רקע כללי
סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזון, לרבות מחירי הפירות והירקות, נוגעת לכל משק בית במדינה ועומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות וירקות טריים בשנת 2016 הייתה כ-14% מההוצאה שלהם על מזון (כ-370 ש"ח בחודש למשק בית); ההוצאה על פירות וירקות טריים עולה ככל שגדלה ההכנסה, אך פירות וירקות טריים מהווים שיעור גבוה יותר מסך ההוצאה במשקי בית שהכנסתם נמוכה.
ועדת טרכטנברג, שהוקמה באוגוסט 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה, העלתה בין היתר בממצאיה כי "ענף [המזון] הוא אחד הענפים בהם ניתוח יוקר המחיה... מגלה את כשלי התחרות הגדולים ביותר". הוועדה המליצה להעביר את הטיפול בסוגיית מחירי המזון לבדיקת ועדת קדמי, שהוקמה ביוני 2011 כדי ללמוד את מאפייני שוקי המזון ומוצרי הצריכה, לאתר כשלי שוק ולגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה.
ועדת קדמי פרסמה ביולי 2012 את הדוח הסופי של עבודתה, שכלל שורה של המלצות בתחומי הרגולציה והתחרותיות, לרבות בתחום שיווק הפירות והירקות, ובהן: קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים); והשלמת תהליכים לכינון שוק סיטוני חדש לפירות וירקות בגוש דן, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה, תוך כינון מערך אמין של דיווח על מחירים ומערכי לוגיסטיקה מתקדמים. המלצות ועדת קדמי אומצו על ידי הממשלה.
שרשרת השיווק של פירות וירקות טריים בישראל מורכבת מכמה מקטעים: המקטע החקלאי, הכולל את החקלאים המגדלים את הפירות והירקות (להלן גם - החקלאים או המגדלים), המקטע הסיטוני, הכולל את הסיטונאים שרוכשים את הסחורה מהחקלאים או מחברות שיווק חקלאי ומוכרים אותה למקטע הקמעוני (להלן גם - הסיטונאים), והמקטע הקמעוני, שכולל רשתות שיווק, חנויות פירות וירקות, שווקים פתוחים, מינימרקטים ומכולות (להלן גם - הקמעונאים). בתרשים 1 להלן מוצגת שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל.
תרשים 1: שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל
[התרשים בקובץ המצורף]
המקטע החקלאי מבוזר מאוד וכולל כ-12,000 חקלאים, מהם כ-8,000 עוסקים בגידול צמחים, רובם בייצור של פירות וירקות. המקטע הסיטוני כולל, על פי הערכות, כ-200 סיטונאים, מהם 8 עד 10 סיטונאים גדולים האחראים ליותר מ-50% מהפעילות במקטע זה. במקטע הקמעוני גדל בשנים האחרונות נתח השוק של רשתות השיווק בתחום הפירות והירקות, לעומת השווקים הפתוחים והמכולות, והגיע לכ-50% מההוצאה של משקי הבית. ראו תרשים 2 להלן.
תרשים 2: ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות טריים*, לפי סוג חנות (באחוזים)
[התרשים בקובץ המצורף]
בדיקה שעשה משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) ב-2015 העלתה כי המבנה הריכוזי במקטע הסיטוני ובמקטע הקמעוני בשיווק פירות וירקות טריים, למול המבנה המבוזר במקטע החקלאי, יוצרים יחסי כוחות לא שווים בין החקלאים לבין המשווקים הגדולים (סיטונאים גדולים ורשתות קמעוניות הפועלות באמצעות מערך רכש סיטוני עצמאי), העלולים לפגוע בחקלאים (למשל היעדר חוזה מסודר בכתב בין החקלאים לבין המשווקים). אופי התוצרת החקלאית מחליש גם הוא את כוח המיקוח של החקלאים, מפני שפירות וירקות הם מוצרים מתכלים והחקלאים חייבים למוכרם בזמן קצר "כמעט בכל מחיר". כמו כן, חוסר ההומוגניות של התוצרת החקלאית, בד בבד עם היעדר סטנדרטים רשמיים לאיכות, מקשים על ידיעת "מחיר השוק" לפירות וירקות. ביטוי מרכזי לפערי הכוחות בין מגדלים למשווקים הוא הגדלת פער התיווך במחירי פירות וירקות טריים. פער התיווך נמדד כהפרש בין המחיר שבו מוכר המגדל את הסחורה החקלאית לבין המחיר שבו רוכש אותה הצרכן.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2017 עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים הקשורים בפעולות הממשלה לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של המסחר בפירות וירקות טריים בישראל. נבדקו בעיקר: פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות; פעולות משרד החקלאות לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים בתחום הפירות והירקות הטריים; פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות; ופרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובחברת שוק סיטוני לישראל בע"מ. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר, במשרד הכלכלה והתעשייה, בעיריית אור יהודה ובמשרד ראש הממשלה.
