רקע כללי
במערכת החינוך בישראל מועסק ממלא מקום כל אימת שנדרש להחליף עובד הוראה קבוע שנעדר מעבודתו בבית הספר או בגן ילדים. כדי להבטיח את סדירותם ורציפותם של הלימודים, ממלא המקום נדרש לעמוד לפני התלמידים וללמד את התכנים הלימודיים השייכים לתחום ההוראה הרלוונטי, ובד בבד לנהל את הכיתה. תכופות יש צורך במילוי מקום עקב היעדרות בלתי צפויה של עובד הוראה קבוע (להלן - ממלא מקום שעתי), למשל בשל מחלה, תאונה או כל אירוע פתאומי אחר. אבל לעיתים יש צורך במילוי מקום גם לתקופה ארוכה (להלן - ממלא מקום קבוע), למשל בשל היעדרות ממושכת של עובד הוראה קבוע, בשל חופשת לידה, שירות מילואים ממושך או מחסור בעובדי הוראה המלמדים תחום מסוים, או בשל פרישת עובד הוראה.
להיעדרות עובדי ההוראה מעבודתם במערכת החינוך עלולות להיות השפעות כבדות משקל, עד כדי חשש לפגיעה ממשית באיכות ההוראה, לפגיעה בתפקוד בית הספר וכן לפגיעה בתלמידים - במוטיבציה שלהם ובהישגיהם הלימודיים. כמו כן, ההיעדרויות גורמות נזקים ישירים ועקיפים, בין השאר בשל הצורך של משרד החינוך (להלן גם - המשרד) להקצות זמן ומשאבים כדי להסדיר את החלפתם של עובדי ההוראה הקבועים, וכן בשל ההפסד הכלכלי הכרוך בהעסקת ממלאי המקום. יש לציין שהיעדרות של עובד הוראה עלולה להעמיד את הילדים בסיכון אם לא נמצא ממלא מקום, הילדים אינם במסגרות הלימוד האורגניות שלהם, והם עלולים להימצא ללא פיקוח של מבוגר אחראי. כן ייתכן שגיוס של ממלא מקום מתבצע בפרק זמן דחוק, סמוך למועד שבו נודע למוסד החינוכי על דבר ההיעדרות, ומתקיימת רק בדיקה ראשונית ולא מעמיקה בעניין מידת התאמתו של ממלא המקום לקיים קשר עם ילדים ונוער, כישוריו ללמד, ניסיונו המקצועי והרקע שלו ברמה המשמעתית או הפלילית.
עם הגידול בהיקף שעות העבודה של עובדי ההוראה במערכת החינוך גדל גם היקף שעות ההיעדרות שלהם, ובמקביל גדל גם מספר ממלאי המקום שעל המשרד להעסיק על מנת להחליפם בעת היעדרותם ממוסדות החינוך. מספר שעות מילוי המקום שבוצעו בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח הסתכם בכ-5.3 ו-4.2 מיליון שעות, בהתאמה. עלות השכר ששולם לממלאי המקום הקבועים והשעתיים הסתכמה ב-314 ו-209 מיליון ש"ח, בהתאמה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההיעדרויות של עובדי ההוראה והעסקת ממלאי מקום. במסגרת בדיקת הנושא האמור נבדקו, בין היתר, הסוגיות האלה: ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואופן ההתמודדות עימן; אופן קליטת ממלאי המקום במוסדות החינוך; הסדרת תנאי העסקתם של ממלאי המקום ואופן טיפולו של המשרד בהם; מנגנוני הפיקוח שמפעיל המשרד בנושא העסקת ממלאי מקום במערכת החינוך וכן בדיקת הרקע הפלילי שלהם. הבדיקות נעשו במשרד החינוך באגף בכיר כוח אדם בהוראה (להלן - אגף כא"ב) ובאגף בכיר לביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית (להלן - אגף הביטחון). בדיקות השלמה נעשו באגף תחום בכיר משכורות עובדי הוראה (להלן - החשבות), במינהל רישוי בקרה ואכיפה ובמחוזות המשרד מרכז וחיפה.
