רקע כללי
על פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן - חוק הנכים), הליך ההכרה בנכה, כמשמעותו בחוק הנכים (להלן - נכה או נכה צה"ל) נחלק לשני שלבים: (א) שלב ההכרה בתביעה על ידי קצין תגמולים (להלן - קת"ג) - קביעת הקשר הסיבתי בין שירותו הצבאי של חייל משוחרר או חייל בשירות קבע לבין מחלה או החמרת מחלה או חבלה שגרמו לנכות ; (ב) קביעת דרגת הנכות של הזכאי על ידי ועדה רפואית שמונתה לפי חוק הנכים (להלן - וע"ר).
באגף שיקום נכים שבמשרד הביטחון (להלן - אגף שיקום או האגף) פועלות וע"ר בשני דרגים: ועדה רפואית מחוזית (להלן - וע"ר מחוזית) וועדה רפואית עליונה (להלן - וע"ר עליונה). וע"ר מחוזיות פועלות במטה האגף (השוכן בפתח תקווה), וכן במחוזות האגף בחיפה, בירושלים, בבאר שבע ובטבריה. וע"ר עליונות פועלות במטה האגף, וכן במחוזות האגף: בחיפה ובירושלים. על פי נתוני האגף, בשנת 2016 התכנסו 10,519 וע"ר - 7,692 וע"ר מחוזיות ו-2,827 וע"ר עליונות.
הפסיקה אפיינה סממנים וסמכויות של הווע"ר, והגדירה ועדות אלה כגופים מעין שיפוטיים, שמכריעים מכוח סמכותם הסטטוטורית בנושאים רפואיים מקצועיים הנמצאים בתחום מומחיותם. עוד צוין בפסיקה כי וע"ר כפופה לכללי המשפט המינהלי, וכי עליה להפעיל שיקול דעת וכן לשמור על עקרונות של צדק טבעי, לרבות מתן זכות טיעון למי שצפוי להיפגע מהחלטתה.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד יולי 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על אופן תפקודן של הווע"ר באגף שיקום. בדוח נבחנו היבטים הנוגעים לפעילותן של הווע"ר, כגון: לוחות הזמנים של הטיפול בתביעות הזכאים לקביעת דרגת נכות; הבקרה על הווע"ר, לרבות איסוף וניתוח של נתונים הנוגעים לערעורים על החלטותיה ולתוצאות הערעורים; סוגיות הנוגעות ליחס כלפי הזכאים במהלך דיוני הווע"ר; ההכשרה שעוברים רופאי הווע"ר, בהיבטים הנוגעים לסמכויותיהם וליחס לזכאים; תלונות על פעילות הווע"ר ואופן הטיפול בהן. בחלק מההיבטים נעשתה השוואה לביקורת קודמת שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע ללוחות הזמנים לקביעת דרגת נכות באגף שיקום (להלן - הביקורת הקודמת) .
הביקורת נעשתה במטה אגף שיקום שבמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט). נוסף על כך, על רקע הדמיון הקיים בעבודתן ובמעמדן של חלק מהוועדות הרפואיות במוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) ובאגף שיקום, התקיימו פגישות עבודה עם בעלי תפקידים בביטוח הלאומי לצורך קבלת מידע בנוגע לתהליכי העבודה בוועדות הרפואיות הפועלות בו.
במהלך הביקורת ביצע משרד מבקר המדינה סקר שביעות רצון אנונימי בקרב זכאי אגף שיקום . מטרת הסקר הייתה לבחון את אופן תפקודן של הווע"ר המחוזיות והעליונות, מנקודת מבטם של הזכאים המופיעים לפניהן, הן בהתייחס לצד המינהלתי בפעילות הווע"ר (נושאים הנוגעים לדרכי התקשורת עם אגף השיקום; זמני ההמתנה וכיוב') והן בהתייחס ליחס שהופגן כלפיהם לאורך התהליך. הסקר בוצע באמצעות שאלונים שפורסמו באתרי האינטרנט והפייסבוק של משרד מבקר המדינה ושל ארגון נכי צה"ל בפרק הזמן שבין ראשית יוני 2017 לראשית יולי 2017.