הליקויים העיקריים
פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים
אף שבאוקטובר 2012 החליטה הממשלה על הפעולות הנדרשות ליישום דוח ועדת קדמי, ובהן הקמת צוות בין-משרדי שיבחן את פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית, הצוות לא הוקם, וממילא לא הגיש את המלצותיו בנושא לשרי החקלאות והאוצר.
אף שהצורך בבחינת פערי התיווך עלה כבר לפני שנים, ולמרות חשיבות הנושא, למועד סיום הביקורת טרם הושלם גיבוש המסקנות המקצועיות בתחום זה: רק ב-2015 - כשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה לבחון את פערי התיווך כאמור, נקטה ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות צעדים בעניין זה ועשתה בדיקה מדגמית לבחינת רווחיות מחלקת הפירות והירקות בחלק מרשתות השיווק; ורק במאי 2016 דנה ועדת המחירים בממצאי הבדיקה, והחליטה לבחון את הרווחיות בשרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים לגבי השנים 2015 עד 2017 על ידי החלת פיקוח לפי פרק ז' לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. בנובמבר 2018 טרם הסתיימה הבחינה האמורה לגבי נתוני שנת 2017. בתרשים 3 להלן מובאים נתונים מהדוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת 2016, שפרסמה ועדת המחירים בנובמבר 2018:
תרשים 3: שיעור הרווח או ההפסד התפעולי של הרשתות הקמעוניות* משיווק ירקות ופירות בנפרד, משיווק ירקות ופירות ביחד ומכלל הפעילות הקמעונית, על פי נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 (באחוזים)
[התרשים בקובץ המצורף]
פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים
פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים קודמו באיטיות וטרם מוצו: אף שהצורך באסדרה האמורה עלה עוד ב-2015 בבחינה שביצע משרד החקלאות לגבי התועלת ברישוי סיטונאים על פי סעיף 2(א) לצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסחר במזון, ייצורו והחסנתו), התשכ"א-1960 - רק במרץ 2018 הבשיל הצורך לכדי החלטה לנסח הצעה לאמנה וולונטרית לכללי מסחר הוגן בשיווק פירות וירקות טריים, לרבות הצורך בקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר ובקביעת מנגנון בוררות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018, טרם פרסם המשרד את טיוטת האמנה להערות הצדדים. מ-2016 משרד החקלאות אינו מנפיק רישיונות סיטונאים בתחום הפירות והירקות הטריים, אף שהדבר נדרש על פי הצו האמור.
פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות
פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות קודמו באופן איטי ומזערי: ועדת קדמי המליצה עוד ב-2012 לקדם שוקי מזון מקומיים למכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים, ובכך להגדיל את מספר נקודות המכירה ולעודד תחרות. אך רק ב-2017, כעבור כחמש שנים, החל משרד החקלאות בהפעלת נוהל למימון שוקי איכרים ברשויות המקומיות (להלן - הנוהל). במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018, שש שנים אחרי המלצות הוועדה, הופעלו שוקי איכרים בארבע רשויות מקומיות בלבד.
מבין 255 רשויות מקומיות בישראל, רק 27 החליטו להפעיל אירועי שוק איכרים, שנועדו להפחית את מחירי התוצרת החקלאית ולצמצם את פערי התיווך, במסגרת הנוהל שפרסם משרד החקלאות; כלומר שיעור היענות הרשויות לנוהל היה כ-11% בלבד. מבין 27 הרשויות שהחליטו להפעיל אירועי שוק איכרים, רק שלוש שייכות לאשכול חברתי-כלכלי הנמוך מ-5.
פרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש
זה כ-17 שנים לא עולה בידי הממשלות ליישם את החלטותיהן על הקמת שוק סיטוני חדש. כבר ב-2001 החליטה הממשלה על הקמת שוק סיטוני מודרני ואיכותי לתוצרת חקלאית למטרופולין תל אביב בצומת מסובים (להלן - השוק הסיטוני או השוק) - זאת כדי לקדם את התחרות של מערכות שיווק התוצרת החקלאית ולהגביר את יעילותן, ולהקטין את פערי התיווך. משרד החקלאות העריך את התועלת הכלכלית הציבורית בהקמת השוק החדש בכ-250 עד 350 מיליוני ש"ח בשנה.
אף שתוכנית המתאר המקומית לשוק אושרה כבר ב-2007 ואף שמשרדי החקלאות והאוצר הסכימו על נחיצות השוק ועל דחיפות הקמתו - רק ב-2010 החליטה הממשלה להקים חברה ממשלתית שתפעל להקמת השוק, חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ (להלן - חברת השוק).
תפקיד חברת השוק היה לפעול להקמת השוק עד אוקטובר 2012, אולם ב-2014 החליטה הממשלה לדחות את המועד להפעלת השוק בכחמש שנים - לדצמבר 2017, ובמרץ 2017 החליטה לדחותו בשלוש שנים נוספות - לדצמבר 2020. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018, טרם הוקם השוק החדש, והשוק הסיטוני פעל במתחם בצריפין, שהוקם ב-2006 כמתחם זמני, בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה, צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה.
בסופו של יום לא הושגה אף לא מטרה אחת ממטרות השוק הסיטוני שהגדירה הממשלה: לא קודמה התחרות ולא הוגברה יעילות מערכות שיווק התוצרת החקלאית בארץ; לא חל שינוי בפערי התיווך; לא הוגבר הפיקוח על המסחר בתוצרת חקלאית; לא הוקמה מערכת מסחר סיטוני הוגנת ויעילה במוצרים צמחיים לתועלת המגדלים, הסוחרים והצרכנים; לא הוכח שמקוימים התקנים לשיווק ולהחזקה של תוצרת חקלאית, למען עלייה באיכות התוצרת ושמירה על בריאות הציבור. בשל אי הקמת השוק החדש, לא עודד השימוש בו ולא עודדה הפיכתו לנגיש.
העובדות שנפרשו בדוח זה בדבר הטיפול בהקמת השוק הסיטוני ב-17 השנים האחרונות משקפות פעולה ממשלתית שמתאפיינת בשורה של חולשות מקצועיות ותפקודיות, והתוצאה היא שמהבחינה המעשית מצב הדברים בשנת 2018 דומה למצבם ב-2001. הטיפול הממשלתי רב השנים בנושא זה התאפיין בהתנהלות איטית שגבלה לעיתים בגרירת רגליים; בפעולה לא החלטית וקושי להכריע בסוגיות כלכליות ומשפטיות של הפרויקט; בהחלפת נתיבי היישום אחת לכמה שנים בשל חוסר יכולת להוציא לפועל החלטות; בחוסר יכולת של הרשות המבצעת להתמודד עם סירוב של רשות מקומית לפעול ליישום החלטת הממשלה, דבר שהוביל לסיכול היכולת ליישמה; בחוסר יכולת למצות את פעולותיה של חברה ממשלתית שהוקמה ליישום החלטת הממשלה, עד כדי החלטה על פירוקה וסגירתה; ובהוצאת משאבים ניכרים שרובם ירדו לטמיון.
ההמלצות העיקריות
על ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות לסיים בדחיפות את בדיקתה לגבי נתוני 2017, כדי שתהיה לה התמונה המלאה של נתוני שלוש השנים (2015 עד 2017) ותוכל לקבל את ההחלטה המיטבית על דרך הפעולה הנדרשת להמשך הטיפול בפער התיווך במחירי פירות וירקות טריים. על הוועדה לבחון את נתוני שנת 2017 בשים לב לנתונים שהועלו במסגרת בחינת הרווחיות לשנת 2016 (שהובאו בתרשים 3 שלעיל), ובכלל זה הנתונים המצביעים על הרווחיות מפעילות שיווק פירות הגבוהה בהשוואה לרווחיות מכלל הפעילות הקמעונית. נתונים אלו ראוי שינותחו באופן מעמיק על ידי הגורמים הממשלתיים בראי מדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה.
