כללי
1. פרק ב' של חוק המפלגות, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק המפלגות), מסדיר את מימון מערכת הבחירות של מועמדים בבחירות מקדימות.
ב-1.12.05 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות לכנסת השבע עשרה)(הוראת שעה), התשס"ו-2005 (להלן - הוראת השעה), שתיקן את חוק המפלגות והסמיך את מבקר המדינה לראשונה, לעשות ביקורת על חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות שמקיימות המפלגות. השינויים המפורטים בהוראת השעה חלו על הבחירות המקדימות לכנסת השבע עשרה בלבד.
ב-8.2.07 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות)(הוראת שעה), התשס"ז-2007 (להלן - הוראת השעה מ-2007), שתיקן את חוק המפלגות בנושא הבחירות המקדימות וקבע הוראות שחלקן נכללו בהוראת השעה, ובהן ההוראה בדבר ביקורת החשבונות של המועמדים בבחירות המקדימות על ידי מבקר המדינה והוראות נוספות.
ב-29.7.07 נכנס לתוקף חוק המפלגות (בחירות מקדימות)(הוראת שעה)(תיקון), התשס"ז-מ-2007 (להלן - הוראת השעה הנוספת) שתיקן את הוראת שעה מ-2007 וקבע בין השאר, שהוראת השעה מ-2007 תחול על מפלגה ועל מועמד שהוא חבר מפלגה מיום הכנסה לתוקף של הוראת השעה הנוספת ועד 7.8.08 בין אם המפלגה מצוייה בתקופת בחירות מקדימות ובין אם לאו.
עוד נקבע בהוראת השעה הנוספת שהוראותיה יחולו על בחירות מקדימות גם לאחר 7.8.08 מקום בו תקופת הבחירות המקדימות החלה קודם לתאריך זה.
חוק המפלגות לאחר שהוכנסו בו תיקוני הוראת השעה מ-2007 והוראת השעה הנוספת ייקרא להלן "החוק".
ב-3.7.08 פורסם חוק המפלגות (תיקון מס' 14), התשס"ח-2008 (להלן - תיקון מס' 14), ובו נקבע שתחילתו של חוק זה היא מ-8.8.08, אולם מועמד או מפלגה שבאותו מועד חלה עליהם הוראת השעה הנוספת, "יחולו עליהם הוראות החוק העיקרי כנוסחו בחוק זה החל מתום תחולת הוראת השעה הנוספת".
בחוק נקבע כי "בחירות מקדימות" הן "בחירות לבחירת כל מועמדי המפלגה או חלקם לתפקיד מסוים... בין במסגרת ארצית, בין במסגרת אזורית ובין במסגרת רשות מקומית, הכל לפי הענין".
2. על פי סעיף 28ג(א) לחוק, על מפלגה להודיע למבקר המדינה על מועד הבחירות המקדימות בה ועל מספר בעלי זכות הבחירה, במסגרת ארצית או אזורית, לפי העניין.
מפלגת קדימה (להלן - קדימה) הודיעה למשרדי כי ב-17.9.08 היא תקיים בחירות מקדימות לבחירת יושב ראש המפלגה, וכי מספר בעלי זכות הבחירה במסגרת ארצית הוא למעלה מ-70,000.
3. תקופת הבחירות המקדימות בקדימה החלה ב-24.7.08, ועל פי הוראת השעה הנוספת ותיקון מס 14, החוק חל על מערכת הבחירות המקדימות בקדימה.
4. בסעיף 28א לחוק הוגדר "מועמד" - "מי שהכריז על עצמו כמועמד, או הודיע ברבים על כוונתו, בעל פה או בכתב, במפורש או על דרך התנהגות, להתמודד, בבחירות מקדימות, לתפקיד של יושב ראש המפלגה או להיות מועמד מטעמה לאחד מאלה: ראש הממשלה, שר, חבר הכנסת; ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית; לענין זה, 'התנהגות' - לרבות הוצאה או גיוס תרומות למטרת קידום מועמדותו בבחירות מקדימות."
