רקע כללי
כפרי הנוער שימשו בעבר מודל חינוכי של התנועה הציונית. כפר הנוער היה "סדנת-ניסוי חינוכית" עצמאית שקיבצה בתוכה ילדים ונוער מקבוצות מוצא ומעמד שונים, ילידי הארץ עם עולים חדשים ושיקפה את ערכי הציונות, הסוציאליזם וחשיבות העיסוק בחקלאות. אוכלוסיית החניכים של כפרי הנוער כללה בעבר בעיקר בני נוער מחו"ל ששהו בארץ במסגרת פעילות לעידוד העלייה. משנות התשעים של המאה העשרים, חלו תמורות באוכלוסיית החניכים הנקלטת בכפרי הנוער אשר החלו לקלוט נוער בסיכון ונוער הנמצא בקצה הרצף.
בשנת 1996, הועברו למינהל החינוך ההתיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער (להלן - המינהל או מינהל החינוך ההתיישבותי), מכלול הנושאים הנוגעים לכפרי הנוער שעד אז טופלו על ידי המחלקה לעליית הנוער בסוכנות היהודית. המינהל אחראי לטיפול בחינוך החוץ ביתי, כולל פיקוח, השמה וקליטה של ילדים בכל המסגרות החוץ ביתיות שבאחריות משרד החינוך (להלן - המשרד). המינהל מחנך ומטפל, מדי שנה, בכ-9,000 בני נוער מכיתות ז-יב המתגוררים בכפרי הנוער וזאת בנוסף לכ-12,000 תלמידים אקסטרניים הלומדים בבתי הספר שבכפרי הנוער.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ עד דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה מספר היבטים בפעילותם של 36 כפרי הנוער בישראל. נבדקו הליך הקליטה וההשמה של החניכים, המענה הטיפולי, הכנתם לחיים עצמאיים וסדרי הפיקוח של המינהל על כפרי הנוער. הבדיקה התקיימה באגפים השונים של המינהל לחינוך התיישבותי. בדיקות השלמה התקיימו במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) וכן בחמישה כפרי נוער שנבחרו באקראי. נוסף על כך, משרד מבקר המדינה פנה באמצעות שאלון לכל כפרי הנוער ואסף מידע על הנושאים שנבחנו.
הליקויים העיקריים
היעדר תוכנית עבודה לקליטה וטיפול באוכלוסיית כפרי הנוער
המינהל טרם השלים את הצעדים הנדרשים כדי להתאים את עצמו לשינוי שחל בכפרי הנוער ובקהל היעד שלהם; הוא חסר ראייה מערכתית על האופן שבו צריכה להראות מערכת ההשמה החוץ ביתית בכפרי הנוער, חסר כלים לפקח על כפרי הנוער, לרבות על אופן קליטת החניכים, ועל המענה הטיפולי הניתן להם. הוא פועל על פי תכתיבי השטח, מגיב לאירועים ולא מתכנן את פעולותיו מראש כנגזרת של מדיניות סדורה.
משרד החינוך לא גיבש מדיניות באשר לתפקיד כפרי הנוער ובמיוחד בכל הנוגע להיותם מסגרת הקולטת נוער בסיכון ונוער המצוי בקצה הרצף.
היעדר מדיניות משותפת של משרדי החינוך והרווחה בטיפול בנוער בסיכון
על אף שקיימת חפיפה בין אוכלוסיית כפרי הנוער לבין האוכלוסייה שבאחריות ובטיפול משרד הרווחה, המינהל קולט ומטפל באוכלוסייה זו ללא תיאום עם השירות לילד ונוער שבמשרד הרווחה. הדבר עלול להוות פתח לחוסר יעילות מבחינת כפל התשתיות, התשומות והמשאבים המושקעים בכפרי הנוער.
יתרה מכך, אף שהאגף לילדים ונוער בסיכון שבמשרד החינוך (להלן - אגף לנוער בסיכון) הוא הגורם המקצועי במשרד האחראי לתחום הטיפול בנוער בסיכון, שילובו במערך קליטת נוער בסיכון בכפרי הנוער לא הוגדר והוא אף לא מחויב. נוהל משותף לאגף לנוער בסיכון ולאגף הקליטה במינהל בנושא זה אינו מיושם.
