לאחר שנכנס מר קפלן לתפקיד מנכ"ל משרד הרווחה, וכחודש לאחר שניתנה לגב' אלול התראה בעקבות ההליך המשמעתי בגין דיווחים כוזבים, מינה מר קפלן את גב' אלול לתפקיד יו"ר ועדת המכרזים המשרדית ולחברה בוועדת התמיכות המשרדית.
גב' אלול הגישה מועמדות לתפקיד סמנכ"לית בכירה ומנהלת אגף תקון. חמש פעמים נדחו מועדים שנקבעו להתכנסות ועדת הבוחנים למכרז, בין היתר משום שהנהלת משרד הרווחה נמנעה מלהוציא את מכתב ההתראה לגב' אלול. הוועדה בחרה פה אחד בגב' אלול לתפקיד.
התנהלותו של מנכ"ל משרד הרווחה, שהיה חבר בוועדת הבוחנים, הטילה פגם בהליך המכרז: הוא שוחח עם גב' אלול ערב המכרז; הוא גילה באוזניה את דעתו וכוונתו לבחור בה לתפקיד. כל זאת בניגוד לכללים בעניין זה. לאחר המכרז הוגשו לאגף המכרזים בנש"ם השגות על המכרז בדבר ניסיונה הניהולי של גב' אלול. אגף המכרזים ביקש ממר קפלן לקבל בעניין זה את התייחסותו המקצועית של אחד מבין שלושה בעלי תפקידים רלוונטיים שצוינו בבקשה. בתיאום עם גב' אלול עצמה בחר מר קפלן אחד מבין שלושת בעלי התפקידים האמורים. כך פעלו מר קפלן וגב' אלול בניגוד עניינים חמור.
מינוי היועצת המשפטית של משרד הרווחה
השר כץ וגב' אלול, בתפקידה כממלאת מקום המנכ"ל, פעלו להשיב את היועצת המשפטית של משרד הרווחה לתקן של סגנית ולא להאריך את תקופת הניסיון שניתנה לה, זאת בניגוד להנחיה המפורשת של היועץ המשפטי לממשלה ושל נציב שירות המדינה דאז. התנהלות זו היא הפרה בוטה של כללי מינהל תקין ושל הנחיות הגורמים המוסמכים.
מינוי מנהל אגף מעונות יום ומשפחתונים
מר קפלן סיכם עם השר כץ שעובד ב' ימונה לתפקיד מנהל אגף מעונות יום ומשפחתונים (להלן - מעונות יום), ובפברואר 2017 הוטל עליו לבצע את התפקיד. באפריל 2017 פורסם מכרז בין-משרדי לתפקיד זה, ועובד ב' הגיש את מועמדותו. אגף המכרזים בנש"ם הודיע לעובד ב' כי הוא לא עומד בתנאי הסף לתפקיד, ואי אפשר לאשר את מועמדותו. עובד ב' ערער על ההחלטה, ומר קפלן הפציר לעשות "כל מאמץ" לקבל את הערר שהגיש עובד ב'. כך, מר קפלן סימן מועמד לתפקיד הדורש מכרז ופעל באופן אקטיבי למנותו לתפקיד. נש"ם פסלה את מועמדותו של עובד ב' למכרז בשל אי-עמידה בתנאי הסף. מר קפלן, שהיה חבר בוועדת הבוחנים, גילה ליועץ השר, עוד טרם התכנסות הוועדה, את דעתו כי המועמדות האחרות לא מתאימות לתפקיד, וסלל את הדרך למכרז פומבי.
עד 1.7.18 לא התפרסם מכרז פומבי לתפקיד מנהל מעונות יום ועובד ב' עדיין מילא תפקיד זה בהטלת תפקיד.
מהביקורת עלה כי מר קפלן החליט מבעוד מועד, וטרם התכנסות הוועדה, מה יהיו תוצאות המכרז. כך הוא פעל בניגוד לדיני המכרזים, דינים המחייבים מתן הזדמנות שווה והתנהלות ללא דעה קדומה. השר כץ ומר קפלן פעלו למען מינויו של עובד ב' אף שלא עמד בתנאי הסף למשרה ובניגוד לכללי מינהל תקין.
