כללי
1. ב-20.10.15 התקיימו בחירות ברשות המקומית טייבה לאור סיום פעילותה של הוועדה הקרואה, כפי שהחליטה ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת עוד ב-22.4.13.
2. לפי הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן החוק) עורך מבקר המדינה ביקורת על הדוחות הכספיים של רשימות המועמדים שהשתתפו בבחירות. תוצאות ביקורת החשבונות נמסרות ליו"ר הכנסת ולשר הפנים.
3. הדוח עוסק בביקורת החשבונות של 19 רשימות המועמדים שהשתתפו בבחירות:
(א) אלאמל;
(ב) אלאסלאח;
(ג) אלהודא ואלנור;
(ד) אלטייבה;
(ה) אלעהד אלג'דיד;
(ו) אלפלאח;
(ז) אלשורוק;
(ח) אלתג'יר;
(ט) אלתחאלוף אלוטיבאוי;
(י) אלתעאוין ואלאיח'א;
(יא) אראדת בלבד;
(יב) הרשימה המאוחדת למען טייבה;
(יג) כפאח אלטייבה;
(יד) מ'גד אלטייבה;
(טו) נדאא אלטייבה;
(טז) עדאלת אלטייבה;
(יז) עמל ואמל;
(יח) צדק אלטייבה;
(יט) קוות אלטייבה.
4. בחוק הוסדר מימון מאוצר המדינה למשתתפים בבחירות לרשויות המקומיות שעליהם נמנים: סיעה, רשימה, מועמד לראש מועצה אזורית ומועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות (להלן בדוח זה - 'הסיעות').
5. במקביל להסדרת מימון מאוצר המדינה מוטלות על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיותיו, אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
6. בחוק נקבע כי על הסיעות למסור למבקר המדינה, לא יאוחר מתום שלושה חודשים אחרי הבחירות, את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים שלהן לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותן ושלמותן ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
7. על הסיעות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמן ועל חשבונן. מספר בעלי זכות הבחירה בטייבה גדול מ-5,000.
8. לפי סעיף 7(ב) לחוק, סיעה הזכאית למימון ממלכתי, תקבל תוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות, 85% מסכום המימון המגיע לה בניכוי המקדמה שניתנה לה, אם ניתנה. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד נקבע בחוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחת משלוש הדרישות האמורות), יורה שר הפנים כי לא תשולם לסיעה יתרת המימון הממלכתי. ואולם, מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, והשר יורה לשלם את הסכום בהתאם להמלצת מבקר המדינה.
9. החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול החשבונות, ביקורת החשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על סיעות שלא קיבלו מימון מאוצר המדינה, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאיות לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל הסיעות חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה. אולם בחוק לא נקבעה סנקציה שתינקט בגין אי הגשת דוח כספי או בגין דוח שאינו חיובי על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה שאינה זכאית למימון ממלכתי. כבר הוער בעבר כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה , עוד הערתי, באשר לסיעות שלא הגישו לי דוח כספי כי מן הראוי שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, יפעל בהתאם לדרישות החוק ובשקיפות מלאה וכי על המחוקק ליתן דעתו על סנקציה מתאימה במקרים כגון אלה.
10. הדוח עוסק, כאמור, ב-19 סיעות שהשתתפו בבחירות.
11. (א) 16 סיעות מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה החשבון.
(ב) סיעה אחת, שאינה זכאית למימון ממלכתי על פי הוראות החוק, מסרה למשרדי תצהיר בדבר היעדר הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות.
(ג) סיעה אחרת שאף היא אינה זכאית למימון ממלכתי על פי הוראות החוק, מסרה למשרדי בתחילה תצהיר בדבר העדר הכנסות והוצאות, אולם בעקבות הביקורת חזרה בה ומסרה דיווח מתוקן של הוצאות בקשר לבחירות.
(ד) סיעה נוספת שאינה זכאית למימון ממלכתי על פי הוראות החוק, לא מסרה למשרדי דיווח כלל.
(ה) המימון הממלכתי שהסיעות האמורות זכאיות לו מסתכם בכ-2.27 מיליון ש"ח. על פי הדוחות הכספיים של הסיעות שהוגשו למשרדי הסתכמו הוצאותיהן בכ-2.3 מיליון ש"ח.