במסגרת הבדיקה השתמש משרד מבקר המדינה בשאלון למנהלי בתי הספר. השאלון נועד בין היתר ללמוד על עמדותיהם של המנהלים בנושא היעדרויות עובדי הוראה וקליטת ממלאי מקום. השאלון נשלח לכלל מנהלי בתי הספר בארץ (4,000) ועליו השיבו 1,344 מנהלים (כ-34% מכלל המנהלים).
הליקויים העיקריים
היעדרויות עובדי ההוראה
התעלמות משרד החינוך מנתונים על היקף ההיעדרויות של עובדי הוראה: לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), שפורסמו במסגרת השנתונים הסטטיסטיים לישראל בשנת 2018, ולאחר עיבוד משרד מבקר המדינה, עולה כי שיעורן הממוצע של שעות ההיעדרות הוא כ-14% מכלל שעות העבודה של עובדי ההוראה בשנות הלימוד התשע"א עד התשע"ח. בממוצע, על כל שבע שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת. במחקרים שבחנו את סוגית ההיעדרויות של עובדי ההוראה על היקפה, אופניה ודפוסיה נמצא כי שיעור ימי ההיעדרות הממוצע של עובדי ההוראה בישראל היה 5.63% מימי העבודה השנתיים - שיעור הגבוה משיעורי ההיעדרויות של עובדים במגזרים אחרים במשק וכן של מורים בחו"ל.
משרד החינוך התעלם מהמלצות המחקרים שהזמין ומימן בנושא היעדרויות עובדי הוראה, ובשל כך גם נמנע מלדחותן וגם לא אימצן – בלא נימוקים כלשהם. המשרד גם לא השתמש בממצאיהם של מחקרי הלמ"ס בנושא ההיעדרויות כדי ללמוד על מאפייני תופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה וכדי לקדם תוכנית מערכתית להתמודדות עם התופעה ולצמצומה.
הפעלה לקויה של מנגנון המעקב אחר היעדרויות עובדי הוראה: אגף כא"ב אינו בוחן את משמעות דיווחיהם של מנהלי בתי הספר בדבר היעדרויות עובדי ההוראה בחינוך הרשמי, המתקבלים באמצעות מערכות המחשב של המשרד. דבר זה מעיד אף הוא על הימנעות אגף כא"ב, יחידת המטה האחראית לנושא, מבדיקה מעמיקה ויסודית של היקף תופעת ההיעדרויות, מאפייניה וסיבותיה.
הביקורת העלתה כי מנהלי בתי הספר שבמסגרת החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - "המוכש"ר") ושל ה"בעלויות" (להלן- הבעלויות) כלל אינם מדווחים על היעדרויות של עובדי ההוראה בבתי הספר שבאחריותם, והמשרד אינו אוכף עליהם חובת דיווח כזו.
היעדר הלימה בין היקף שעות ההיעדרות לבין היקף שעות מילוי המקום
לפי הנתונים לשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח שהתקבלו מחשבות משרד החינוך, עולה כי בכל מחוזות המשרד יש פער בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו בגינן, פער שמסתכם בכ-2.1 ו-2.4 מיליון שעות, בהתאמה. משמעות הדבר היא כי שיעור שעות ההיעדרות לתקופה קצרה שלא היה בהם מילוי מקום מתוך סך שעות ההיעדרות, אשר עמדו על כ-5.3 וכ-5.7 מיליון שעות, הסתכם בכ-40% וכ-42% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה. הפער הזה מראה שהמשרד לכאורה לא סיפק לחלק ניכר מההיעדרויות פתרון במישור הלימודי, ואת מקום עובדי ההוראה הקבועים שנעדרו מילאו במקרה הטוב עובדי הוראה אחרים מתוך מערכת החינוך, על חשבון קידומם של נושאים חשובים אחרים, ובפעמים אחרות לא ניתן להם תחליף חינוכי הולם כלל.
