כללי
1. ב-13.04.10 התקיימו בחירות לרשות המקומית ערד בעקבות פיזורה של הוועדה הקרואה.
2. לפי סעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - החוק), על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר משמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, דוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות.
3. הדוח עוסק בביקורת החשבונות של 7 סיעות אם - דהיינו: סיעות בכנסת שיש להן רשימות בת שהשתתפו בבחירות ו-4 רשימות מועמדים עצמאיות שאינן סיעות בת או רשימות בת של סיעות בכנסת (להלן- סיעות מקומיות).
4. סיעות שהשתתפו בבחירות
סיעות אם
(1) הבית היהודי - מפד"ל החדשה באמצעות רשימת הבת "מאמינים בערד"(להלן- המפד"ל);
(2) הליכוד - תנועה לאומית ליברלית באמצעות רשימת הבת "הליכוד"(להלן- הליכוד);
(3) התקווה - באמצעות רשימת הבת "למען ערד"(להלן- התקווה);
(4) יהדות התורה והשבת אגודת ישראל דגל התורה - באמצעות רשימת הבת "חזית דתית בערד יחד למען ערד"(להלן- יהדות התורה);
(5) ישראל ביתנו - באמצעות רשימת הבת "ערד חזקה בראשות טלי פולוסקוב"(להלן- ישראל ביתנו);
(6) מפלגת העבודה הישראלית - באמצעות רשימת הבת "העבודה"(להלן- העבודה);
(7) על פי רישומי משרד הפנים התמודדדה רשימת המועמדים "כן בראשות איציק בנישתי" כרשימת בת של סיעת האם קדימה. סיעת האם קדימה חולקת על כך ובענין זה ראו פירוט בעמ' 16. בדוח זה תהא התייחסות לרשימה זו בשם "כן בראשות איציק בנישתי".
סיעות מקומיות
(1) ערד שלנו;
(2) עשייה לערד;
(3) עתיד ערד בראשות שרית עוקד;
(4) צעירים למען ערד- למועצת העיר.
5. על פי סעיף 30(א) לחוק על מבקר המדינה לקבוע הנחיות לסיעות המשתתפות בבחירות, בדבר הדרך לניהול מערכת חשבונותיהן ועל פי סעיף 21(ג) לחוק על הסיעות לנהל מערכת חשבונות לפי ההנחיות האמורות ולרשום בהן את כל הכנסותיהן והוצאותיהן. מערכות החשבונות של הסיעות עומדות לפי סעיף 21(ד) לחוק לביקורת מבקר המדינה.
6. ביום 9.9.08 נכנסו לתוקף הנחיות הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (ניהול חשבונות), התשס"ח-2008 (להלן - הנחיות מבקר המדינה).
7. בחוק הוסדר מימון מאוצר המדינה למשתתפים בבחירות לרשויות המקומיות שעליהם נמנים: סיעה, רשימה, מועמד לראש מועצה אזורית ומועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות.
8. במקביל להסדרת מימון מאוצר המדינה מוטלות על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה, אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
9. בחוק נקבע, כי על הסיעות למסור למבקר המדינה, לא יאוחר מתום שלושה חודשים אחרי הבחירות, את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים שלהן לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותן ושלמותן ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה. בחוק גם נקבע, כי מבקר המדינה רשאי לקבל את החשבונות והדוח האמורים אף אם הוגשו באיחור, אם הוא סבור, כי מן הצדק לעשות כן. זאת, תוך שהמחוקק הסמיך את מבקר המדינה גם במקרה זה להמליץ על הפחתת יתרת המימון (סעיף 23(ד) לחוק).
10. על כל סיעות האם ועל הסיעות המקומיות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמם ועל חשבונם. מספר בעלי זכות הבחירה בערד גדול מ-5,000.
11. לפי סעיף 7(ב) לחוק, סיעה הזכאית למימון מאוצר המדינה, תקבל תוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות, 85% מסכום המימון המגיע לה בניכוי המקדמה שניתנה לה, אם ניתנה. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה לקבל את יתרת המימון (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד נקבע בחוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי עמידה באחת משלוש הדרישות האמורות), יורה שר הפנים כי לא תשולם לסיעה יתרת המימון. אולם מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, והשר יורה לשלם את הסכום לפי ההמלצה.