הליקויים העיקריים
היעדר קביעה של לוחות זמנים לשיבוץ דיונים בווע"ר ולמשכו הכולל של הטיפול בקביעת דרגת נכות
לוחות זמנים לשיבוץ דיון בווע"ר
מלבד קביעה בהוראות האגף ולפיה יש לזמן וע"ר מחוזית תוך פרק זמן שלא יעלה על 45 ימים ממועד סיום הכנת התיק לוועדה, לא נקבעו פרקי זמן מרביים לשלבים נוספים בתהליך, כמו למשל משך הזמן עד לזימון וע"ר עליונה, משך הזמן לשלב המקדמי של בדיקות נוספות לפני קביעת וע"ר מחוזית, ומשך הזמן הכולל לטיפול בתיק מרגע הגשתו ליחידת הווע"ר באגף שיקום (להלן - יחידת הווע"ר) ועד שמסתיים הטיפול בתיק - קרי קביעת דרגת הנכות. זאת בשונה מהביטוח הלאומי שקבע תקן לפרק הזמן המרבי של משך הטיפול הכולל בתביעות בווע"ר מתחומים שונים.
בכל מחוזות האגף התיקים הרפואיים אינם נסרקים, ולכל תיק רפואי יש עותק פיזי אחד בלבד. עקב כך, בתיקים שבהם התביעה מורכבת מכמה פגימות, המצריכות התכנסות של מספר וע"ר בתחומי מומחיות שונים, הטיפול בפגימות השונות מתבצע "בטור" ולא "במקביל" משום שכל אחת מהווע"ר ממתינה לסיום הטיפול וקבלת התיק הרפואי הפיזי מהווע"ר שהתכנסה לפניה. במצב דברים זה, הדיונים בפגימות שונות של הזכאי לרוב אינם מתקיימים בעת ובעונה אחת, ויש להמתין לסיום טיפול בפגימה אחת לפני שניתן לטפל בפגימה הבאה.
עיקר העיכובים בשיבוץ תיקים לדיונים בווע"ר מחוזית מקורם בסיבות שבאחריות האגף, ומרביתם נובעים מזמינות נמוכה של רופאים בתחומים מסוימים ומתקלות טכניות כגון אובדן תיקים.
משך זמן הטיפול הכולל בקביעת דרגת נכות
בחינת ההתפלגות של משך הטיפול הכולל בקביעת דרגת נכות (להלן - הטיפול) בווע"ר מחוזית ובווע"ר עליונה בשנים 2016-2013 העלתה כי בווע"ר מחוזית בממוצע בכ-48% מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך שלושה חודשים, ובממוצע בכ-84.5% מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך שבעה חודשים. לעומת זאת, בווע"ר עליונה בממוצע רק בכ-27% מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך שלושה חודשים, ובממוצע בכ-69% מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך שבעה חודשים. הטיפול בשאר המקרים, הן בווע"ר מחוזית והן בווע"ר עליונה, נמשך עד שנה ואפילו עד שנתיים.
השוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין משך הטיפול של הוועדות המחוזיות ושל הוועדות העליונות בביקורת הקודמת ובין משכו בשנת 2016 העלתה כי משך הטיפול התארך: פחת במידה ניכרת שיעור התיקים שמשך הטיפול בהם הסתיים בתוך שלושה חודשים, ובעקבות זאת גדל שיעור התיקים שמשך הטיפול בהם נמשך ארבעה עד שבעה חודשים ואף שבעה חודשים ומעלה.
על פי נתוני אגף שיקום, בשנים 2016-2014 היו 945 תיקים (מהם 415 בווע"ר עליונה) שהטיפול בהם נמשך למעלה משנה. פרק הזמן הממוצע ממועד קבלת התיק ועד סיום הכנת התיק לשיבוץ בוועדה הסתכם ב-153 יום, ופרק הזמן הממוצע מסיום הכנת התיק לוועדה ועד סיום הטיפול בו הסתכם ב-333 יום (כשנה).
לטענת יחידת הווע"ר, הסיבות לכך שהליכי הטיפול של וע"ר מחוזית או עליונה ב-24 תיקים שנבדקו ארכו למעלה משנה נעוצות בהתנהלותו או במצבו של הזכאי (כגון אי-התייצבות לדיוני הוועדה, בקשות לדחיות חוזרות ונשנות של מועד התכנסותה של הוועדה, עיכוב בהעברת המסמכים הנדרשים), בהמתנה ארוכה לביצוע בדיקות ולקבלת התוצאות וכן בתהליכי עבודה באגף (כגון עבודה "בטור", אובדן תיקים, תקלות טכניות כמו רישום לא נכון במערכת הממוחשבת, אי-סיכום תיק בדיון של וע"ר עליונה שבגינו נדרש כינוס חוזר של הווע"ר באותו ההרכב והקושי לקבוע מועד נוסף לכינוס המוסכם על כל חברי ההרכב).
