כללי
1. ב-11 באוקטובר 2011 התקיימו בחירות בשתי רשויות מקומיות באקה אל גרביה וג'ת וזאת בעקבות פירוק הרשות המאוחדת באקה-ג'ת. ב-25 באוקטובר 2011 התקיימו בחירות חוזרות לבחירת ראש הרשות בבאקה אל גרביה.
2. לפי סעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - החוק), לא יאוחר משמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, דוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות.
3. הדוח עוסק בביקורת החשבונות של שתי סיעות אם - דהיינו: סיעות בכנסת שיש להן סיעות בת ורשימות בת - שהשתתפו בבחירות (להלן רשימות בת) ו-29 סיעות ורשימות מועמדים מקומיות שאינן סיעות בת או רשימות בת של סיעות בכנסת (להלן - סיעות מקומיות).
סיעות שהשתתפו בבחירות
סיעות אם
בישוב באקה אל גרביה:
אלתג'מוע אלווטני אלדימוקרטי - בל"ד, באמצעות רשימת הבת אלתחלוף אלווטני אלדמוקרטי (להלן - בל"ד).
בישוב ג'ת:
חד"ש - החזית הדמוקרטית לשלום ולשוויון (המפלגה הקומוניסטית הישראלית וחוגי ציבור יהודים וערבים), באמצעות רשימת הבת ג'בהת אלפג'ר אלג'דיד (להלן - חד"ש).
סיעות מקומיות
בישוב באקה אל גרביה:
א. אל אחראר;
ב. אל מג'דל;
ג. אל נהדה;
ד. אלאח'אא ולמחבה;
ה. אלאסלאמיה אלשבאביה;
ו. אלוועד אלסאדק;
ז. אלוחדה;
ח. אלופאק;
ט. אלמחבה;
י. אלנהוד';
יא. אלסעאדה;
יב. אלעדאלה ואלתג'ייר;
יג. אמאנה ואנתמאא;
יד. באקה בלדי;
טו. ווחדה ותעמיר ועטאא;
טז. סאות אלחק;
יז. סווא;
יח. פח'ר;
בישוב ג'ת:
א. אג'יאל;
ב. אלביאן;
ג. אלג'בל;
ד. אלהודא;
ה. אלועד אל צאדק;
ו. אלנדאל ואלעמל;
ז. אלראיה;
ח. אלשועלה;
ט. אלת'באת ואלחוריה;
י. אלת'קה ולאמל;
יא. ג'ת אלמוחדה.
4. בחוק הוסדר מימון מאוצר המדינה למשתתפים בבחירות לרשויות המקומיות שעליהם נמנים: סיעה, רשימה, מועמד לראש מועצה אזורית ומועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות.
5. במקביל להסדרת מימון מאוצר המדינה מוטלות על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיותיו, אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
6. בחוק נקבע כי על הסיעות למסור למבקר המדינה, לא יאוחר מתום שלושה חודשים אחרי הבחירות, את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים שלהן לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
7. על כל סיעות האם ועל הסיעות המקומיות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמן ועל חשבונן. מספר בעלי זכות הבחירה בבאקה אל גרביה ובג'ת גדול מ-5,000.
8. לפי סעיף 7(ב) לחוק, סיעה הזכאית למימון ממלכתי, תקבל תוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות, 85% מסכום המימון המגיע לה בניכוי המקדמה שניתנה לה, אם ניתנה. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד נקבע בחוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחת משלוש הדרישות האמורות), יורה שר הפנים כי לא תשולם לסיעה יתרת המימון הממלכתי. אולם מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, והשר יורה לשלם את הסכום בהתאם להמלצת מבקר המדינה.
9 לפי סעיף 7 (ג) לחוק, אם הוצאות הבחירות של סיעה מקומית היו קטנות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. הוראה זו משפיעה על היכולת להטיל על סיעה מקומית סנקציה בנסיבות מסוימות, אם הדוח בעניינה אינו חיובי. הסנקציה שנקבעה היא, כאמור, מניעת תשלום יתרת המימון הממלכתי, על פי הוראת שר הפנים. במקרים שהוצאות הסיעה המקומית היו נמוכות מ-85% מהמימון ממילא לא תגיע לה יתרת המימון הממלכתי ועל כן במקרים כאלה אין סנקציה נגד הסיעה המקומית. על כך כבר הוער בעבר , כי מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו על כך.
מצב זה היה לגבי חשבונותיה של סיעת אלשועלה בישוב ג'ת.
10.(א) החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול החשבונות, ביקורת החשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על סיעות שלא קיבלו מימון מאוצר המדינה, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאים לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל הסיעות חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה. אולם בחוק לא נקבעה סנקציה שתינקט בגין אי הגשת דוח כספי או בגין דוח שאינו חיובי על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה שאינה זכאית למימון מאוצר המדינה. מבקר המדינה כבר העיר בעבר כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה , עוד העיר מבקר המדינה, באשר לסיעות שלא הגישו דוח כספי כי מן הראוי שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, יפעל בהתאם לדרישות החוק ובשקיפות מלאה וכי על המחוקק ליתן דעתו על סנקציה מתאימה במקרים כגון אלה.