12. (א) החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול החשבונות, ביקורת החשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על סיעות שלא קיבלו מימון מאוצר המדינה, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאים לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל הסיעות חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה. אולם בחוק לא נקבעה סנקציה שתינקט בגין אי הגשת דוח כספי או בגין דוח שאינו חיובי על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה שאינה זכאית למימון מאוצר המדינה. מבקר המדינה כבר העיר בעבר כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה .
(ב) כך, בדוח זה עלה כי הסיעות העבודה ו-כן בראשות איציק בנישתי אינן זכאיות למימון מאוצר המדינה והדוח על תוצאות ביקורת חשבונותיהן אינו חיובי. אולם, אין אפשרות מעשית להטיל עליהן סנקציה.
13. (א) בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של סיעה היו קטנות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. הוראה זו משפיעה על היכולת להטיל על סיעה סנקציה של ממש בנסיבות מסוימות. אם הדוח בעניינה אינו חיובי, והוצאותיה קטנות מהמימון המגיע לה מאוצר המדינה, אזי אין טעם מעשי בהטלת הסנקציה, שהרי ממילא לא היתה הסיעה זכאית לקבל את הסכום שיופקע עקב הטלתה. על כך כבר העיר מבקר המדינה בעבר , כי מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו על מצב אשר כזה.
(ב) כך, בדוח זה עלה כי תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעה צעירים למען ערד - למועצת העיר אינן חיוביות. אולם, משום שהוצאותיה של הסיעה נמוכות מהמימון המגיע לה, אין אפשרות מעשית להטיל סנקציה בעקבות הממצאים.
14. הדוח עוסק, כאמור, ב-11 סיעות שהשתתפו בבחירות.
15. כל הסיעות מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצרוף חוות דעת של רואי החשבון. המימון מאוצר המדינה שהסיעות האמורות זכאיות מסתכם ב-964,975 ש"ח. על פי הדוחות הכספיים של הסיעות האמורות שהוגשו למשרדי הסתכמו הוצאותיהן ב-2,166,257 ש"ח.
עיקרי הממצאים
16. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות האמורות נקבעו על פי אלה: הדוחות הכספיים שמסרו; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שצורפו לדוחות הכספיים; בדיקת חשבונות הסיעות; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות ותצהירים של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
הנחיות מבקר המדינה
17. (א) לפי החוק, ינהלו הסיעות את מערכת החשבונות שלהם בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) ביקורת החשבונות העלתה כי 4 סיעות ניהלו את מערכת חשבונותיהן לפי להנחיות מבקר המדינה.
(ג) ביקורת החשבונות העלתה כי 7 סיעות ניהלו את מערכת החשבונות שלהן שלא בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה.
18. סיעת האם התקווה התמודדה בבחירות באמצעות רשימת הבת "למען ערד", על פי החלטת סיעת האם במסגרתה הוחלט על שיתוף פעולה עם המועמד אליעזר בר שדה. בהסכם שנחתם בין הצדדים נקבע, בין היתר, כי "הרשימה שגיבש המתמודד לצורך התמודדות למועצת העיר ערד בבחירות, תתמודד בבחירות כרשימת בת של המפלגה".
בביקורת חשבונותיה של סיעת האם שהוגשו למשרדי נמצא כי היא לא כללה בהם את מלוא הוצאותיה והכנסותיה ששימשו למימון מערכת הבחירות. הסיעה טענה בתגובה כי מדובר בהוצאות ובהכנסות של המועמד טרם התחלת שיתוף הפעולה עימו ועל כן יש לבצע הפרדה של הפעילות הכספית בין התקופות.
אין לקבל את טענת סיעת האם שכן, כאמור, המדובר ברשימת בת עליה חלים כל הכללים שבדין בענין זה, ועל כן היה עליה לשקף בחשבונותיה את מלוא ההוצאות וההכנסות ששימשו למערכת הבחירות שלה. לנושא זה התייחס מבקר המדינה בעבר.
הוצאות
19. החוק קובע תקרה להוצאותיהן של הסיעות לפי נוסחאות המפורטות בו.
