רקע כללי
חייל בודד בצה"ל הוא קצין או חוגר בשירות חובה שמצבו האישי הוא כפי שנקבע בפקודת מטכ"ל "חיילים בודדים - עקרונות זכויות ונהלים - שירות חובה" (להלן - פ"מ החיילים הבודדים):
1. חייל בודד מובהק: "חייל שהתייתם משני הוריו, או חייל שהוריו מתגוררים בחו"ל [מחוץ לישראל] דרך קבע, בין אם עלה לארץ בגפו, ובין אם הוריו היגרו לחו"ל, או שיצאו לשליחות בחו"ל לתקופה של חצי שנה ויותר".
2. חייל בודד מסיבות חריגות (להלן - חסר עורף משפחתי) שעונה על אחד מהתבחינים האלה:
א. "חייל אשר אינו מקיים כל קשר עם הוריו".
ב. "חייל הנמצא בקשר עם הוריו, או אחד מהם, אולם אין לו כל אפשרות להתגורר עימם, והוא אינו נתמך על ידם, והם אינם מהווים עבורו תא משפחתי מתפקד".
ג. "חייל שעד הגיעו לגיל 18 התגורר אצל משפחת אומנה".
במועד תחילת הביקורת, נובמבר 2016, שירתו בצה"ל כ-6,500 חיילים בודדים, כ-54% מהם חיילים בודדים מובהקים וכ-46% מהם חסרי עורף משפחתי.
חיילים בודדים זכאים להטבות בתנאי שירותם, לפי פ"מ החיילים הבודדים ובהן לסיוע בדיור בהתאם לאחד מפתרונות הדיור הצה"ליים (דיור בבית החייל, מגורים בדירת חיילים בודדים או הלנה בקיבוץ), ולחילופין להשתתפות כספית של צה"ל בהוצאות שכר דירה ובהוצאות החזקת הדירה.
ענף תנאי שירות (להלן - ת"ש) שבאגף כוח האדם בצה"ל (להלן - אכ"א) אחראי לקביעת מעטפת הטיפול בחייל הבודד בצה"ל ולהובלת מימושה. ענף ת"ש מפעיל מוקד טלפוני לחיילים בודדים (להלן - מוקד הבודדים); סגלי הת"ש ביחידות צה"ל, המטפלים בתחום הת"ש בקרב כלל החיילים, אחראים גם לטיפול בתנאי שירותם של החיילים הבודדים.
עם השחרור מצה"ל, נפסקת זכאותם של החיילים הבודדים להטבות ייחודיות מצה"ל. ביולי 2017, לקראת סיום הביקורת, התקבל בכנסת חוק קליטת חיילים משוחררים (תיקון מס' 19), התשע"ז-2017 (להלן - תיקון מס' 19) המתקן את חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק חיילים משוחררים). בתיקון זה לחוק נקבע כי "הקרן לסיוע נוסף תעניק סיוע בשכר דירה לחיילים משוחררים בודדים". משרד הביטחון הודיע באוקטובר 2017 למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות תיקון מס' 19 צפויה הקרן לסיוע נוסף, שהוקמה מכוח חוק חיילים משוחררים, להעניק סיוע בשכר דירה לחיילים בודדים משוחררים בסך 1,000 ש"ח בחודש למשך 12 חודשים מיום שחרורם.
צה"ל ומשרד הביטחון משקיעים משאבים ומאמצים על מנת לסייע לחיילים הבודדים במהלך שירותם הצבאי ולאחר שחרורם מצה"ל. מתגובותיהם לטיוטת הביקורת עולה, כי הן משרד הביטחון והן צה"ל החלו בתיקון הליקויים שעלו בביקורת ומשרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין זאת בחיוב.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2016 עד יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בחיילים הבודדים במהלך שירותם הצבאי ולאחר שחרורם מצה"ל. בין היתר נבדקו, פתרונות הדיור הניתנים לחיילים בודדים, תרומות לצה"ל לטובת חיילים בודדים, קשרי צה"ל עם עמותות המסייעות לחיילים הבודדים, והסיוע הניתן לחיילים בודדים לאחר שחרורם מצה"ל. הביקורת נערכה באכ"א ובאגף לחיילים משוחררים במשרד הביטחון (להלן - חיימ"ש), וכן בזרוע היבשה ואגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - ז"י-אט"ל), בחטיבת גולני, בחטיבת כפיר וב"יחד למען החייל".