ליקויים במענה לצרכים של חניכי כפרי הנוער
הליך הקליטה וההשמה למערך כפרי הנוער: בכפרים מסוימים מגיע שיעורם של הנקלטים ישירות בכפר לכ-80% מכלל החניכים. משמעות הדבר היא שהכפרים קובעים בעצמם את תמהיל החניכים ואת מאפייניהם. התוצאה עלולה להיות קבלת חניכים מתוך ראייה צרה ונקודתית לעתים משיקולים כלכליים-תקציביים. מעבר לכך, היעדר ראייה מערכתית של המינהל פוגע ביכולת לספק מענה מתאים ויעיל למגוון המאפיינים הייחודיים של החניכים, בהתאם למאפייני כפרי הנוער. המינהל לא קבע מאפייני קבלה ייחודיים המתאימים למאפיינים של כל כפר נוער שמבטיחים שהכפר מתאים לצרכים הייחודיים של החניך. המינהל גם לא חייב את כפרי הנוער לקבוע לעצמם מאפיינים שיגדירו את קהל היעד שלהם, וממילא לא דרש מהם שיעבירו לאישורו את המאפיינים שעל פיהם הם מחליטים אילו מועמדים לקבל.
למינהל אין מסד נתונים מלא וסדור על אודות מאפייני כפרי הנוער, דבר המונע ממנו לנהל ביעילות את הכפרים שהופקדו באחריותו ופוגע ביכולתו לספק לחניכים מענה הולם ומיטבי. למינהל גם אין מידע מלא על אודות החניכים בכפרי הנוער, צורכיהם ומאפייניהם. בנוסף, התכניות לקליטת חניכים של המינהל (ותקצובם בהתאם), מתבססת בעיקר על מוצאם של החניכים ותוך התעלמות ממרכיבים איכותניים אחרים (כגון מאפייני החניכים או הכפרים), דבר אשר פוגע ביכולתו (כמו גם היכולת של כפרי הנוער) לבצע השמה המותאמת לצורכי החניכים ולמאפייני הכפרים.
מענה טיפולי חסר לחניכי כפרי הנוער: טיפול איכותי בחניכי כפרי הנוער מחייב מפגשים אישיים עם עובד סוציאלי (להלן - עו"ס) או פסיכולוג, ומענים רגשיים ייחודיים כגון טיפול באמצעות אומנות וקלינאות תקשורת. כמחצית מ-30 כפרי הנוער שהשיבו לשאלון ציינו שאין להם תוכנית טיפול הולמת לכל חניך, תוך התייחסות לכוחותיו, יכולותיו וקשייו האישיים. עובדה זו מעוררת ספק אם בפועל אכן ניתן לחניכים מענה טיפולי מתאים. מינהל החינוך ההתיישבותי לא הקפיד לדרוש מהכפרים להכין לחניכים תוכנית טיפול אישית כזו ואין, לו בכלל ולאגף לשירותים פסיכוסוציאליים והרפואיים שבמינהל (להלן - אגף פסיכו-סוציאלי) בפרט, תמונת מצב מעודכנת של המענה הטיפולי הנדרש והניתן לכל אחד מחניכי כפרי הנוער.
וועדות מקצועיות של המינהל המליצו בשנים 2015 ו- -2016 לשנות את תקני הצוות הטיפולי - פסיכולוג ועו"ס - ולשפר את היחס המספרי בין הצוות לחניכים, בהתאם למורכבות מאפייניהם. המינהל לא דן בהמלצות הוועדות שהוא עצמו הקים. כתוצאה מכך, בעיה שאיתר המינהל נותרה ללא מענה והטיפול בחניכים חסר.
נשירת חניכים: מדי שנה נושרים כ-11% מחניכי כפרי הנוער ממערך המסגרות החוץ ביתיות של המינהל לחינוך התיישבותי. בקרב חניכים חדשים, 18% נושרים מהכפר שאליו התקבלו עוד בשנת הלימודים הראשונה שלהם. הנשירה מעידה, בין היתר, על היעדר מענה טיפולי מתאים לחניכים ועל השמה לא מתאימה. המינהל אינו עוקב אחר הנשירה וסיבותיה ואף אינו דורש מכפרי הנוער לעשות זאת. בהיעדר מעקב, המינהל אינו מסיק מסקנות מערכתיות ונקודתיות במטרה לצמצם את תופעת הנשירה.