20. הוצאות הבחירות של הסיעות היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת, למעט סיעות התקווה ועתיד ערד בראשות שרית עוקד שחרגו מתקרת ההוצאות שנקבעה להן. באשר לסיעה כן בראשות איציק בנישתי, שכאמור על פי רישומי משרד הפנים הסיעה היא רשימת בת של סיעת האם קדימה, חרגו הוצאותיה מתקרת ההוצאות המותרת, בהתחשב בנורמות החלות על הסיעה. (ראו פירוט הענין זה בעמ' 17).
21. (א) בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של הסיעות העלתה כי שלוש סיעות, בעת התקשרות עם ספקים ונותני שרותים, חתמו על סעיף הכולל תשלום דמי הצלחה בין אם יזכו במנדטים ובין אם יזכו בראשות הרשות. מבקר המדינה התייחס לתופעה של תשלום "דמי הצלחה" לספקים ונותני שרותים כלהלן: "אני רואה בעייתיות עקרונית בשיטת תמחור זו. התניית התמורה לנותן השירות בתוצאות הבחירות עשויה אמנם להוות תמריץ למאמץ ולפעולות חיוביות, אך בד בבד היא עלולה לפתוח פתח לתופעות שליליות, עד כדי חשש לשחיתות ולפגיעה בטוהר המידות. לכן ככלל, אני סבור שראוי להמנע מהתניה זו...". התמורה הנקבעת לספק או לנותן שירותים, למעט מקרים חריגים ונדירים, צריכה להיקבע על פי אמת מידה אחת בלבד - היקף השירות הניתן. כל התניה של תשלום בתוצאות בחירות אינה ראויה, ואחת היא אם המדובר בוויתור על תמורה במקרה של אי הצלחה או בתוספת תמורה במקרה של הצלחה.
(ב) הסיעה ישראל ביתנו זכתה בשבעה מנדטים וכללה בחשבונותיה דמי הצלחה בסך 29,000 ש"ח.
(ג) שתי הסיעות ערד שלנו ועתיד ערד בראשות שרית עוקד לא זכו במנדטים ועל כן לא שלמו דמי הצלחה.
הכנסות
22. (א) לפי החוק, הסיעות זכאיות למימון הוצאות הבחירות שלהן מאוצר המדינה, לפי נוסחה ועל בסיס יחידות חישוב הקבועות בחוק.
(ב) לגבי סיעות מקומיות, החוק אוסר קבלת תרומות מתאגיד בארץ או בחוץ לארץ וממי שאינו רשום במרשם האוכלוסין המתנהל לפי חוק מרשם אוכלוסין, התשכ"ה-1965. כמו כן, מגביל החוק את סכום התרומה המותרת מיחיד. בין בחירות לבחירות סכום התרומה המרבי שמותר לסיעה לקבל מיחיד ובני ביתו הסמוכים על שולחנו הוא 5,000 ש"ח. במקרה שסיעה מקומית מסיימת את תקופת הבחירות בגירעון ניכר ובהיעדר נתונים מניחים את הדעת על מקור הכספים לכיסוי הגירעון, חלה החזקה לפיה בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק.
ההכנסות של שתי הסיעות המקומיות עשייה לערד וצעירים למען ערד - למועצת העיר היו בגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
שתי הסיעות המקומיות ערד שלנו ועתיד ערד בראשות שרית עוקד סיימו את תקופת הבחירות בגירעון ניכר. בהיעדר הסבר שהניח את דעתי בדבר המקורות הכספיים שמהם יכוסה הגרעון, קבעתי, כפי שכבר קבעתי בעבר ,כי בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד לסעיף 16 לחוק.
(ג) סעיף 16(ג) לחוק יחד עם סעיף 8 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג - 1973 (להלן-חוק מימון מפלגות) קובע סייגים לקבלת תרומות בידי סיעות אם.
הכנסותיהן של ארבע סיעות האם: יהדות התורה, המפד"ל, הליכוד וישראל ביתנו היו בגבולות האמורים.
הכנסותיהן של שתי סיעות אם: התקווה והעבודה לא היו בגבולות האמורים. הדבר התבטא בקבלת תרומות בכסף ובשווה כסף בסכום העולה על המותר.
(ד) הוצאותיה של הסיעה כן בראשות איציק בנישתי מומנו מכספו האישי של נציג הסיעה ובסכום העולה על התרומה המירבית המותרת ליחיד. הסיעה גם סיימה את תקופת הבחירות בגרעון ניכר, שכאמור, יש בו תרומה בניגוד לחוק.