במסגרת הביקורת התקיימו פגישות עם נציגי עמותות, ארגונים וגורמים נוספים המסייעים לחיילים בודדים במהלך שירותם הצבאי ולאחר שחרורם מצה"ל.
במהלך הביקורת הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון לחיילים הבודדים המשרתים בצה"ל. השאלון הופץ בסיוע אכ"א ביולי 2017 ל-6,562 חיילים בודדים באמצעות מסרונים ובהם קישור לדף השאלון באתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה. על השאלון השיבו 893 חיילים.
הליקויים העיקריים
אכ"א לא בחן את צורכי הקיום הנדרשים לחיילים הבודדים
במאי 2010 ערכה מחלקת מדעי ההתנהגות בצה"ל (להלן - ממד"ה) מחקר מקיף בקרב חיילים בודדים, מפקדים וסגלי ת"ש, בנושא "חיילים בודדים בצה"ל: בין צורכי הפרט להבנת המערכת". בסיכומו של המחקר צוין כי "מומלץ לקיים בחינה כלכלית מקיפה של צרכים סבירים המספיקים לקיום של החייל הבודד, ומתוך כך לגזור מדיניות פעולה". למרות זאת, אכ"א לא מימש את המלצת ממד"ה מ-2010 ולא ביצע בחינה מקיפה של צורכי הקיום הנדרשים לחייל הבודד. מהתשובות לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה לחיילים הבודדים בנושא שביעות רצונם מהסיוע שצה"ל מעניק להם עלה כי 43% מהחיילים שהשיבו לשאלון דיווחו על שביעות רצון גבוהה וגבוהה מאוד; 32% מהם דיווחו על שביעות רצון בינונית; ו-25% מהם דיווחו על שביעות רצון נמוכה ונמוכה מאוד.
פתרונות הדיור הצה"ליים לחיילים הבודדים אינם מספקים
רוב החיילים הבודדים אינם בוחרים בפתרונות הדיור הצה"ליים אלא מעדיפים קבלת השתתפות בשכר דירה, בשל הצורך שלהם בפרטיות במקום מגוריהם.
הפער שנוצר בין העדפות המגורים של החיילים הבודדים לפתרונות הדיור הצה"ליים המוצעים להם הביא לכניסת עמותות למרחב זה, המספקות לחיילים הבודדים, בעידוד צה"ל, פתרונות דיור המספקים את צורכיהם באופן טוב יותר. אולם בשל מספרן הנמוך של הדירות המצויות ברשות העמותות, בשילוב תנאי הסף שהעמותות מציבות כתנאי למגורים בדירותיהן (חיילים לוחמים, חיילים המשרתים ביחידה מסוימת, חיילים המגיעים מרקע מסוים), לא ניתן לספק לכלל החיילים הבודדים המעוניינים בכך פתרון דיור כזה.
על אף שהפערים בין צורכי הדיור של חיילים בודדים לבין הפתרונות הצה"ליים המוצעים היו ידועים ומוכרים לו, לא נערכה באכ"א עד מועד סיום הביקורת עבודת מטה סדורה הבוחנת את הפערים, את הצרכים התקציביים ואת איכותם של פתרונות הדיור שמספק צה"ל לחיילים הבודדים.
הקשר בין צה"ל לבין עמותות וארגונים המסייעים לחיילים בודדים מתקיים בניגוד לפקודות
עמותות וארגונים מעניקים סיוע במישרין לחיילים בודדים בדרך של "קבלת שירות, זכות או כל טובת הנאה בעלת ערך כלכלי מכל מין וסוג", כדוגמת סיוע בדיור, בחונכות אישית (מנטורינג) ובמזון. גורמים בצה"ל ובהם מפקדים וסגלי ת"ש, מנהלים שיח ושיתוף פעולה ישיר עם עמותות וארגונים המסייעים לחיילים בודדים ואף מפנים חיילים בודדים לטיפולם. סיוע זה ניתן לחיילים הבודדים במישרין מאותם עמותות וארגונים ומשום כך מנוגד לפקודות ולהנחיות הרלוונטיות בצה"ל.
הסיוע שמקבלים חיילים בודדים מעמותות הוא בעיקר בדרך של "קבלת שירות" או "טובת הנאה בעלת ערך כלכלי". מטבע הדברים תרומות מסוג זה ממומשות ביצירת קשר ישיר בין העמותה לבין החיילים. משכך, ההנחיה שמורה כי כלל התרומות עבור צה"ל יתקבלו באמצעות "יחד למען החייל", שהינו הגוף היחידי באמצעותו ניתן לקבל תרומות בצה"ל, למעשה אינה ניתנת ליישום גורף על כל צורות ההענקה של הטבה או טובת הנאה בעלת ערך כלכלי.