עבודת המפקחים על כפרי הנוער
היעדר פיקוח על כשירות הכפרים לקלוט חניכים: המינהל קבע קריטריונים מנחים למתן כשירות לכפר נוער לקליטת חניכים. הקריטריונים מתייחסים לתנאים הפיזיים של הפנימייה; היקפי משרות של כוח האדם וכישורי הצוות החינוכי והטיפולי; התנאים החינוכיים (לרבות פעילות העשרה, מערך חוגים ומערך טיולים) ועוד. אולם לא נקבעה שיטת הבקרה והפיקוח על עמידת כפרי הנוער בקריטריונים שקבע המינהל ודרכי האכיפה בעניין זה כתנאי לקליטת חניכים. בפועל, המינהל אינו מבצע פיקוח ובקרה עקביים ושיטתיים על עמידת הכפרים בקריטריונים שקבע.
אי הסדרה של עבודת המפקחים: לשם שמירה על זכויות החניכים והבטחת מתן המענים הנדרשים, מפעיל המינהל הליך פיקוח, ומינה בהתאם לכל כפר נוער מפקח מטעם אגף חינוך והדרכה במינהל המשמש כגורם המקשר בינו לבין כפר הנוער.
אף שהמינהל הגדיר קווים מנחים לעבודת הפיקוח, אגף חינוך והדרכה לא הגדיר למפקחים באופן סדור את תפקידם ולא קבע תוכנית עבודה סדורה לפיקוח על כפרי הנוער. המפקחים לא מכירים את הנחיות האגף ופועלים בהתאם להבנתם ולשיקול דעתם ועל פי "תורה שבעל פה" המועברת בין המפקחים. במצב זה אין למינהל תמונת מצב שלמה ואמינה של כפרי הנוער ואין לו אפשרות לזהות את נקודות הכשל הנדרשות לתיקון.
הצוות החינוכי בכפרי הנוער
תקני המדריכים בכפרי הנוער: המינהל קבע מהם תקני המדריכים הנדרשים בכל כפר נוער, בהתאם למספר החניכים ומורכבותם הטיפולית. עמידה בתקנים אלה אמורה להיות תנאי בסיס למתן כשירות לקליטת חניכים לכפר ולתקצוב הכפר. בביקורת עלה כי חלק מהכפרים לא מאיישים את כל תקני הצוות החינוכי שקבע להם המינהל ושהם מתוקצבים בגינם באופן גלובלי, אך המינהל לא הפעיל נגדם סנקציה כלשהי.
השינוי שחל במאפייני החניכים בכפרי הנוער הפך את המענה הנדרש לטיפול בהם למורכב יותר. אולם, המינהל לא דן בהמלצות הוועדה לעדכן את תקני המדריכים.
גיוס וקבלה של הצוות החינוכי: קבלת המדריכים לכפר הנוער מותנית בעמידה בתנאי הסף שקבע המינהל, ובהם, השכלה על-תיכונית, הכשרה מתאימה, ניסיון והיעדר רישום פלילי, וכן באישור המפקח. בפועל, למעלה ממחצית המדריכים בכפרי הנוער אינם עומדים בתנאי הסף, אך המינהל אישר את העסקתם. כך למשל, יותר ממחצית מכלל המדריכים בכפרי הנוער שנבדקו, לא עמדו בדרישות ההשכלה.
הכשרה וליווי של הצוות חינוכי: המדריכים החדשים בכפרי הנוער נדרשים לעבור קורס הכשרה בסיסית עם קבלתם לעבודה ולקבל ליווי ותמיכה מקצועיים מגורמים ותיקים ומקצועיים בכפר ובמינהל. אולם, לא כל המדריכים החדשים עברו את ההכשרה הבסיסית הנדרשת. המינהל גם לא קבע תוכנית הכשרה מחייבת לאחר הקורס הבסיסי - אילו קורסי חובה יעברו המדריכים ומה יהיה תוכנם; הבחירה בכך נותרה בידי הכפרים בלבד ובהתאם לשיקול דעתם. בהיעדר הדרכה וליווי ראויים, המדריכים חסרי כלים להתמודד עם עבודתם בצורה מיטבית, וכן הם חסרי כלים להתמודד עם כל הסוגיות והקשיים הייחודיים לחניכי כפרי הנוער. על אף שהמינהל היה מודע לכך, הוא לא טיפל בנושא.
