רקע כללי
תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב-שנתית של הממשלה והוא משקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה.
הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך שנת התקציב ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה.
אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגשת הצעת תקציב לממשלה, המציגה את המסגרת הכוללת של ההוצאה. אגף התקציבים אחראי לקביעת שיעורי הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, והוא הגורם המאשר הפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב. לרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות ועל הריכוזיות התקציבית בשלבי ההכנה, החקיקה והביצוע של תקציב המדינה, והריכוזיות התקציבית משפיעה על אפקטיביות הממשלה. ההיקף הכספי של הרזרבות בתקציב המדינה בשנים 2018-2017 הוא כ-15.7 מיליארד ש"ח וכ-20 מיליארד ש"ח בהתאמה (כ-4.4% וכ-5.3% מתקציב המדינה בשנים אלה).
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2016 - מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב, הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף 83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך, במשרד האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט.
הליקויים העיקריים
שיעור גבוה של רזרבות בסעיפי התקציב והשפעתן על אפקטיביות עבודת הממשלה
ב-16 סעיפים של משרדי הוצאה קיימים באחת מהשנים 2017 או 2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה, והם מגיעים לכ-10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. סכומי הרזרבות בסעיפים אלה הסתכמו בכ-4.2 מיליארד ש"ח (כ-26.9% מסך הרזרבה) וכ-4.7 מיליארד ש"ח (כ-23.6% מסך הרזרבה) בהתאמה. מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב. עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה.
היעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות והרזרבות הפיסקליות
אגף התקציבים קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ושל הרזרבה הפיסקלית, מתקציבי המשרדים, בלא להתבסס על מתודולוגיה כלשהי. האגף קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים.
בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים רזרבות בשיעורים שונים משקבע בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שבהם לא נוכו רזרבות כלל.
אי-הצגת השפעת ניכוי הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב לממשלה
שיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב; שיעור הניכוי המוטל למעשה על סעיפים שהם עתירי קניות והשקעה גבוה יותר משיעור הניכוי המוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שהסוגיה הובאה להחלטתה וללא שקיפות כלפי הציבור.
תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית
בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בניגוד להחלטת ממשלה מ-2016 , שקבעה כי כספים אלה יתוקצבו ברזרבות ייעודיות.
אי-קביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח
אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצירת הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין תקציבים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי 57ב שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן.
אי-עדכון הנחת זחילת שכר
אגף התקציבים לא בחן מאז שנת 2008 את תקפות מודל זחילת השכר שמתבסס על נתונים מהשנים 2006-1999. שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב-0.15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי שהכין אגף התקציבים בשנת 2008. אי-עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיעה ביעילות תקצובם של תקציבי השכר בתקציב המדינה, ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים אלה.
ביצוע העברות של תקציבי רזרבות בסוף השנה
בדצמבר 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבות ועודפים של רזרבות: סך השימושים של כל סוגי הרזרבות בשנה זו היה כ-18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ-8.4 מיליארד ש"ח (כ-45%) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר. עוד נמצא, כי רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי רזרבות משנת 2013, בהיקף של כ-1.15 מיליארד ש"ח, שהם כ-80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה . העברות של סכומי רזרבה גבוהים בחודש האחרון של שנת התקציב, בעיקר של רזרבות משרדיות, אינן יעילות, משום שהמשרדים נאלצים להוציא את הכספים בלוח זמנים קצר. העברות של רזרבות רבות ושל עודפי רזרבות הנעשות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה.
בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון - "רזרבה להתייקרויות אשראי" - תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. גלגול עודפים בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע תקציב המדינה. ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ועל פי חוק יסודות התקציב וחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
שימוש בסכומי הרזרבות להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות
אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" לצורך מימון מטרות שאינן התייקרויות.
שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדר העדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים
בתחילת שנת 2014, בדומה לשנת 2004, מומנו שני קיצוצים בתקציב המדינה על ידי שימוש בשיעור ניכר מהרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית לצורך התאמת רמת ההוצאה לרמת ההכנסה במהלך השנה ולצורך מניעת חריגה מהיעדים הפיסקליים.