שיעורי השתתפות נמוכים בסדנאות הכנה לשחרור
סדנת הכנה לשחרור היא סדנה בת חמישה ימים המיועדת לחיילים בודדים העומדים לפני שחרור וניתנת על ידי צה"ל, בה מפורטות מגוון הזכאויות שלהם לקראת השחרור ולאחריו, וכן ניתנים בה ייעוץ והכוונה תעסוקתיים ואקדמאיים. אף שסדנה זו נתפסת אצל חיילים בודדים כמקור מידע יעיל מאוד, בשנים 2016-2014 כ-46% מהחיילים הבודדים לא השתתפו בה, ולמרות זאת אכ"א לא בחן את הסיבות לכך.
הדרכה אישית (מנטורינג) לחיילים בודדים אינה מוסדרת
חיילים בודדים מוצאים עצמם לעתים חסרי יכולת להתמודד הן מול המערכת הצבאית והן מול המערכת האזרחית. בקשר לכך עלה בביקורת, כי בקרב חיילים בודדים עולה צורך בהדרכה אישית, אשר אף מתעצם עם השחרור מצה"ל. אולם, הדרכה כאמור אינה ניתנת להם באופן סדור על ידי צה"ל.
סיוע לא מספק לחיילים בודדים ששוחררו מצה"ל זמנית בשל סיבות רפואיות
על חייל בודד שמשתחרר מצה"ל זמנית בשל סיבה בריאותית (פרופיל 24) להתמודד עם שני קשיים בעת ובעונה אחת: הקושי הבריאותי, הכרוך לעתים בהוצאות מוגדלות, והקושי החברתי-כלכלי הצפוי לחייל בודד שעוזב את המסגרת הצה"לית העוטפת והתומכת. חיילים בודדים נתקלים בקושי להתמודד בעצמם עם מצבם הרפואי והכלכלי, נקלעים למצוקה ונזקקים לסיוע, אך הסיוע שמספק צה"ל אינו עונה לעיתים על צורכיהם.
מוקד הבודדים נדרש להביא לידיעתם של החיילים הבודדים הצפויים להשתחרר באופן זמני את המידע הנדרש להם ובכך לסייע להם להתמודד עם הקשיים הכלכליים והרפואיים הנלווים לשחרור הלא צפוי תוך מיצוי זכויותיהם. אולם, המוקד לא ניהל רשימה של החיילים הבודדים הצפויים לקבל פרופיל 24, ובהיעדר רשימה כזו, לא ניתן לדעת אם מוקד הבודדים פנה לכל החיילים הללו.
אף על פי שהקושי האמור של חיילים בודדים מוכר וידוע לאכ"א, עד ספטמבר 2017 הוא לא הגדיר את הסיוע הנדרש לחייל בודד המשתחרר זמנית מסיבות רפואיות, למעט פתרון דיור לתקופה שמוגבלת לשלושה חודשים. לפיכך נאלצו החיילים הבודדים לפנות לקבלת סיוע מגורמים חיצוניים.
סיוע משרד הביטחון לחיילים בודדים לאחר שחרורם מצה"ל אינו עונה על צורכיהם
סקר שערך אגף חיימ"ש העלה כי רק כ-15% מהחיילים הבודדים המשוחררים משתמשים בהטבת הלינה בבית החייל, וכי "ההטבה אינה עונה לצורכי המשוחררים הבודדים כיום".
בהיעדר תקציב שהוקצה לסיוע לחיילים בודדים משוחררים בשכר דירה וברכישת ציוד לדירה, ונוכח הצורך של החיילים הבודדים המשוחררים בסיוע כאמור, נאלץ משרד הביטחון לגייס עבור מטרה זו תקציבים מוועדת העיזבונות. הסיוע התבסס על כספי ועדת העיזבונות שאינם קבועים ומובטחים. זאת ועוד, אגף חיימ"ש חילק בשנת 2016 את הסיוע בשיטת "כל הקודם זוכה" ולכן הסיוע לא הספיק לכלל החיילים הבודדים שהיו זכאים לקבלו, ומשכך חלקם לא קיבל אותו.