תחלופת המדריכים: חניכי כפרי הנוער זקוקים למערכת יחסים יציבה עם המדריכים. אך בביקורת נמצא כי המדריכים מתחלפים לעיתים קרובות, וכ-60% מ-840 המדריכים שאינם עובדים עוד בכפרי הנוער עבדו בכפרים במשך תקופה של פחות משנתיים. הסיבות לתחלופה הגבוהה הן, בין היתר, שחיקה הנגרמת משעות עבודה רבות, ותנאי מגורים לא מספקים. תוצאת הדבר היא גם פגיעה בתחושת היציבות שחווים החניכים.
תוכניות הכנה לחיים עצמאיים
החניכים שגדלו בכפרי הנוער חווים קשיים בתחומי חיים שונים לאחר היציאה מהמסגרת (בין השאר בתחומי הדיור, החינוך, התנהלותם הכלכלית ומעורבות בהתנהגויות לא נורמטיביות), וזקוקים להכנה לקראת עזיבתם. אולם רק חלק קטן מהתוכנית שגיבש המינהל בשנת 2016 לליווי בוגרי כפרי הנוער מוקדש לזמן שהיית החניכים בכפר, וכך אין רצף ראוי של הכנה לקראת השתלבות מוצלחת של בוגרי כפרי הנוער בחברה בבגרותם. בנוסף, המינהל לא אפיין את צורכי החניכים, והתוכניות המועברות אינן כוללות התייחסות למגוון תחומים שיש לעסוק בהם כדי להקנות לחניכים מיומנויות וכישורי חיים הנדרשים להתמודדות עם חיים עצמאיים.
ההמלצות העיקריות
על משרדי הרווחה והחינוך ועל המינהל לחינוך התיישבותי לבחון דרכים לקידום אוכלוסיית הנוער בסיכון ובקצה הרצף בכפרי הנוער. על המשרדים והמינהל לגבש מודל הפעלה משותף ומתואם שימנע בזבוז משאבים ויביא לראייה מערכתית וכוללת של הסוגיה על מנת לתת לה פתרון איכותי.
על האגף לנוער בסיכון והמינהל לגבש מסמך מנחה בנוגע לנוער בסיכון ולגזור ממנו תוכנית עבודה מתאימה. במסגרת זו עליהם לקבוע גם מתכונת לשילוב האגף לנוער בסיכון והאגף הפסיכו-סוציאלי, באופן קבוע, בהליך קליטת חניכים בכפרי הנוער, ובליווים במשך שהייתם בכפר, על מנת לוודא שהחניכים מקבלים את הטיפול המתאים לצורכיהם.
על המינהל, בשיתוף כפרי הנוער, לקיים עבודת מטה לגיבוש קריטריונים ייעודיים לקבלת חניכים לכפרי הנוער. עליו לאפיין את היכולות הקיימות של כפרי הנוער, לעדכן ככל שנדרש ולספק לכפרים כלים למלא את יכולותיהם הייחודיות. עליו גם לוודא כי הכפרים מפרסמים מידע זה, כך שהמבקשים להצטרף לכפרי הנוער יוכלו לאתר את אלו העונים לצורכיהם.
על המינהל לוודא כי לכל חניכי כפרי הנוער יש תוכנית טיפול אישית אשר תעניק להם מענה טיפולי איכותי ותאפשר להם צמיחה אישית. עליו לגבש מתכונת סדורה למעקב ובקרה אחר תוכניות הטיפול. כמו כן, עליו להכין תוכנית להשלמת החסר הקיים במענה הטיפולי, להעריך את התוספת התקציבית הנדרשת, לקבוע סדר עדיפות ליישום התוכנית ולפעול לאיתור תקציב מתאים.
על המינהל לוודא כי בידו מסד נתונים מלא וסדור על אודות מאפייני כפרי הנוער ועל מלוא הנתונים אודות חניכיהם.
על הנהלת אגף הקליטה במינהל לגבש מתכונת לניתוח שוטף של נתוני הנשירה וסיבותיה. בהתאם, יהיה עליה להצביע על המענים הנדרשים לתיקון המצב. כן, עליה לקבוע את שיעור הנשירה הסביר ולגבש עבור הכפרים כלי אחיד, יעיל ושיטתי לניתוח תופעת הנשירה.
על המינהל לבחון את תנאי מגוריהם של המדריכים ושעות עבודתם הרבות, ולספק מענה שיצמצם את ההשלכות השליליות הנובעות מתנאים אלה. כמו כן, על אגף ההדרכה בשיתוף עם המפקחים לגבש תכנית ליווי מסודרת וארוכת טווח למדריכי כפרי הנוער, אשר תיבנה לפי שלבי ההשתלבות של המדריכים והנושאים שבהם נדרש הליווי. על המינהל לשקול לחייב את הכפרים לקיים קורסי הכשרה שוטפים.