מינוי סמנכ"ל בכיר (תשתיות ותפעול)
מר קפלן פעל יחד עם גב' אלול ובידיעת השר להעביר את ניהול תחום המכרזים וההתקשרויות בדרך של העברת סמכויות באופן פרסונלי - מעובד אחד לעובד אחר: מר קפלן העביר מתפקידו את מנהל אגף רכש ומכרזים והטיל על עובד ג' את התפקיד וגילה את דעתו כי בכוונתו לשדרג את תפקידו של עובד ג'. בהמשך היה מר קפלן חבר בוועדת הבוחנים במכרז לתפקיד סמנכ"ל תשתיות ולוגיסטיקה שעובד ג' נבחר בו לתפקיד. גם במקרה זה פעל מר קפלן בניגוד לכללי מינהל תקין.
המוסד לביטוח לאומי
מועצת הבט"ל
בחוק הבט"ל נקבע כי הרשות העליונה של הבט"ל היא המועצה. בתקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), התשי"ח-1958 (להלן - תקנות המועצה), נקבע כי במועצה יכהנו 56 חברים וכי למועצה ימנה השר נציגים של ארגונים שונים, ובהם נציגים של ארגוני עובדים ושל ארגוני מעסיקים. הוועדה לבדיקת מינויים פועלת, בין היתר, לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לתפקיד חברי מינהלה ומועצה בבט"ל, והיא נדרשת לבדוק את כשירותם של כ-25% מחברי המועצה בלבד. אשר ל-75% הנותרים ששר הרווחה מעורב במינויים, רק היועץ המשפטי של הבט"ל (להלן - יועמ"ש הבט"ל), הכפוף לשר הרווחה, כותב את חוות דעתו.
המועצה רשאית למנות ועדות מבין חבריה או שלא מבין חבריה. במועצה פועלות 16 ועדות. למעט בוועדת המינויים, לא נקבעו בתקנון הוראות ביחס למספר החברים בוועדות ומספרם נקבע באופן אקראי. הרכב הוועדות, למעט ועדות אבטלה ומילואים, נקבע אף הוא באופן אקראי.
מינוי מומחים וחבר מועצה המקורבים לשר למועצה ה-15
בתקנות המועצה נקבע כי שר הרווחה ימנה גם שישה מומחים לחברי מועצה. לכל אחד מהמומחים שמינה השר יש קשר אליו, עליו הצהיר המומחה: ארבעה מהמומחים כיהנו בתפקידים שונים בתעשייה האווירית (להלן - תע"א) או בוועד העובדים של התע"א, מומחית אחת פעילה בסיעת "עוז" בהסתדרות - הסיעה שהקים השר כץ, ומומחה אחד, רופא, טיפל באביו המנוח של השר. יש טעם לפגם בכך שלכל ששת המומחים שמינה השר כץ למועצה יש קשר ארוך שנים אליו. גם חבר מועצה מטעם ההסתדרות שהשר נדרש לאשר את מינויו למועצה ה-15 היה קשור לתע"א ולשר.
המועצה, כמפקחת על פעולות הבט"ל והנהלתו, צריכה להיות בלתי תלויה. מינוי של חברי מועצה שיש להם קשר לשר עשוי לעורר בהם תחושת מחויבות לשר ולגרום להם לפעול לפי רצונו ולא בהתאם לשיקול דעתם העצמאי ולטובת הציבור בלבד.
מינוי חברי ועדות במועצה ה-15
בחוק הבט"ל נקבע כי המועצה רשאית למנות ועדות, מבין חבריה או שלא מבין חבריה. מ-114 החברים שמונו לוועדות הפועלות במועצה ה-15, 54 הם חברי מועצה ו-60 אינם חברי מועצה. בוועדת המינויים של המועצה, שהיא הממליצה על מינוי המנהל הכללי של המוסד, משנהו, סגניו והרכב ועדות המועצה, מונו נציגת עובדים ונציג מעסיקים שאינם חברי מועצה. אין זה ראוי שמי שאינו חבר מועצה וכשירותו אינה נבדקת יהיה מעורב במינוי בעלי התפקידים הבכירים ביותר בבט"ל וימליץ בנוגע למינוי חברי ועדות או יאשר את מינוים.
כל ששת המומחים המקורבים לשר כץ מונו לכהן כיושבי ראש ועדות במועצה. בנוסף, מינתה ועדת המינויים לוועדות השונות 12 מקורבים לשר כץ מקרב מרכז הליכוד, התע"א וההסתדרות. אף אחד מהם לא התבקש לחתום על הסדר ניגוד עניינים או לדווח על זיקתו לשר, וממילא לא עשו זאת.
לשכת השר כץ הייתה מעורבת באופן פעיל בשיבוץ חברים בוועדות.