הסדרה חסרה של מילוי המקום השעתי
קבלת ממלאי מקום שעתיים להוראה ללא תנאי סף: משרד החינוך לא קבע בנהליו כי ממלאי המקום השעתיים יידרשו לעמוד בתנאי סף מסוימים, כגון ניסיון בתחום החינוך או ההדרכה, או השכלה גבוהה. לרוב אכן קולטים בתי הספר ממלאי מקום שעתיים שאינם עומדים בתנאים מעין אלה, והם ללא ניסיון בהוראה, ללא נגיעה לתחום ההוראה ולעיתים קרובות אף ללא כל השכלה. ממצאים אלה מקבלים אישור בתשובות לשאלון הבדיקה שהפנה משרד מבקר המדינה למנהלי בתי הספר, ובו נשאלו בנוגע להשכלתם ולהכשרתם של ממלאי המקום שהעסיקו.
היעדר גורם ייעודי שאחראי על ממלאי מקום שעתיים: אגף כא"ב והממונים מטעמו על כוח אדם במחוזות המשרד אינם רואים את עצמם כאחראים להיבטים מרכזיים הנוגעים למילוי מקום שעתי. זהו אחד הגורמים לכך שתחום העסקת ממלאי מקום שעתיים במערכת החינוך, על כל היבטיו, קיבל מעמד של מעין "בן חורג".
ליקויים בהקמת מאגר ממלאי המקום: ביוני 2018 פרסם המשרד מכרז להקמה ולניהול של מאגר ממלאי מקום של עובדי הוראה וביצוע השמה במוסדות החינוך (להלן - המכרז החדש). ואולם, המאגר לא יעמיד לרשות בתי הספר של המוכש"ר והבעלויות מידע על ממלאי מקום בהוראה. כמו כן, לא נקבעו מנגנוני הפיקוח שבאמצעותם המפעיל הפרטי שיזכה במכרז יבטיח את איכות ממלאי המקום שייקלטו במוסדות החינוך.
כשלים בהעסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי
כל עובד הוראה המועסק במערכת החינוך או העומד להיקלט בה, לרבות ממלא מקום קבוע או שעתי, מחויב לעבור בדיקה על ידי אגף הביטחון, שבמסגרתה ייבחן עברו הפלילי והמשמעתי.
אם מנהל בית הספר לא דיווח על ממלא המקום במערכות המשרד לפני שהחלה העסקתו, או אם דיווח אך תהליך הקליטה לא הושלם מסיבות אחרות, יכול לכאורה ממלא המקום השעתי להתחיל בעבודתו לפני סיום הבדיקה הפלילית ולפני שהייתה שהות מספקת לחסום את האפשרות להעסקתו אם הבדיקה העלתה מניעה לכך.
העסקתו של ממלא מקום בעל רקע פלילי של ביצוע עבירות מין ואי-מניעת הישנותו של מחדל זה: ביוני 2017 נחשפו כמה וכמה מעשים מגונים שביצע ממלא מקום בקטינות שלימד בכמה בתי ספר. רוב המסקנות וההמלצות שהועלו מאירוע זה, ונועדו לשפר את תהליך טיפולו של המשרד במקרים מסוג זה, לא יושמו ואף לא התקיימו דיונים לבחינתן.
העסקת ממלאי מקום שעתיים שיש אינדיקציה למידע פלילי בעניינם: על פי הנחיית מנכ"ל המשרד, ביולי 2017 קיים אגף הביטחון מבצע ראשון מסוגו לבדיקת מידע פלילי בעניין כלל עובדי ההוראה וממלאי המקום במערכת החינוך (להלן - מבצע יישור הקו).
משרד מבקר המדינה בדק אם כל ממלאי המקום הקבועים והשעתיים שהעסיק המשרד בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח נבדקו במסגרת מבצע יישור הקו, ומצא כי בשנת הלימוד התשע"ז העסיק המשרד 12 ממלאי מקום שעתיים שהיו חסומים על ידי מערכות המשרד, בלי לבצע לגביהם בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע. הבדיקה העלתה עוד כי בשנת הלימוד התשע"ח העסיק המשרד 36 עובדים כאלו, וגם לגביהם הוא לא ביצע בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע.