על המינהל לתת את הדעת על התחומים בהם נמצאו קשיים אצל בוגרי כפרי הנוער בצאתם לחיים העצמאיים. על המינהל למפות את צרכי החניכים לקראת עזיבת הכפרים, עליו להגדיר מהם התכנים אותם יעבירו כל כפרי הנוער לחניכיהם לפני יציאתם לחיים העצמאיים ולבצע זאת אם בעצמו ואם כהנחיה לביצוע כפרי הנוער.
סיכום
ההורים הם האפוטרופוסים הטבעיים של ילדם ואצלם הוא יגדל. עם זאת במקרים מסוימים הדבר אינו מתאפשר או אינו רצוי; כפרי הנוער הם אחת ממסגרות החינוך החוץ ביתיות לילדים ונוער במצבים אלה, ומשמשים להם "בית שני". מכוח האמור, מוטלת על כתפי משרד החינוך בכלל ועל המינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער בפרט וכן על כפרי הנוער אחריות כבדה לפעול לטובת החניכים בתחום חינוכם, רווחתם, ביטחונם והטיפול בהם; הדבר נדרש גם מכוח השמירה על זכויות האדם, ובא לידי ביטוי במטרות לפיתוח בר קיימא שאימצה העצרת הכללית של האומות המאוחדות ב-2015, ואליו מחויבת גם מדינת ישראל. מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים, חלו תמורות באוכלוסיית החניכים הנקלטת בכפרי הנוער - יותר ויותר חניכים משתייכים לאוכלוסייה המוגדרת כנוער בסיכון ונוער הנמצא בקצה הרצף. לפיכך נדרש להתאים את כפרי הנוער לצורכיהם הייחודיים של החניכים.
ממצאי הביקורת מעידים על ליקויים של משרד החינוך בקליטת חניכים לכפרי הנוער ובטיפול בהם. הסיבה העיקרית לליקויים היא שהמשרד לא קבע מדיניות בכל הקשור לייעוד כפרי הנוער, לאופן שבו ינותבו אליהם בני הנוער והיחידות המקצועיות שיש לשלב בהליך. מכיוון שהמשרד רואה בכפרי הנוער גורם הקולט נוער בסיכון ומטפל בו, עליו לפעול להסדרת הנושא ולקבוע מדיניות מתאימה. כיוון שגם משרד הרווחה מפעיל פנימיות כמסגרות חוץ ביתיות נחוץ ששני המשרדים יגבשו מדיניות משותפת, במטרה להעניק את הטיפול המיטבי לאוכלוסייה זו.
בבדיקה עלה כי ה"שטח" הוא שקובע את תמהיל החניכים בכל כפר, מבחינת מורכבות מאפייניהם ואת המענים הייחודיים שכל כפר מסוגל לספק; משמעות הדבר היא ראייה צרה של סוגיית כפרי הנוער והיעדר ראייה מערכתית-לאומית כוללת. ליקויים נוספים שעלו בדוח זה הם, בין השאר, מחסור בתוכניות טיפול אישיות לחניכים, מענים טיפוליים לא מספקים, אי-התאמה של תקן הצוות החינוכי והטיפולי לצרכים המשתנים של החניכים, הכשרה לא מספקת של מדריכים ותחלופה גבוהה שלהם בעקבות שחיקה בעבודה.
על מנכ"ל משרד החינוך לנקוט צעדים נחושים ומעשיים להסדרת סוגיית החינוך והטיפול בחניכי כפרי הנוער, בדגש על נוער בסיכון ונוער בקצה הרצף. על המנכ"ל להבטיח כי כפרי הנוער מספקים לחניכים מענים שיבטיחו את איכות חייהם, הן כצעירים והן כבוגרים לאחר שיצאו לחיים עצמאיים מחוץ לכפר. מסגרת חוץ ביתית היא חלופה למסגרת ההורית, לכן קיימת חובה לספק לחניכים את מלוא צורכיהם באופן האיכותי ביותר כמו כל בן נוער אחר; מענה מתאים ואיכותי לחניכי כפרי הנוער יאפשר את קידומם והשתלבותם בחברה, והוא נחוץ במיוחד כדי למנוע הידרדרות במצבם.