עיקרי הממצאים
12. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות האמורות נקבעו על פי אלה: הדוחות הכספיים שמסרו; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שצורפו לדוחות הכספיים; בדיקת חשבונות הסיעות; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים, הסברים של הסיעות ותצהירים לפי סעיף 21(ה) לחוק של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 15 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971.
להלן יפורטו עיקרי הממצאים לגבי 17 הסיעות שהגישו דוחות כספיים למשרדי.
הנחיות מבקר המדינה
13. (א) לפי החוק, ינהלו הסיעות את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) סיעה אחת ניהלה את מערכת חשבונותיה לפי הנחיות מבקר המדינה.
(ג) 16 סיעות ניהלו את מערכת חשבונותיהן שלא בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה. הדבר התבטא בעיקר בכך שהסיעות כללו בחשבונותיהן הוצאות בסכומים בלתי סבירים וללא תיעוד הולם (ראו להלן), לא תיעדו את הוצאות הנסיעות כראוי, לא ערכו התקשרויות בכתב להוצאות שסכומן מעל 2,000 ש"ח, לא ערכו התקשרויות מפורטות עם ספקים ונותני שירותים, ולא נתנו גילוי נאות להוצאות של כנסים משותפים (ראו להלן).
הוצאות
14. (א) החוק קובע תקרה להוצאותיהן של הסיעות לפי נוסחאות המפורטות בו.
(ב) הוצאות הבחירות של כל הסיעות היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת.
הכנסות
15. (א) לפי החוק, הסיעות זכאיות למימון הוצאות הבחירות שלהן מאוצר המדינה, לפי נוסחה ועל בסיס יחידות חישוב הקבועות בחוק.
(ב) החוק אוסר קבלת תרומות מתאגידים הן בארץ הן בחוץ לארץ וממי שאינו רשום במרשם האוכלוסין המתנהל לפי חוק מרשם אוכלוסין, התשכ"ה-1965. כמו כן, מגביל החוק את סכום התרומה המותרת מיחיד. בין בחירות לבחירות סכום התרומה המרבי שמותר לסיעה לקבל מיחיד ומבני ביתו הסמוכים על שולחנו הוא 5,000 ש"ח. במקרה שסיעה מקומית מסיימת את תקופת הבחירות בגירעון ניכר ובהיעדר נתונים מניחים את הדעת על מקור הכספים והדרך לכיסוי הגירעון, חלה החזקה אשר לפיה בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק.
(ג) ההכנסות של 16 סיעות היו בגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
(ד) סיעה אחת קיבלה תרומה מיחיד בסכום העולה על המותר. לפיכך קבעתי שהכנסותיה חרגו מהגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
נושאים בעלי היבטים עקרוניים
הוצאות בלתי תקינות
16. סעיף 1 לחוק מגדיר מהן ההוצאות הנחשבות כ"הוצאות הבחירות" של סיעה, כדלקמן: "ההוצאות המיוחדות של סיעה...שהוצאו במערכת הבחירות, בתקופת הבחירות או לפניה, בעד שירותים וטובין שנתקבלו בתקופת הבחירות או בקשר למערכת הבחירות...".
בעבר כבר התייחסתי למקרים בהם סיעות כללו בדוחות הכספיים שהוגשו על ידן הוצאות בסכומים שאינם סבירים והערתי כי יש לראות בחומרה שימוש בזבזני שעושות הסיעות בכספי ציבור שהועברו להן על פי חוק לצורך מימון מערכת הבחירות . עוד הערתי על תופעה של הגדלה מלאכותית של הוצאות באופן שניכר בעליל כי לא היה צורך ממשי בהוצאה אלא היא נעשתה על מנת למצות את המימון הממלכתי המגיע ולא להחזיר עודפים לאוצר המדינה וקבעתי כי הוצאות כאלה אינן מקובלות והן יוכרו באופן חלקי ולפי הערכת סבירות ההוצאה.
אחת מהסיעות כללה בדוח הכספי שלה הוצאות בגין רכישת מחשבים שבוצעה יומיים בלבד לפני יום הבחירות. זאת, מבלי שניתנו הסבר מספק לצורך ברכישה האמורה במועד זה דווקא או הבהרה באשר למה נעשה בציוד זה בסוף תקופת הבחירות, כך שנוצר חשש כי הוא הגיע לידיים פרטיות תוך ניסיון להטיל את עלותו על חשבון הקופה הציבורית.