מעמד המועצה והנורמות לכינונה
נמצאו ליקויים הנוגעים לממשל התאגידי בבט"ל: חבר בגוף המפקח משתתף בפעולות הביצוע השוטפות של המוסד, והדבר פוגע ביכולתו לפקח על פעילות המוסד; למועצה אין ייעוץ משפטי נפרד, והיא משתמשת בשירותי הייעוץ המשפטי של הבט"ל; חברי ועדת הביקורת חברים גם בוועדות אחרות, שכמה מהן מייעצות לשר או מעבירות הוראות בנוגע לביצוע התקציב של המוסד.
בתקנון המועצה נקבע כי החלטת ועדה שהתקבלה בדעת רוב, רואים בה החלטת מועצה בלי להביאה לדיון במליאת המועצה. הואיל והוועדות אינן כוללות חברי מועצה בלבד, והואיל ולא נבדקת התאמתם של חברים בוועדה, תקנה זו בעייתית.
בכללים לא הוגדרו תחומי האחריות של חברי המועצה - אם הם מחויבים לפעול להגשמת מטרותיו ויעדיו של הבט"ל או שהם מחויבים לפעול לטובת הציבור שהם מייצגים ולטובת הארגון שמינה אותם למועצה.
הביקורת העלתה כי תקנון המועצה ותקנון הוועדות נכתבו בשנת 1975, ולמרות התמורות שחלו מאז בהיבטים הנוגעים לפעילות הבט"ל, לא הוכנסו בהם שינויים.
קידום סמנכ"ל משאבי אנוש
מר רמי גראור נכנס לתפקיד סמנכ"ל משאבי אנוש בבט"ל (להלן - סמנכ"ל מש"א) בדצמבר 2016. קודם לעבודתו בבט"ל עבד מר גראור בתע"א. בפברואר 2017 הודיע השר לחברי המינהלה שסמנכ"ל מש"א מונה לתפקיד ממלא מקום מנכ"ל הבט"ל עד מינוי מנכ"ל קבוע. השר דיווח למועצה על המינוי רק כשלושה חודשים וחצי לאחר יום המינוי. המינוי נעשה בלי שהשר ביקש את אישור הוועדה לבדיקת מינויים למינוי. השר ביקש את אישורה רק בספטמבר 2017, כשבעה חודשים לאחר המינוי.
השר מינה את סמנכ"ל מש"א לתפקיד משנה למנכ"ל הבט"ל שלא באמצעות מכרז - דרך המינוי שהייתה נהוגה בבט"ל לתפקיד.
השר, מר קפלן וסמנכ"ל מש"א פעלו יחדיו להחליף את נציג המעסיקים החבר בוועדת המינויים זמן קצר לפני כינוס הוועדה ולאחר שכבר קיבל זימון להשתתף בה. יש פגם חמור בכך שסמנכ"ל מש"א היה מעורב, הלכה למעשה, בהשפעה על קביעת הרכב ועדת המינויים שדנה במינויו לתפקיד משנה למנכ"ל, במיוחד כשהכול ידעו שנציג המעסיקים מחזיק בעמדה שלילית אשר להתנהלותו של סמנכ"ל מש"א.
מר קפלן, שעמד בראש ועדת המינויים בבט"ל שאישרה בדצמבר 2017 את מינויו של סמנכ"ל מש"א לתפקיד המשנה למנכ"ל, כתב שלושה חודשים קודם לכן, בספטמבר 2017, לוועדה לבדיקת מינויים המלצה שעסקה באופן נקודתי וספציפי בהתאמתו של סמנכ"ל מש"א לתפקיד משנה למנכ"ל הבט"ל. בהתנהלות זו פעל מר קפלן בניגוד להנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר "ועדות בוחנים במכרזים לקבלת עובדים למשרות בשירות המדינה" ובניגוד לכללי מינהל תקין.
ההמלצות העיקריות
משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב נציב שירות המדינה לממצאי הביקורת בעניין גב' אלול. על נציבות שרות המדינה לבחון את תקינות המכרז לנוכח ממצאי הביקורת.
על מר קפלן להימנע מלהתערב באופן שיש בו כדי להשפיע בדרך שאינה תקינה על תהליכי מינוי.
על מועצת הבט"ל לבחון מהו המספר המיטבי של חברים בכל ועדה ולקבוע זאת בתקנון המועצה. כן ראוי שהמועצה תקבע מספר מרבי של ועדות שחבר מועצה יכול לכהן בהן ומה יהיה הרכב כל ועדה.