היעדר יכולת לזהות העברות של סכומי רזרבה בתוך הסעיף או בין סעיפים
דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו במהלך שנת הכספים לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית.
רזרבות שנוצרות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה
נמצא כי בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר ובאופן מתמשך 42 תכניות שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים לשימושים אחרים במשך שלוש שנים לפחות. התקציב הכולל שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו-שנתיים בשנים 2012 ו-2014: כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-4.1 מיליארד ש"ח בהתאמה (כ-0.8% וכ-1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה). בשנת 2016 פחת באופן יחסי תקצוב זה (כ-0.5% מהתקציב), אך כ-1.8 מיליארד ש"ח תוקצבו ביתר והועברו לשימושים אחרים.
היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מתקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תכניות רבות המשמשות בפועל כרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לעומס עבודה מיותר על ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה.
תכניות שהן יעד לקבלת כספים בתקציב המדינה בשל תקצוב חסר מתמשך
בשנים 2016-2012 אותרו 120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך. סך התקציב שהועבר אליהן בשנת 2014 היה גבוה במיוחד: כ-16.2 מיליארד ש"ח, שהם כ-5.1% מהתקציב. סכום התקציב שהועבר לתכניות הללו באותה שנה - ללא העברות לתקציב משרד הביטחון - היה כ-7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ-2.5% מהתקציב. בשנת 2016 ירד הסכום שהועבר לתכניות אלה, אך עדיין נותר גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ-2.7%, שהם כ-9.4 מיליארד ש"ח.
רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה
מאחר שעל פי החוק הכנסת מאשרת את תקציב המדינה עד רמה של תכניות תקציב, חברי הכנסת אינם נחשפים לתקנות רזרבה הנכללות בתכניות תקציב שאינן מוגדרות כרזרבה (להלן - רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה). שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ל-2018 הוא כ-2.3% מתקציב המדינה. שיעור זה ירד בשנים האחרונות; משנת 2012 (כ-3.2% מהתקציב) עד 2018 הוא ירד בכ-0.9 נקודת האחוז. אולם, בעת אישור התקציב ל-2018 הוא עדיין גבוה מהשיעור בשנת 2002 (1.6%). בעת אישור התקציב לשנת 2018 היה שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה מסך תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה כ-45%, ואף שיעור זה ירד בשנים האחרונות. אולם משנת 2005 ועד 2017 (פרט לשנת 2016) שיעורי הרזרבות שאינן גלויות לכנסת הם כ-50% ויותר מסך תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה.
שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך הרזרבה גבוה במספר רב של סעיפי תקציב. ב-26 מתוך 53 סעיפים שנבדקו בתקציב לשנת 2018 שיעור זה היה גבוה מ-50% מסך הרזרבה. ב-17 סעיפים היה השיעור גבוה מ-75%, וב-9 סעיפים היה השיעור גבוה מ-90%. ב-6 סעיפים כל הרזרבה (100%) לא הייתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה.
קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה.
חוסר שקיפות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" שבניהול משרד האוצר
בסעיף "הוצאות שונות" נמצאו תכניות ותקנות רבות שתוקצבו בסכומים גבוהים אשר ייעודן אינו עולה בבירור משמותיהן.
הצעות תקציב המדינה לשנים 2018-2013 לא כללו דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות". עוד נמצא כי בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" היו חלקיים בלבד, ולא כללו מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, השינויים המרכזיים בהצעת התקציב וביאורים לתקציב, לרבות חשיפה לסיכונים.
בחלק גדול מתקנות הרזרבה שבסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי.