5. במערכת הבחירות המקדימות בקדימה התמודדו ארבעה מועמדים: אברהם דיכטר, ציפורה לבני, שאול מופז ומאיר שטרית.
6. סעיף 28כא(א) לחוק קובע, כי "מועמד ימסור למבקר המדינה לא יאוחר מארבעה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות דוח על התרומות שקיבל וההוצאות שהוציא למימון מערכת הבחירות; התמודד המועמד על תפקיד של ראש הממשלה או ראש המפלגה, רשאי הוא להגיש דוח כאמור לא יאוחר משישה שבועות לאחר יום הבחירות המקדימות". על פי סעיף 28כב לחוק, יש לצרף לדוח תצהיר ולפיו האמור בדוח הוא שלם ונכון.
סעיף 28כא(ב) לחוק קובע, כי "מבקר המדינה רשאי להאריך את התקופות האמורות בסעיף קטן (א), אם סבר כי קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים זאת".
נוכח בקשות המועמדים שהצביעו על טעמים מיוחדים המצדיקים את בקשתם, החלטתי בתוקף סמכותי על פי סעיף 28כא(ב) לחוק לדחות את המועד האחרון להגשת דוחות המועמדים ל-16.11.08.
המועמדים הגישו את הדוחות במועד וצירפו תצהיר כנדרש.
לדוחות גם צורפו הודעות של רואי החשבון שבדקו אותם, ולפיהן הדוחות משקפים באופן נאות, לפי כללי חשבונאות מקובלים ולפי הנחיות מבקר המדינה, את ההכנסות וההוצאות של המועמדים בתקופת הבחירות.
7. סעיף 28כד לחוק קובע כי "בתוך שנים עשר שבועות מיום שקיבל דוח לפי סעיף 28כא ימסור מבקר המדינה ליושב ראש הכנסת ולמוסד לביקורת של המפלגה, דוח על ביקורת החשבונות של המועמד בבחירות המקדימות; מבקר המדינה רשאי מטעמים מיוחדים שירשום בדוח לדחות את מסירת הדוח בארבעה שבועות מתום התקופה כאמור".
מועמדים ביקשו לאפשר להם להגיב על ממצאי הביקורת במועד מאוחר מזה שנקבע להם, והיה צורך לקיים בירורים נוספים לאחר קבלת תגובותיהם. החלטתי כי אלו טעמים מיוחדים שבשלהם יש לדחות את מסירת הדוח בארבעה שבועות כפי שמאפשר החוק; לכן מועד מסירתו הוא 9.3.09.
8. דוח זה כולל את תוצאות הביקורת על חשבונות המועמדים לכהונת יושב ראש המפלגה בבחירות המקדימות בקדימה.
9. הוצאותיהם של ארבעת המועמדים שהתמודדו במערכת הבחירות המקדימות הסתכמו ב-5,180,264 מיליון ש"ח, והכנסותיהם הסתכמו ב-5,121,001 מיליון ש"ח, כמעט כולם מתרומות. יותר ממחצית התרומות בסך 2,619,947 ש"ח שקיבלו המועמדים התקבלו מחוץ לארץ לפי הפירוט הזה: אברהם דיכטר - 341,647 ש"ח, ציפורה לבני - 831,260 ש"ח, שאול מופז - 915,043 ש"ח ומאיר שטרית - 531,997 ש"ח.
ממצאי הביקורת העיקריים
10. כאמור, על פי סעיף 28כד לחוק, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת ולמוסד לביקורת של המפלגה דוח על ביקורת החשבונות של מועמד בבחירות המקדימות.
בסעיף 28כה3 לחוק נקבעו הוראות בדבר סמכויות מבקר המדינה לקבוע סכומים שיעביר מועמד לאוצר המדינה בגין אלה: קבלת תרומות בניגוד לאמור בחוק, הוצאות בחירות בסכום העולה על הקבוע בחוק, אי-מסירת דוח של מועמד או מסירתו באיחור ואי-מילוי ההוראות שנקבעו בחוק או בהנחיות מבקר המדינה בעניין ניהול מערכת החשבונות של מועמד, הכול בהתחשב בנסיבות של כל מקרה.