עוד נמצא כי בחשבונותיהן של מרבית הסיעות נכללו הוצאות בגין רכישת שוברי דלק, הניתנים לשימוש בכל עת, בסכומים גבוהים ובלתי סבירים אשר, על פי חישובי הביקורת, שקולים לנסיעות של אלפי קילומטרים, דבר שאינו סביר במערכת הבחירות הזו.
יצוין כי מרבית הנסיעות עבורן נרכשו שוברי הדלק לא תועדו כנדרש בהנחיות, וממילא לא ניתן היה לבחון ולאמת את נכונות הדיווח בהקשר לנסיעות, את נחיצותן ואת הקשר שלהן לבחירות, וקיים חשש שהוצאות אלה שהוצגו כהוצאות בחירות הוצאו בסוף לצרכים אחרים.
כמו כן, הסיעות כללו בחשבונותיהן הוצאות בסכומים ניכרים בגין אוכל וכיבוד, אולם לא הקפידו לתעד באופן הולם וכמתחייב בהנחיות את סוג מוצרי המזון שרכשו לטענתן לצורך הבחירות, כמות המוצרים, את מועדי הרכישה ואת כמות הסועדים, כך שלא ניתן היה באמצעי ביקורת מקובלים לקבוע האם ההוצאות בגין המזון שנרכש אכן מהוות הוצאות בחירות. בהיעדר תיעוד הולם של פרטי הרכישות והמוצרים כאמור, ומקום שמדובר היה בהוצאות בסכומים ניכרים, מתעורר ספק האם המדובר בהוצאות בחירות כהגדרתן בחוק.
לפיכך החלטתי להכיר באופן יחסי בלבד בחלק מהוצאות הדלק והכיבודים שנכללו בדוחותיהן של הסיעות לפי מבחן הסבירות וההיגיון. בחלק מהמקרים, הפחתת ההוצאות הובילה ליצירת עודף של הכנסות ממימון ממלכתי לעומת הוצאות הבחירות, ועל סיעות אלה מוטל להשיב את העודפים לאוצר המדינה.
נוכח העובדה כי בהוצאה בגין רכישת שוברי דלק, מזון וכיבוד עלול להיכלל מעצם טיבה גם רכיב של שימוש פרטי, פרט לרכיב "הציבורי" הקשור לבחירות, על הסיעות לנקוט משנה זהירות בבואן להוציא הוצאות מסוג זה. על כן, עליהן להקפיד לתעד באופן מפורט ומדוקדק את רכישותיהן, מועדיהן ומועדי השימוש בהן. נטל ההוכחה כי אכן המדובר בהוצאות שהוצאו אך ורק בקשר לבחירות, מוטל על כתפי הסיעה, וכל ספק שיתעורר בעניין זה יפורש באופן שלא יאפשר את כיסוי ההוצאה מהקופה הציבורית.
כנסים משותפים
17. על פי ההנחיות, על הסיעות לשמור אסמכתאות על ההוצאות מהן ניתן ללמוד על מהימנות הרישומים ושלמותם. כמו כן, ישנן הנחיות ספציפיות לגבי רישום ותיעוד כנסים.
בביקורת הועלה כי מרבית הסיעות ערכו כנסים משותפים עם סיעות אחרות ובחלקן גם השתתף מועמד לראש הרשות בהן תמכו אותן סיעות. הסיעות האמורות לא הקפידו על עריכת התקשרות מראש בינן לבין עצמן בה נקבעו פרטים על אופי הכנס, עלותו ואופן חלוקת ההוצאות ביניהן. כמו כן, לא היה בידי הסיעות תיעוד ראוי ומלא של הוצאות הכנסים.