נמצא כי במועד סיום הביקורת, כעשר שנים לאחר סיומה של הביקורת הקודמת, אגף שיקום עדיין לא פעל לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת ולא קבע תהליכים מובנים וסדורים לשם מעקב ובקרה לגבי נתונים הנוגעים להתמשכות ההליכים האמורים, ואשר יאפשרו לו לנקוט את הפעולות הנדרשות לשם התייעלות ושיפור. עקב כך יחידת הווע"ר אינה בוחנת באופן תדיר ומוסדר את הסיבות לפערים במשכי הזמן לשיבוץ לווע"ר ובמשך הטיפול הכולל בווע"ר השונות (וע"ר מחוזיות לעומת עליונות תוך השוואה בין הווע"ר הפועלות במחוזות האגף השונים ובמטהו). כמו כן, האגף אינו מפיק דוחות חריגים המרכזים את הנתונים הללו, ולמותר לציין כי אין בידו מידע מרוכז בנוגע לסיבות להתמשכות ההליכים ולגורם המעכב והאם ניתן לנקוט פעולות לצמצום משכי זמן אלה.
היעדר תהליך סדור של הפקת לקחים מערעורים על החלטות של וע"ר מחוזיות ועליונות
ערעורים על החלטות של וע"ר מחוזית
בישיבות של ועדות עליונות שהתקיימו בשנת 2016 במטה האגף ובמחוז באר שבע שינתה וע"ר עליונה את החלטת וע"ר מחוזית לגבי כ-50% מהתיקים שנדונו. וע"ר עליונה הגדילה את שיעורי הנכות שנקבעו בכ-46% מהתיקים, והפחיתה את שיעורי הנכות שנקבעו בכ-4% מהתיקים. ב-27% מהתיקים שבהם וע"ר עליונה הגדילה את שיעורי הנכות, גדל שיעורם ב-10% ומעלה. ב-7% מהתיקים שבהם וע"ר עליונה הגדילה את שיעורי הנכות, גדל שיעורם ב-20% ומעלה.
רק בשנת 2016 החלה יחידת הווע"ר לאסוף נתונים על תיקים שווע"ר עליונה שינתה את שיעורי הנכות שנקבעו בהם בהתאם להחלטת וע"ר מחוזית (בשלב זה במטה האגף ובמחוז באר שבע בלבד), ואולם היא לא בחנה מדוע שיעור ניכר מן הערעורים על החלטות וע"ר מחוזית מתקבל.
ערעורים על החלטות של וע"ר עליונות בראי הביקורת השיפוטית
שיעור הערעורים על קביעות וע"ר עליונה שקיבלו בתי המשפט בשנים 2016-2013 באופן מלא או חלקי או שעניינם הוחזר לדיון נוסף בווע"ר העליונה הסתכם בכ-50% מכלל ההחלטות. למרות שיעורם הגדול של ערעורים אלה והערך המוסף של המידע שמקורו בהחלטות ביהמ"ש בנושאים אלו, אגף שיקום אינו מקיים הליך סדור של ניתוח נתונים והסקת מסקנות בדבר אופן הטיפול בליקויים בתפקוד הווע"ר העליונות העולים מהדוחות התקופתיים של היועצת המשפטית לווע"ר.
חוסר שביעות רצון של הזכאים מפעילות הווע"ר
ההליך הנוגע למילוי טופס המשוב המתקיים באגף שיקום יש בו כדי לפגוע באנונימיות של הזכאי. זאת מאחר שטופס המשוב במתכונתו הנוכחית, שאותו נדרשים זכאי האגף למלא בצאתם מהדיון של וע"ר בעניינם, כולל פרטי זיהוי הנוגעים לווע"ר שלגביה נכתב המשוב. לא זו אף זו, גם האופן שבו מוחזרים המשובים לחדרי הדיונים שבהם מתכנסות הווע"ר שדנות בעניינם מאפשר לזהות את הזכאים שמילאו את המשוב.
שקלול תוצאות השאלונים שמילאו זכאי האגף במסגרת סקר שביעות רצון שביצע משרד מבקר המדינה משקף תחושות וחוויות מטרידות בכל הנוגע לאופן פעילותן של הווע"ר: החל בפרק הזמן הקצר המוקצה לזכאים ואי-קבלת הסבר מלא על התהליך שאמור להתבצע במסגרת דיוני הווע"ר, עבור דרך בקיאותם של רופאי הווע"ר בפרטי התיקים הרפואיים הדורשים את הכרעתם, וכלה ביחס הרופאים אליהם.