לאחר שקיבלתי מהמועמדים את תגובותיהם על תוצאות ביקורת חשבונותיהם וקיימתי בירורים נוספים, קבעתי כי בדרך כלל - להוציא מימצאים מועטים - קיימו המועמדים את הוראות החוק ואת הנחיות מבקר המדינה. על כן החלטתי שלא להטיל על אף אחד מהמועמדים להעביר לאוצר המדינה סכום כלשהו. את ההתייחסות לגבי כל מועמד ראו להלן בפרק "תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים".
הוראות החוק
דיווח, תצהירים ופרסום
11. (א) סעיף 28כ(א) לחוק קובע כי שבעה ימים לפני יום הבחירות המקדימות על מועמד להגיש למבקר המדינה רשימה של התורמים שתרמו למימון מועמדותו למן השנה שקדמה ליום תחילתה של הוראת השעה 2007, ובה יצוינו התרומות שקיבל מהם. בסעיף 28כ(ב) לחוק נקבע כי מועמד ימסור למבקר המדינה הודעה על כל תרומה שקיבל לאחר הגשת הרשימה לא יאוחר מ-24 שעות ממועד קבלתה.
(ב) המועמדים אברהם דיכטר וציפורה לבני הגישו למשרדי שבעה ימים לפני יום הבחירות המקדימות רשימה של התורמים שתרמו למימון מועמדותם.
(ג) המועמדים שאול מופז ומאיר שיטרית לא הגישו למשרדי שבעה ימים לפני יום הבחירות המקדימות רשימה של התורמים שתרמו למימון מועמדותם. עם זאת יצויין, כי הם דיווחו על קבלת תרומות באתר האינטרנט של מבקר המדינה.
12. (א) על פי סעיף 28כה1 לחוק, "מועמד יגיש למבקר המדינה, לא יאוחר מחמישה ימים מהיום שבו נרשם, על פי תקנון מפלגתו או החלטת המוסד המוסמך לכך במפלגתו, כמועמד בבחירות מקדימות, תצהיר שניתן בהתאם לסעיף 15 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, שבו יאשר כי הוא קרא ומודע לכל ההוראות הנוגעות לתרומות, הוצאות וניהול חשבונות בבחירות מקדימות, כפי שנקבעו בחוק זה כנוסחו בהוראת שעה זו, בתקנות לפיו ובהנחיות מבקר המדינה".
(ב) כל המועמדים הגישו תצהיר כאמור.
13. (א) על פי סעיף 28כ(ג) לחוק, מבקר המדינה יפרסם לאחר יום הבחירות המקדימות, בדרך שיקבע, את שמות התורמים שתרמו למועמדים 1,000 ש"ח או יותר ואת הסכומים שתרמו, והוא רשאי, על פי שיקול דעתו, לפרסם גם את שמותיהם של מי שתרמו סכומים קטנים יותר.
(ב) באתר מבקר המדינה באינטרנט פורסמו כל התרומות שקיבלו המועמדים ודיווחו עליהן באתר.
(ג) בנספחים לדוח זה מובאים נתונים מעודכנים על התרומות בשווי 1,000 ש"ח ויותר שקיבל כל אחד מהמועמדים על פי דיווחיו למבקר המדינה. לא צוינו בנספחים נתונים על תרומות שהוחזרו על ידי המועמדים לתורמים.
הנחיות מבקר המדינה
14.(א) בהתאם לסמכותי על פי סעיפים 28יט(א)(2) ו-28כג לחוק קבעתי למועמדים בבחירות המקדימות הנחיות: "הנחיות המפלגות (ניהול מערכת החשבונות ודיווח בבחירות מקדימות), התשס"ז-2007 (להלן - ההנחיות או הנחיות מבקר המדינה).
(ב) בפרק "תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים" התייחסתי לשאלת קיום ההנחיות על ידי המועמדים.