על ועדת המינויים של המועצה, הממליצה על הרכב ועדות המועצה, לבחון אם השכלתו וניסיונו של כל מועמד רלוונטיים לוועדה שהוא מועמד אליה ואם יש בהם כדי לתרום לעבודתה. כן על הוועדה לנמק בכתב את בחירותיה כדי שהליך המינויים יהיה שקוף.
על המועצה לתת דעתה על השאלה איזה יחס ראוי שיהיה בוועדות המועצה בין חברי מועצה ובין מי שאינם חברים בה. הדבר הכרחי במיוחד משום שלא נבדקת כלל כשירותם של יותר ממחצית חברי הוועדות. על המועצה לקבוע הליך בחירה לחברי ועדות שאינם חברים בה, להגדיר תנאי סף בסיסיים למינוי חברים בכל ועדה ולהגדיר מה שיעור החברים שאינם חברי מועצה היכולים לכהן בכל ועדה.
משרד מבקר המדינה ממליץ לשר הרווחה להקים ועדה בלתי תלויה, להעמיד בראשה שופט בדימוס ולמנות לחברים בה נציגים מהבט"ל, ממשרד הרווחה, ממשרד האוצר וממשרד המשפטים. ועדה זו תצטרך לבחון מחדש את יעדי המועצה ואת תפקידיה; להגדיר את יחסי הגומלין בין המועצה להנהלת הבט"ל; לבחון אם הארגונים המיוצגים במועצה, לאור נוסח התקנות שאושר בוועדת הכנסת, רלוונטיים, ואם אין ארגונים אחרים שכדאי שיהיו מיוצגים בה; לתת את הדעת להיבטים הקשורים בעצמאות המועצה, ובכלל זה לצורך בייעוץ משפטי עצמאי למועצה; לעדכן את התקנון שלה ושל הוועדות הפועלות מכוחה, לרבות הגדרת תפקידי הוועדות, הרכבי החברים בוועדות, תדירות ההתכנסות ודרך קבלת ההחלטות בהן. כל זאת כדי לייעל את פעילות המועצה ולהבטיח שתפעל למען אינטרס הציבור ובהתאם לעקרונות הממשל התאגידי.
במהלך הביקורת עלה כי בתקופת כהונתם של השר כץ וההנהלה הנוכחית של המשרד החל מהלך של העברת עובדים בכירים מתפקידם. במסגרת זו עובדים בכירים במשרד נאלצו לבצע שינויים מהותיים בהעסקתם: פרישה מוקדמת לגמלאות; עזיבת המשרד; מעבר לתפקיד אחר במשרד; מעבר למשרד אחר או ליחידה אחרת מחוץ למשרד; יציאה לחל"ת וכדומה. גם שומרי הסף במשרד וגורמים המזוהים עימם הועברו מתפקידיהם. משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב השר כץ ונציבות שירות המדינה לגל העזיבות הנרחב של עובדים בכירים במשרד הרווחה, ובכלל זה של שומרי סף, ומציע לבדוק את טענותיהם בהקשר זה ולבחון אם יש במצב האמור כדי לפגוע בתפקודו השוטף של המשרד.
סיכום
משרד הרווחה מתווה את מדיניות הרווחה בישראל, והמוסד לביטוח לאומי פועל ליישום מדיניות הרווחה של מדינת ישראל. ח"כ חיים כץ, שר הרווחה, עומד בראש מועצת הבט"ל, והמוסד לביטוח לאומי נתון לפיקוחו.
בביקורת עלו ליקויים חמורים הנוגעים לתהליכי מינוי של בעלי תפקידים בכירים במשרד הרווחה, בבט"ל ובמועצת הבט"ל. במשרד הרווחה ובבט"ל הפרו השר כץ ומנכ"ל משרד הרווחה מר קפלן את עקרון שוויון ההזדמנויות בהליכי בחירה ומינוי. בקרב חברי המועצה וועדותיה מונו אנשים רבים המקורבים לשר כץ, בעלי זיקה למרכז הליכוד ולתע"א.
בכל הנוגע למועצת הביטוח הלאומי, משרד מבקר המדינה מבקש להפנות את תשומת לב ועדת הרווחה של הכנסת לממצאי דוח זה ולהמלצותיו.
הממצאים החמורים המתוארים בדוח זה מובאים להנהלת משרד הרווחה, למועצת הבט"ל ולהנהלתו ולפתחה של נציבות שירות המדינה כדי שיפעלו ללא דיחוי לתיקון הליקויים, ולפיקוח, בקרה ואכיפה, כל גוף בתחומו.