מצבם הייחודי של חיילים בודדים חסרי עורף משפחתי
בעוד שבצה"ל מעמדם של החיילים הבודדים זהה, ואינו תלוי בסיבת הכרתם כחיילים בודדים, הרי שההטבות הניתנות מגופים מחוץ לצה"ל לחיילים בודדים חסרי עורף משפחתי בעת שירותם ולאחר שחרורם פחותות באופן מובהק מאלו הניתנות לחיילים בודדים מחו"ל. משום כך, הם נאלצים לפנות בתדירות גבוהה יותר לגורמי צה"ל על מנת לקבל סיוע כלכלי נוסף.
העדר תכנית עבודה בין-משרדית לקליטת חיילים בודדים משוחררים בחברה הישראלית
לא קיימת תכנית אסטרטגית מקיפה, בין-משרדית, המגדירה את מטרות המדינה, הן ביחס לשילובם בחברה הישראלית של חיילים בודדים משוחררים חסרי עורף משפחתי; והן ביחס לשמירת הקשר של החיילים הבודדים מחו"ל עם המדינה לאחר שובם לארצות מוצאם. כמו כן, לא קיים מאגר נתונים ייעודי המרכז את הנתונים על חיילים אלה לאחר שחרורם; לא מתקיים מעקב אחר קליטתם בארץ; לא מתקיים אתם קשר יזום; ואין גורם לאומי המרכז את נושא החיילים הבודדים המשוחררים ודואג לשילובם המיטבי בחברה הישראלית.
ההמלצות העיקריות
על אכ"א לערוך בחינה כלכלית מקיפה של צורכי הקיום של חיילים בודדים, כפי שהמליצה ממד"ה בשנת 2010, לנתח ולבחון את ממצאיה ולהמליץ על פתרונות לגישור על פערים בין צורכי הקיום שלהם לבין הסיוע שניתן להם, ככל שיעלו ממנה.
על אכ"א להשלים את עבודת המטה שעל אודותיה עדכן צה"ל בתגובתו לביקורת, ולמצות את הדרכים העומדות לרשות צה"ל על מנת להעניק לכלל החיילים הבודדים פתרונות דיור איכותיים יותר ככל שניתן, שיענו באופן מיטבי על צורכיהם האישיים.
על אכ"א לממש בהקדם את עבודת המטה שהתבצעה בצה"ל בנושא פעילות העמותות בצה"ל; לקבוע אמות מידה ברורות לנושאים שבהם ישתף הצבא פעולה עם עמותות וארגונים; לקבוע את דרך ההתקשרות בין צה"ל לבינם; ולהסדיר את תהליך מתן האישורים לשיתוף פעולה עמם. בד בבד, על צה"ל להשלים את עדכון פקודות המטכ"ל בנושא תרומות והטמעתן בצה"ל.
על אכ"א להשלים בהקדם את עבודת המטה בנושא סדנאות הכנה לשחרור עבור חיילים בודדים ולמצות את הדרכים לעודד חיילים בודדים העומדים לפני שחרור להשתתף בסדנאות אלו. כמו כן על אכ"א לקיים פיקוח ובקרה על התייצבותם של חיילים בודדים בסדנאות ולהבטיח שתינתן להם האפשרות להשתתף בהן, וזאת על מנת שיקבלו מידע וכלים שיסייעו להם להשתלב בחברה לאחר שחרורם.
על אכ"א ואגף חיימ"ש להסדיר מתן הדרכה אישית לכלל החיילים הבודדים והחיילים הבודדים המשוחררים החפצים בכך; ולעודד אותם לקבל הדרכה כזו.
על אכ"א לוודא כי הסיוע שהוסדר לחיילים בודדים ששוחררו מצה"ל זמנית עקב סיבות רפואיות עונה על צורכיהם. כמו כן על אכ"א לוודא את רציפות הסיוע לחיילים בודדים גם בתקופת שחרור זמני מסיבות רפואיות; להבטיח מתן סיוע אחיד לכלל החיילים הבודדים במצב זה; ולהפחית את הזדקקותם לגורמים חיצוניים. כל זאת על מנת לאפשר להם לצלוח את תקופת שחרורם עד לחזרתם לשירות.
על אגף חיימ"ש לבחון את התמונה הכוללת של אפשרויות הסיוע בדיור לחיילים בודדים משוחררים, לרבות הלנה בבתי החייל, ניצול כספים המוקצים למטרה זו מכוח תיקון 19 לחוק חיילים משוחררים כפי שסוכם בעבודת המטה שנערכה במשרד הביטחון, ניצול כספים המוקצים על ידי ועדת העיזבונות לצורך סיוע בדיור לחיילים בודדים, ושימוש ביתרת הכספים הלא מנוצלת שהקצתה ועדת העיזבונות למשרד הביטחון למטרות אחרות. זאת בפרט משום שמתגובת צה"ל לטיוטת דוח הביקורת עולה, כי הסיוע בדיור הצפוי להינתן מכוח תיקון 19 לחוק חיילים משוחררים יינתן לחיילים הבודדים רק במהלך השנה הראשונה שלאחר שחרורם מצה"ל, ולא ביתר ארבע השנים שבהן הם עדין נחשבים חיילים משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים. על ראש אגף חיימ"ש להביא את תוצאות הבחינה לידיעת מנכ"ל משרד הביטחון על מנת לספק מענה מיטבי כולל לנושא.