על משרד החקלאות להשלים בהקדם את פעולתו לפרסום הצעה לאמנה וולונטרית לכללי מסחר הוגן בשיווק פירות וירקות טריים, כפי שנקבע בפגישתו עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים במרץ 2018. ככל שיתעוררו קשיים בהשלמת הפעולה בעניין זה, מוצע לערב את שר החקלאות ומנכ"ל המשרד בנושא. כמו כן על המשרד לקבוע מנגנון ליישום האמנה ומדדים ברורים לבחינת יעילותה.
לנוכח ההיענות הנמוכה של הרשויות המקומיות לפרויקט שוקי האיכרים במתכונתו הנוכחית, על משרד החקלאות לפעול במהירות להפקת לקחים, לבירור החסמים העומדים לפני הרשויות שנכללות בנוהל ולגיבוש הצעדים והתמריצים היכולים לעודד שימוש בכלי זה, בעיקר ברשויות שמשויכות לאשכול חברתי-כלכלי בינוני או נמוך. על המשרד לנתב את פעולתו בנושא זה ליישום אפקטיבי.
משהחליטה הממשלה על הקמת שוק סיטוני חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, ולהוציא את החלטתה אל הפועל, שכן השוק הקיים הפועל בשנים האחרונות במתחם צריפין אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני.
סיכום
סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזון, לרבות מחירי הפירות והירקות, עומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב. ההוצאה על פירות וירקות טריים היא חלק נכבד מסל ההוצאה על מזון של משקי הבית, ובפרט אלו שהכנסתם נמוכה.
ועדת קדמי שהוקמה ביוני 2011 כדי לגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה בשוק המזון ומוצרי הצריכה, עמדה על כך שאין פתרון יחיד שיוביל להורדת מחירי המוצרים, ויש צורך ביישום כלים משולבים. הוועדה המליצה ב-2012 על צעדים שמטרתם עידוד התחרות בתחום שיווק הפירות והירקות והורדת יוקר המחיה, לרבות קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשלמת התהליכים להקמת השוק הסיטוני לתוצרת חקלאית, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה.
חרף החלטת הממשלה מ-2001 לפעול להקמת שוק סיטוני חדש במתחם מסובים, שנועד להביא להפחתה בפער התיווך ולעלייה באיכות התוצרת החקלאית, לרווחת הצרכנים והחקלאים, במועד סיום הביקורת - 17 שנים לאחר מכן, החלטה זו לא יושמה. השוק הסיטוני עודנו פועל במתחם הזמני שהוקם בצריפין ב-2006, בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה, צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה. משהחליטה הממשלה על הקמת שוק חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, שכן השוק הקיים אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני.
משרד החקלאות אומנם נקט פעולות לריכוז הנתונים על הרווחיות בשרשרת שיווק הירקות והפירות הטריים ולניתוחם, לבירור הצורך באסדרת קשרי המסחר בין המגדלים לבין הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד מכירה ישירה מחקלאים לצרכנים באמצעות שוקי איכרים; אולם הפעולות מקודמות באיטיות, ואינן מגיעות לשלב הסיום, והשימוש בכלים אלו אינו ממוצה. על משרדי החקלאות והאוצר לבחון את החסמים הגורמים לעיכוב בביצוע הוראות מסוימות ולאי ביצוען של הוראות אחרות, ולפעול להסרתם.
נוכח חשיבותו הרבה של הנושא והשפעתו על יוקר המחיה, ונוכח נתוני משרד החקלאות המעידים על גידול בריכוזיות בשיווק פירות וירקות טריים, על משרדי החקלאות והאוצר לפעול בדחיפות לבירור התמונה המלאה של פערי התיווך בפירות וירקות, וליישום כל הכלים העומדים לרשותם שיכולים להוביל לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של מוצרים אלו.