הציון הממוצע שהעניקו הזכאים לשאלה בנוגע למידת שביעות רצונם הכללית מהתהליך שהתקיים בווע"ר המחוזיות והעליונות היה נמוך מאוד - 1.6 בשני סוגי הוועדות, והציון החציוני היה 1 . יצוין שלא נמצא קשר סטטיסטי מובהק שעלה ממנו כי שיעורי הנכות שקבעה הווע"ר השפיעו על שביעות הרצון של הזכאי מהתהליך. מכאן שהציון שהעניקו הזכאים בקטגוריית שביעות הרצון אכן מעיד כי חוסר שביעות רצונם מן התהליך אינו תלוי בתוצאותיו - שיעורי הנכות שנקבעו להם.
ליקויים בטיפול האגף בתלונות שמוגשות נגד הווע"ר
דרך הטיפול בתלונות שמגישים זכאים נגד הווע"ר אינה מוסדרת בהוראות או בנהלים, והיא מתבצעת לרוב על פי שיקול דעתם של הגורמים המטפלים. לפיכך, אופן הטיפול וההכרעה בתלונות וכן היקף הבירור בעניינן אינם אחידים ושיטתיים, וזאת אף שיש מכנה משותף בין תלונות מסוג זה ואף שלכאורה אין הבדלים בין התלונות שיכולים להסביר את השוני בהיקף הבירור של כל תלונה.
לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי ממצאי בירור התלונות נותחו סטטיסטית ועובדו לכדי מסקנות, כי התקיימו דיוני חתך כדי לרכז ולנתח את כלל המסקנות שנובעות מתלונות שהוגשו בפרק זמן מסוים או מתלונות שנסובו על אותו עניין.
חוסרים בתוכני ההכשרה וההשתלמות של רופאי הווע"ר
הממונים על הווע"ר לא קבעו מתכונת להכשרה מקיפה של הרופאים בווע"ר הכוללת התייחסות להיבטי פעילותם הייחודיים. חלק מהמיומנויות הבסיסיות הנחוצות לביצוע עבודתם של רופאי הווע"ר אינן מוקנות להם לפני תחילת עבודתם, וחלקן אינן מקבלות ביטוי במסגרת התכנים המועברים להם במהלך תקופת עבודתם בווע"ר. כמו כן, ליקויים בפעילות הווע"ר שבאים לידי ביטוי בפסיקת בתי המשפט אינם מתורגמים לכדי תכנים המועברים לרופאי הווע"ר במסגרת תכנית הדרכה קבועה.
המידע המועבר לרופאי הווע"ר באמצעות השתלמויות ובחוזרים המופצים להם מפעם לפעם אינו מספיק כדי להקנות להם את כלל הכלים והידע הרב-תחומי שיסייעו להם בביצוע תפקידם המורכב. נוסף על כך, העברת המידע בדרך זו אינה מבטיחה את חשיפתם של כלל הרופאים למידע.
עירוב בין פעילות אגף שיקום לפעילות הווע"ר
בית המשפט העליון עמד על הקושי הכרוך במעורבותן של רשויות מינהליות בקביעת ההרכבים וסדרי העבודה של ועדות רפואיות שמכריעות בעניין זכויות נכים כלפי אותן רשויות עצמן ובכך ממלאות תפקיד מעין שיפוטי במובהק. מאפיינים מינהליים ומבניים יוצרים עירוב בין פעילות אגף שיקום לפעילותן של הווע"ר. דבר זה עלול לפגוע בעצמאותן של הווע"ר, ומראית פני הדברים כשלעצמה עלולה לפגוע באמון הציבור בהליכים המתקיימים בווע"ר.
ההמלצות העיקריות
על האגף לבחון את הסיבות להתמשכות הטיפול של הווע"ר בקביעת דרגת הנכות וכן את הגורמים לפערים בין מחוזות האגף בקביעת דרגת הנכות, כדי שיוכל להעניק לאוכלוסיית הנכים שהוא משרת שירות יעיל, שוויוני ואיכותי.
על האגף לנקוט את כל האמצעים הנדרשים - לרבות קביעת לוחות זמנים מחייבים לכל שלב בהליך קביעת דרגת הנכות - כדי שעבודתו תתבצע ללא עיכובים מיותרים. כמו כן, עליו לבצע בקרה שוטפת כדי לוודא שהוא יעמוד בלוחות הזמנים שייקבעו.
על האגף להתחיל בסריקת התיקים הרפואיים כדי לאפשר, בין היתר, ניהול דיון בכמה פגימות בעת ובעונה אחת.