בסעיפים האמורים נמצאו שיעורים גבוהים של סכומים בתקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב: בתקציב לשנת 2018 כ-25% מתקציב "הוצאות שונות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת 2015 היה כ-62%. אולם השיעור עדיין גבוה מהשיעור שהיה בשנת 2004 - כ-2% בלבד. בתקציב לשנת 2018 כ-37% מתקציב "הוצאות פיתוח אחרות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור זה, ובשנת 2016 הוא עמד על 26% . שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים 2014-2013, שעמדו על כ-69% וכ-58% בהתאמה, ושיקפו שיא במגמת עלייה בשיעור זה משנת 2005, שבה עמד השיעור על כ-8% בלבד.
נמצא תקצוב עודף של רזרבות בתקנות רזרבה מרכזיות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות":
1. "רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי" - במרבית השנים 2014-2008 היה שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-55% בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.6 מיליארד ש"ח בין תקנת הביצוע לתקנת הרזרבה.
2. "רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי" - משנת 2009 חלה ירידה ניכרת בשיעור הביצוע, אך למרות זאת משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה. התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים 2014-2003 היה כ-1.6 מיליארד ש"ח במצטבר. כ-1.14 מיליארד ש"ח מתוכם תוקצבו במצטבר בתקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי, וכ-453 מיליון ש"ח תוקצבו ביתר התקנות. סך הביצוע המצטבר היה כ-634 מיליון ש"ח בלבד. סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים 2014-2003 היה כ-959 מיליון ש"ח, מהם כ-441 מיליון ש"ח בשנים 2014-2009.
ההמלצות העיקריות
כדי לשפר את יעילות התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה וכדי לשפר את השקיפות ואת האפקטיביות של הממשלה, על הממונה על התקציבים:
1. לבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב שחוקק ב-1985, בשים לב לסוגים השונים של הרזרבות ולייעודן. בנוגע לרזרבה להתייקרויות, עליו ללבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי לממשלה ובכלל זאת את הצורך לקדם תיקון חקיקה מתאים.
2. לסווג באופן ייחודי ובנפרד מתקנות הרזרבה האחרות את תקנות הרזרבה המיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי.
3. לבחון את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך לשמור על משמעת פיסקלית לבין שיפור האפקטיביות של הממשלה.
4. לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו, בנושאים שבהם יש למשרדי ההוצאה יתרון יחסי ולתקצב את הרזרבות במשרדי ההוצאה בתקנות ביצוע כבר בהכנת תקציב המדינה.
5. לתקף את שיעורי הניכוי לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי.
6. להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית (שיעורה והיקפה) ואת אופן חלוקתה והשפעתה על סעיפי התקציב השונים; לתקן לאלתר את הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בדוח 55ב שלפיו יש להציג לממשלה גם את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות.
7. לקבוע מנגנון רזרבה שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וקואליציוניים שטרם נקבעו עבורם תכניות ביצוע ייעודיות, בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים שאינם עומדים בקנה אחד עם ייעודה.
8. להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי - התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה מהיעדים הפיסקליים, בעיקר במצבים שבהם קיים גירעון מבני גבוה מהחזוי.
9. לפעול לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" ולנהלו בהתאם לחוק יסודות התקציב.
10. לווסת את הפשרת הרזרבות במהלך השנה כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים.
11. לקיים עבודת מטה לבחינת רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתכניות בתקציב המדינה ולבחינת תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך, באופן שיאפשר לשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת.
12. להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור התקציב בכנסת ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן.
13. להכין דברי הסבר מפורטים וברורים לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" במסגרת הגשת תקציב המדינה לשנת 2019 ואילך.
14. לוודא את יישום ההנחיה של אגף התקציבים לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות כך שיהיה ברור מהו ייעוד הכספים.
15. לבחון אחת לפרק זמן שייקבע את תקפות מודל זחילת השכר ולעדכנו בהתאם.
סיכום
הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי-הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן. הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב.
אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה, אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות - אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב. על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. עוד העלה הדוח את קיומן למעשה של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה, ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך.
הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ועל בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו - "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וביצועו. ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור. גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות. נדרש להוסיף ולפעול בכיוון זה.
על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרזרבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה באמצעות תקציב המדינה.