על אכ"א לבחון את צורכיהם של החיילים חסרי העורף המשפחתי, בנפרד מצורכי החיילים הבודדים מחו"ל, ולגבש בעבורם חבילת סיוע ייחודית הנדרשת על פי מאפייניהם.
על מנכ"ל משרד הביטחון להוביל עבודת מטה בין-משרדית, בשיתוף צה"ל ומשרדי ממשלה רלוונטיים נוספים, על מנת לפעול לשיפור תנאיהם של החיילים הבודדים חסרי העורף המשפחתי; ולאתר בעבורם מסלולי ליווי שיתחילו לקראת גיוסם וימשיכו במהלך שירותם ולאחר שחרורם מצה"ל. זאת, על מנת לאפשר לחיילים הבודדים חסרי העורף המשפחתי את התנאים הנדרשים להם כדי להתקיים בכבוד ולהשתלב היטב בחברה הישראלית לאחר שחרורם. במסגרת עבודת מטה זו יש לקדם תכנית אסטרטגית בין-משרדית לקליטת חיילים בודדים בחברה לאחר שחרורם.
סיכום
גיוסם של חיילים בודדים לצה"ל טומן בחובו מרכיבים ייחודיים, בהם שימור הקשר בין מדינת ישראל לבין יהדות התפוצות, וכן חיזוקן של אוכלוסיות מוחלשות, הגברת תחושת השייכות שלהן וחיזוק יכולתן להשתלב בחברה.
מבקר המדינה מוקיר את התגייסותם ואת פועלם למען ביטחון מדינת ישראל ותושביה של החיילים הבודדים ובהם אלו שהגיעו מחו"ל על אף שאינם חייבים בגיוס. חיילים בודדים משרתים בצה"ל במגוון תפקידים ומקצועות, בהם תפקידים במערך הלוחם. חלקם נפצעו ואף נפלו במהלך שירותם בצה"ל ובכלל זה במערכות ובמבצעים צבאיים.
על מנת לעודד את גיוסם של חיילים בודדים ראוי כי צה"ל יבצע בחינה של צורכי הקיום שלהם וכן יבחן את האפשרות לספק להם הטבות ייחודיות שיענו על צורכיהם באופן מיטבי. בד בבד ראוי כי צה"ל יבחן את צורכיהם של החיילים חסרי העורף המשפחתי, בנפרד מצורכי החיילים הבודדים מחו"ל, ויגבש בעבורם חבילת סיוע ייחודית הנדרשת על פי מאפייניהם.
עמותות וארגונים אזרחיים פועלים למען חיילים בודדים כדי לגשר על הפער בין התנאים הניתנים להם על ידי צה"ל לבין צורכיהם בפועל. סיוע זה ניתן במקרים רבים בניגוד לפקודות ולמדיניות התרומות של צה"ל. על צה"ל לוודא כי עבודת המטה הנערכת באכ"א בנושא פעילות עמותות בצה"ל תביא להסדרת הכללים לשיתוף פעולה עם העמותות והארגונים המסייעים לחיילים בודדים.
משרד מבקר המדינה רואה בקליטתם של חיילים בודדים בחברה הישראלית אתגר לאומי. לכן ראוי, כי תתקיים עבודת מטה לאומית בין-משרדית, בהובלת מנכ"ל משרד הביטחון, כדי לקדם תכנית אסטרטגית שמטרתה קליטת חיילים בודדים בחברה לאחר שחרורם ובחינת הפערים בין תנאיהם של החיילים הבודדים חסרי העורף המשפחתי לעומת התנאים של החיילים הבודדים מחו"ל.
משרד הביטחון וצה"ל כבר החלו לטפל בתיקון ליקויים כפי שעלו בדוח הביקורת וחשוב כי יפעלו לקדם ולהשלים זאת ללא דיחוי, כדי לתת טיפול מיטבי ומקיף בכל ההיבטים הקשורים לחיילים הבודדים.