כך למשל, ב-18.10.15 התקיים כנס סיום משותף של שבע סיעות שתמכו בראש הרשות הנבחר. בביקורת הועלה כי עלויות הכנס היו כ-181,000 ש"ח שהתחלקו, על פי התשובות שענו הסיעות למשרדי, כמפורט להלן: אחת מהסיעות לא נשאה כלל בעלויות הכנס, סיעה נוספת שילמה כ- 30% מעלות הכנס, שתי סיעות אחרות שילמו כל אחת כ- 24% מעלות הכנס, סיעה אחת שילמה כ- 10% מסך ההוצאות והשתיים הנותרות כ-6% כל אחת. בתשובות הסיעות למשרדי לא ניתן כל הסבר לחלוקה לא-שוויונית זו ולא הומצאו אסמכתאות שתתמוך בחלוקה זו.
בכנס סיום משותף של סיעות שתמכו במועמד אחר לראש רשות, השתתפו 6 סיעות אולם, מדיווחי הסיעות השונות, לא ניתן לדעת מהן סך עלויות ההשתתפות בכנס ואופן חלוקת ההוצאות בין הסיעות, לרבות סיעת המועמד.
לפיכך, לא ניתן היה באמצעי ביקורת מקובלים לקבוע האם ההוצאות על הכנסים בכלל ועל הכנסים המשותפים בפרט, נכללו בשלמותן בדיווחים, והאם חלוקת ההוצאות בין הסיעות סבירה ועל כן לא ניתן היה לקבוע שהדוח הכספי שהגישו שלם ונכון. בנסיבות אלו, נאלצתי לקבוע לגבי הסיעות האמורות כי פעלו בניגוד להנחיות מבקר המדינה והדוח בעניינן אינו חיובי.
הגשת דיווח כספי על ידי סיעה
כאמור, נקבעה בחוק חובת הגשת דוח כספי על ידי הסיעות שמשתתפות בבחירות בין אם הן זכאיות למימון ממלכתי ובין אם לאו. עוד נקבע בחוק כי סיעה שלא היו לה הכנסות והוצאות תגיש על כך תצהיר לפי סעיף 15 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971 ויראו תצהיר זה כדוח כספי.
אחת מהסיעות שהשתתפה בבחירות ואשר מועמד מטעמה השתתף בבחירות לראש העירייה ואף זכה בבחירות, הגישה תצהיר לפיו לא היו לה הכנסות והוצאות כלל במערכת הבחירות. סיעה זו לא הגישה בקשה למימון ממלכתי, ואף לא זכתה במנדט ולכן לא הייתה זכאית למימון ממלכתי.
במהלך הביקורת הועלה כי למועמד הסיעה לראש העירייה היו הוצאות הכרוכות במועמדותו. הסיעה טענה בתשובתה כי מדובר בהוצאות פרסום שהוצאו על ידי המועמד עוד בטרם הגשת הרשימות לוועדת הבחירות, ועל כן סברה כי אין המדובר בהוצאות בחירות החייבות בדיווח למבקר המדינה. לא ניתן לקבל טענה זו של הסיעה, שכן הוראות החוק מחייבות הגשת דוח כספי על כל הוצאותיה של הסיעה בקשר למערכת הבחירות, לרבות הוצאות שהוצאו על ידי מועמדים מטעמה, ועל כן היה על נציגי הסיעה להגיש לכתחילה דוח כספי המשקף נכונה את כלל ההוצאות ואת המקורות למימון הוצאות אלה. יחד עם זאת ונוכח הסברי הסיעה, מצאתי לנכון לקבל את הדיווח המתוקן שהגישו ולקבוע שדוח הביקורת בעניינה אינו חיובי. כאמור, סיעה זו – על אף שזכה מועמדה בתפקיד ראש העירייה - אינה זכאית למימון ועל כן לא ניתן להטיל עליה סנקציה כספית.
אני שב ומדגיש כי על הסיעות מוטלת החובה להגיש למשרדי דוח כספי שלם ונכון המביא לידי ביטוי את מלוא ההוצאות שהוצאו בתקופת הבחירות או בקשר עם הבחירות ואת מקורות המימון של הוצאות אלה וזאת ללא קשר לזכאותה של הסיעה למימון ממלכתי ולסכום המימון הממלכתי לו היא זכאית. הדבר נכון שבעתיים כאשר מדובר בסיעה שמועמדה זוכה בתפקיד המרכזי של ראש הרשות המקומית, ואני קורא למחוקק ליתן דעתו לדרכים שניתן לנקוט לטפל בנושא.
המשך קריאה בקובץ המצורף
...