(ב) בביקורת עלה כי הסיעות ווחדה ותעמיר ועטאא וסווא שהתמודדו בישוב באקה אל גרביה; והסיעה אלועד אל צאדק שהתמודדה בישוב ג'ת אינן זכאיות למימון מאוצר המדינה והדוח על תוצאות ביקורת חשבונותיהן אינו חיובי. כאמור, אין אפשרות מעשית להטיל עליהן סנקציה בגין תוצאות הביקורת.
(ג) הסיעות אל נהדה,אלופאק ובאקה בלאדי שהתמודדו בישוב באקה אל גרביה והסיעות אלביאן, אלהודא שהתמודדו בישוב ג'ת לא הגישו כלל את חשבונותיהן ואת הדוח הכספי שלהן לבדיקת מבקר המדינה ואינן זכאית למימון מאוצר המדינה. אולם, אין אפשרות מעשית להטיל עליהן סנקציה.
(ד) הסיעה אלתקה ולאמל שהתמודדה בישוב ג'ת לא הגישה כלל את חשבונותיה ואת הדוח הכספי שלה לבדיקת מבקר המדינה והיא זכאית למימון מאוצר המדינה. לפי החוק עליה להחזיר את כל הסכומים שקיבלה בתוספת הפרשי עלית המדד.
11. הדוח עוסק, כאמור, בשתי רשימות בת וב-29 סיעות מקומיות שהשתתפו בבחירות.
12. (א) שתי רשימות בת ו-23 סיעות מקומיות מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה החשבון.
(ב) כאמור, שש סיעות מקומיות לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוח כספי לתקופת הבחירות, חרף פניות חוזרות ונשנות. חמש סיעות אינן זכאיות למימון מאוצר המדינה, על הסיעה הנוספת להשיב את כספי המימון הממלכתי שקיבלה.
(ג) המימון הממלכתי שהסיעות האמורות זכאיות לו מסתכם בכ-946 אלפי ש"ח. על פי הדוחות הכספיים של הסיעות האמורות שהוגשו למשרדי הסתכמו הוצאותיהן בכ-1,357 אלפי ש"ח.
עיקרי הממצאים
13. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות האמורות נקבעו על פי אלה: הדוחות הכספיים שמסרו; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שצורפו לדוחות הכספיים; בדיקת חשבונות הסיעות; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים, הסברים של הסיעות ותצהירים לפי סעיף 21(ה) לחוק של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 15 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971.
14. כאמור, שש סיעות מקומיות לא הגישו דוחות כספיים. על כן לא היתה אפשרות לבדוק את התנהלותן הכספית. הנתונים להלן מתייחסים ל-23 סיעות מקומיות ו-2 סיעות בת:
הנחיות מבקר המדינה
15.(א) לפי החוק, ינהלו הסיעות את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) ביקורת החשבונות העלתה כי שתי רשימות הבת ו-13 סיעות מקומיות ניהלו את מערכת חשבונותיהן לפי הנחיות מבקר המדינה.
(ג) עשר סיעות מקומיות שהגישו דוחות כספיים לא ניהלו את מערכת חשבונותיהן בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה. הדבר התבטא בעיקר בכך שסיעות לא רשמו את מלוא הוצאותיהן, לא צרפו הזמנות להוצאות מעל 1,700 ש"ח, לא תעדו פרסומים כנדרש, שילמו הוצאות במזומן מעל לסכומים שנקבעו בהנחיות ושילמו הוצאות מחשבון בנק שאינו חשבון הסיעה.
הוצאות
16.(א) החוק קובע תקרה להוצאותיהן של הסיעות לפי נוסחאות המפורטות בו.
(ב) הוצאות הבחירות של רשימת הבת חד"ש בג'ת ושל 23 סיעות מקומיות שהגישו דוחות כספיים היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת.
(ג) הוצאות הבחירות של רשימת הבת בל"ד שהשתתפה בבחירות בבאקה אל גרבייה חרגו מתקרת ההוצאות שנקבעה לה.
17.(א) על פי הוראות החוק, סיעה זכאית לקבל מימון ממלכתי שלא יעלה על סך הוצאות הבחירות שהיו לה ובמידה והוצאתיה נמוכות יותר, על פי סעיף 7(ג) לחוק, עליה להשיב את היתרה לאוצר המדינה.