עוד נמצא כי בשנת הלימוד התשע"ז הועסקו על ידי המשרד כממלאי מקום בשלבי החינוך השונים 56 מ-575 העובדים שהיו חסומים במערכת המשרד כממלאי מקום בשל רישום פלילי; וכ-60% מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים. בשנת התשע"ח העסיק המשרד 52 עובדים כאלו, וכ-70% מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים.
ההמלצות העיקריות
על המשרד ככלל, ועל אגף כא"ב בפרט, להיות ערים לנתונים על ההיעדרויות המרובות של עובדי הוראה, לנתח ולעבד אותם ולפתח בהתבסס עליהם מערך ממלאי מקום נגיש ואיכותי, שיאפשר להתמודד עם היקף ההיעדרויות בהתאם למאפייניהן, לשלבי החינוך, לסוגי הפיקוח ולמגזרי החינוך השונים.
על המשרד לנתח את הפער שבין מספר שעות ההיעדרות לבין מספר שעות מילוי המקום, כפי שעולה מהנתונים, ולבחון אם מקור הפער הוא דרכים חלופיות שבוחרים לנקוט מנהלי בתי הספר והגננות, בנסיבות מסוימות, במקום להעסיק ממלא מקום.
על המשרד לבחון מחדש אם האופן שבו הוא מסדיר את תחום מילוי המקום השעתי אכן מבטיח את המשך התפקוד הסדיר של כיתת הלימוד ומספק רמת לימודים ראויה; עליו למפות ולנתח את הנתונים לגבי ממלאי המקום שבתי הספר מעסיקים ולהעריך את איכות ההוראה ואת תרומתם החינוכית, ובהתאם לכך עליו לשקול לקבוע דרישות מינימליות שיבטיחו שממלאי המקום השעתיים יהיו בעלי כישורים וניסיון המאפשרים להם להחליף את המורה הנעדר.
על המשרד בכלל, ועל אגף כא"ב בפרט, לנתח - בהקדם ובעוד מועד - את הפגמים והחסרים במתכונת הנוכחית של המכרז להפעלה ולניהול של מאגר ממלאי מקום של עובדי הוראה. בכלל זה, על המשרד לוודא שיגובשו בהקדם מנגנונים לפיקוח על אופן הפעלתו של המאגר ולקביעת הגורם האחראי להבטחת פעילותם התקינה של מנגנונים אלה.
על המשרד לשקול לקבוע חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתי הספר השונים, לרבות במוכש"ר ובבעלויות, ולהנהיג בכל בתי הספר את החובה לקבל אישור להעסקתם מראש. מהלך זה, בין היתר, לא יאפשר לבתי הספר להעסיק עובדי הוראה וממלאי מקום שעלולים לסכן את התלמידים; ואולם גם בהיעדרה של הסדרה כללית זו על המשרד להבטיח - בדרך זו או אחרת - כי ייבדק הרקע הפלילי של כל מי שמועסק כעובד הוראה בבתי הספר, בהעסקה ישירה או בלתי ישירה, הן כעובד הוראה קבוע והן כממלא מקום קבוע או שעתי.
על המשרד לבדוק כיצד ייתכן כי מבצע - חסר תקדים באופיו ובהיקפו - לבדיקת מידע פלילי על כלל עובדי ההוראה וממלאי המקום במערכת החינוך אינו כולל את פרטיהם של כל ממלאי המקום השעתיים שהועסקו בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח. יתרה מזאת, על המשרד להוסיף ולבדוק מה גורם לכך שהוא מעסיק עובדי הוראה שלא נעשתה להם בדיקת מידע פלילי. בד בבד, על המשרד לאכוף את החוק והנוהל האוסרים על העסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי, ולאסור על מנהלי בתי ספר והגננות את העסקתם של ממלאי מקום החסומים בשל עילה זאת.