על האגף להבטיח את האנונימיות של הזכאים הממלאים משובים שהוא מפיץ ונועדו לבחון את שביעות רצונם מטיפול הווע"ר בעניינם. צעד שיש בו כדי להגדיל את שיעור הזכאים הממלאים את המשובים.
על האגף לבדוק את הסיבות לאי-שביעות הרצון של הזכאים מהשירות שקיבלו בווע"ר, כפי שעולה בסקר שביצע משרד מבקר המדינה, ולבחון כיצד אפשר לשפר את השירות האמור ואת שביעות רצון הזכאים מההליך המתקיים בווע"ר.
על האגף להסדיר את הליך הטיפול בתלונות הנוגעות לאופן תפקודן של הווע"ר תוך התייחסות למכלול ההיבטים הנוגעים לאופן בירור אותן תלונות וההכרעה בעניינן, וכן לאופן הטיפול בתלונות שנמצאו מוצדקות.
על האגף לפתח עבור רופאי הווע"ר תכנית הכשרה סדורה, מקיפה וייעודית שתספק להם את הכלים והידע הנדרשים לצורך התמודדות עם מכלול ההיבטים הנוגעים לעבודתם בווע"ר. תכנית כאמור צריכה לכלול את הידע המוקדם הנדרש לרופאים לשם תחילת עבודתם בווע"ר וידע שוטף הנובע מעדכוני פסיקה וחקיקה ופתרון סוגיות שעולות במהלך פעילותן של הווע"ר וגם הכשרה בתחום מיומנויות התקשורת הבין-אישית.
על האגף לנקוט את הפעולות הנדרשות להגברת אי-התלות של הווע"ר בו, כגון יצירת הפרדות מבניות הנדרשות לשם כך, לרבות הפרדה בין עובדי אגף שיקום לבין בעלי תפקידים בווע"ר.
סיכום
אגף שיקום משרת את אוכלוסיית נכי צה"ל ועליו להעניק לה שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. הווע"ר משמשות כאחת מנקודות המפגש הראשונות של אוכלוסיית נכי צה"ל עם אגף שיקום, ובמסגרת פעילותן שומה עליהן להביא לידי ביטוי, בין היתר, ערכים של כבוד ורגישות לצד מקצועיות ואמינות. על האגף למצוא פתרונות שיגבירו את יעילותה של העבודה ביחידת הווע"ר, יקצרו לוחות זמנים וישפרו את הפיקוח והבקרה על עבודת הווע"ר כדי להגביר את יעילות אגף שיקום ואת התועלת שאוכלוסיית הזכאים תוכל להפיק ממנו.
בביקורת הקודמת משנת 2006 בדק משרד מבקר המדינה את אופן תפקודן של הווע"ר , ואף שכבר אז צוין שהאגף לא בחן נתונים הנוגעים למשכי הטיפול בתביעות, הביקורת הנוכחית העלתה כי למעשה האגף עדיין לא פעל לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת וטרם קבע תהליכים מובנים וסדורים לביצוע מעקב ובקרה בנוגע למשכי הטיפול בווע"ר. לא זו אף זו, הבדיקה הנוכחית העלתה כי לא זו בלבד שלא חל שיפור בהיבט זה, אלא שמשכי הטיפול בתביעות התארכו הן בווע"ר מחוזית והן בווע"ר עליונה.
על פי חוק הנכים, תגמולים המגיעים לזכאי משולמים רטרואקטיבית מיום הגשת התביעה, מכאן שהנזק העיקרי שנגרם בעקבות התמשכות הטיפול בבקשות הזכאים הוא עיכוב במועד קבלת התגמולים.
נוכח חוסר שביעות הרצון מהתהליך המתקיים בווע"ר, כפי שעלה מהסקר שביצע משרד מבקר המדינה, על האגף לבחון כיצד אפשר לשפר את השירות הניתן לזכאים במסגרת הווע"ר, בדגש על היחס הניתן להם בווע"ר.
בהיותן של הווע"ר גוף סטטוטורי מקצועי ועצמאי, על האגף לנקוט את הפעולות הנדרשות לחיזוק אי-תלותן באגף שיקום. נוסף על כך, לצורך מילוי ייעודן ותפקידן של הווע"ר, על האגף להכין תכנית הכשרה סדורה, מקיפה וייעודית לרופאי הווע"ר, שתספק להם את הכלים והידע הנדרשים לצורך התמודדות עם מכלול ההיבטים הנוגעים לעבודתם, ולהקפיד שכל רופאי הווע"ר ישתתפו בתכנית כאמור.