(ב) בעבר כבר התייחסתי למיקרים בהם סיעות כללו בדוחות הכספיים שהוגשו על ידן הוצאות בסכומים שאינם סבירים ובין היתר התייחסתי לדיווח על הוצאות בגין רכישת דלק ותלושי דלק בסכומים גבוהים במיוחד והערתי כי: "אני רואה בחומרה שימוש בזבזני שעושות סיעות בכספי ציבור... הוצאות בלתי סבירות בעליל המעידות על בזבזנות, הינן תופעה חמורה שאין להשלים עמה..." עוד הערתי על תופעה של הגדלה מלאכותית של הוצאות באופן שניכר בעליל כי לא היה צורך ממשי בהוצאה אלא היא נעשתה על מנת למצות את המימון הממלכתי המגיע ולא להחזיר עודפים לאוצר המדינה ובעניין זה קבעתי כי הוצאות אלו אינן מקובלות והן יוכרו באופן חלקי ולפי הערכת סבירות ההוצאה.
18. התופעות שתוארו לעיל בדבר רישום הוצאות בלתי סבירות והגדלה מלאכותית של ההוצאות, באו לידי ביטוי בכך שמספר סיעות רכשו בתקופת הבחירות דלק ותלושי דלק, הניתנים לשימוש בכל עת, בסכומים ניכרים. כך לדוגמא רכשה אחת הסיעות דלק ותלושי דלק בסכום של כ-10,400 ש"ח וסיעה אחרת רכשה דלק ותלושי דלק בסכום של 7,500 ש"ח. מחישובים שערכו עובדי משרדי עולה כי ניתן לרכוש בסכום האמור כ-1,300 ליטר דלק וכ-930 ליטר דלק בהתאמה, השקול לנסיעות בהיקף של כ-10,000 ק"מ וכ-7,500 ק"מ שאינן סבירות במערכת בחירות מסוג זה. הסברי הסיעות לשימוש בהוצאות אלו עבור הבחירות לא הניחו את דעתי ועל כן הכרתי בהוצאות באופן חלקי בלבד ולפי הערכת סבירות ההוצאה.
הכנסות
19. (א) לפי החוק, הסיעות זכאיות למימון הוצאות הבחירות שלהן מאוצר המדינה, לפי נוסחה ועל בסיס יחידות חישוב הקבועות בחוק.
(ב) לגבי סיעות מקומיות, החוק אוסר קבלת תרומות מתאגידים הן בארץ הן בחוץ לארץ וממי שאינו רשום במרשם האוכלוסין המתנהל לפי חוק מרשם אוכלוסין, התשכ"ה-1965. כמו כן, מגביל החוק את סכום התרומה המותרת מיחיד. בין בחירות לבחירות סכום התרומה המרבי שמותר לסיעה לקבל מיחיד ומבני ביתו הסמוכים על שולחנו הוא 5,000 ש"ח. במקרה שסיעה מקומית מסיימת את תקופת הבחירות בגירעון ניכר ובהיעדר נתונים מניחים את הדעת על מקור הכספים והדרך לכיסוי הגירעון, חלה החזקה אשר לפיה בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק.
(ג) ההכנסות של 15 סיעות מקומיות אשר מסרו דוחות כספיים, היו בגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות. סיעת אלועד אל צאדק בישוב ג'ת קיבלה תרומות בסכומים העולים על המותר.
(ד) שבע סיעות מקומיות סיימו את תקופת הבחירות בגירעון ניכר. לגבי סיעות מקומיות שלא הציגו הסבר שהניח את דעתי בדבר המקורות הכספיים שמהם יכוסה הגירעון, קבעתי, כפי שנקבע בעבר כי בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד לסעיף 16 לחוק. חלק מהסיעות הסבירו כי יכסו את הגירעון באמצעות תרומות העומדות בהגבלות שנקבעו בסעיף 16 לחוק וליוו את הסברם בתיעוד - העתקי שקים שהתקבלו כתרומות והתחייבויות של תורמים להעברת תרומות. קיבלתי את הסברן ובכוונתי לבדוק בעתיד את אופן כיסוי הגירעון בידי סיעות אלה.
(ה) חלק מהסיעות הסבירו כי בכוונת נציגי הסיעה ומועמדים מטעמה לממן את הגירעון מכספם הפרטי בסכומים העולים על גובה התרומה המרבית שנקבעה בחוק. כאשר אין בידי הסיעה לכסות את הגירעון באמצעות מקורות כספיים העומדים במגבלות החוק, או כאשר נציגיה מממנים את הוצאות הבחירות בסכומים העולים על סכום התרומה המירבי הנקבע בחוק, יש בכך תרומה אסורה. גם על עניין זה הוער בעבר , והוסבר מדוע לאור עקרון השוויון בבחירות, כיסוי הגירעון באמצעות מימון עצמי של נציגי הסיעה אינו עומד במגבלות ההכנסות המותרות.
(ו) סעיף 16(ג) לחוק יחד עם סעיף 8 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 קובע סייגים לקבלת תרומות בידי סיעות אם. הכנסותיהן של שתי רשימות הבת היו בגבולות האמורים.