על המשרד למצות את אמצעי הפיקוח על העסקת ממלאי מקום, ובכלל זה, על מינהל רישוי בקרה ואכיפה לכלול במסגרת תוכניות העבודה שלו משימות לבקרה שוטפת בנושא העסקת ממלאי המקום בבתי הספר. עליו לזהות את הסיכונים בתחום זה, ובהם עליו להתמקד במסגרת הבקרה. על הנהלת המשרד לוודא כי תוכנית העבודה של המינהל כוללת בקרה על מערך ממלאי המקום.
סיכום
סמכותו של מנהל מוסד חינוכי - מנהל בית ספר או גננת אחראית בגן ילדים - למנות ממלא מקום לזמן קצר או ארוך עקב היעדרות של עובד הוראה, היא כלי ניהולי חשוב המאפשר את המשך הניהול התקין והשוטף של המוסד החינוכי ושמירה על איכות הלימודים ועל ביטחון התלמידים. זה שני עשורים מערכת החינוך מתמודדת עם תופעת ההיעדרויות רחבת ההיקף של עובדי הוראה, בפרט ההיעדרויות הקצרות והבלתי צפויות, והמשרד נדרש להסדיר את נושא מילוי המקום של עובד ההוראה הנעדר מתפקידו. נוכח זאת, חיוני ביותר שהמאפיינים והכישורים של ממלאי המקום - במסגרת מערך ייעודי לנושא - יותאמו הן להיקף הביקוש להם והן לשלבי החינוך, לסוגי הפיקוח ולאזורי הארץ השונים. עולה לכאורה כי רק לחלק משעות ההיעדרות מכוסות על ידי שעות ממלא מקום ובכך יש פגיעה מהותית ברמת ההוראה.
ממצאי הדוח, ובמיוחד הנוגעים לאי-קיום בקרה הדוקה של המשרד המונעת העסקת ממלאי מקום בהוראה בעלי רישום פלילי, מעידים על כשל מתמשך של משרד החינוך בהסדרת מערך ממלאי מקום בהוראה שייתן מענה להיקף תופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי הספר ובגני הילדים וימנע את תוצאותיה. בהיעדר ההסדרה וכן בהיעדר פיקוח על העסקת ממלאי מקום בהוראה, מתעורר חשש לפגיעה ברמת ההוראה, ובנסיבות מסוימות אף לפגיעה בביטחונם האישי של התלמידים כתוצאה מהעסקת ממלאי מקום לא ראויים ובייחוד בעלי הרשעות בעבירות מין.
על הנהלת משרד החינוך לפעול לקידום מערך ממלאי מקום שיאפשר להתמודד כנדרש עם הצורך במילוי מקום על פי שלבי החינוך, סוגי הפיקוח והמגזרים השונים, וזאת בהתבסס על ריכוזם וניתוחם של הנתונים על ההיעדרויות לפי חתכים אלה. בכלל זה, על המשרד להגדיר את הגורם האחראי לנושא ממלאי המקום, לקבוע בנהלים את מכלול ההיבטים הנוגעים לממלאי מקום שעתיים, לרבות הדרישות המינימליות מממלאי התפקיד מבחינת השכלתם והתאמתם הפדגוגית לשמש ממלאי מקום בהוראה. ככל שיידרש, על מנכ"ל המשרד להתערב על מנת לקדם את הצעדים להסדרת מערך ממלאי מקום, ובכלל זה השלמת הקמת מאגר ממלאי המקום, ובהמשך להתאימו ולהנגישו לכל מוסדות החינוך שבפיקוחו לפי שלבי החינוך של התלמידים. כמו כן, עליו להידרש להקמה בהקדם של מנגנון פיקוח על הפעלת המאגר, באופן שתובטח איכות ממלאי המקום שיועסקו באמצעותו במוסדות. ככלל, מידת התקינות, האפקטיביות, התועלת הפדגוגית וכן ביטחון הילדים שיספקו ממלאי המקום הקיימים או מערך חדש של ממלאי מקום תלויה במידה רבה בדרך שבה יפקח המשרד על אופן העסקתם של ממלאי מקום בבתי הספר ובגני הילדים.