רקע כללי
חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ (להלן - קצא"א) היא חברה פרטית. לפי חוק זיכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968, הייתה קצא"א בעלת זיכיון משנה לעסוק בנפט (להלן - הזיכיון), ושר האוצר הוא הממונה על ביצוע חוק זה. הזיכיון, שהסתיים בסוף פברואר 2017, כלל בין השאר היתרים, זכויות ורישיונות הקשורים להקמתם, להפעלתם ולתחזוקתם של קווי צינור הנפט וכן פטור ממסים ומהיטלים.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2015 עד סוף מרץ 2017, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם בשנים 2016-2012 של הגורמים הממשלתיים הנוגעים לתום תקופת הזיכיון של קצא"א. חלק מהממצאים עודכנו עד סוף אוקטובר 2017. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות), במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן – משרד האנרגיה), ברשות ההגבלים העסקיים, בחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן) ובמכון הישראלי לאנרגיה ולסביבה ובגורמים רלוונטיים נוספים.
הליקויים העיקריים
הלקח שעלה מדוחות קודמים בענייני תום זיכיון הוא שעל הממשלה להיערך מוקדם ככל הניתן לתום זיכיון המשנה של קצא"א ב-25.2.17.
1. הימנעות מנהל רשות החברות הממשלתיות (להלן - המרח"ם) ומנכ"ל משרד האוצר (להלן – מנכ"ל האוצר) להגיש המלצות בשנים 2014 ו-2015 בנוגע להיערכות המדינה לתום הזיכיון פגעה ביכולת של השרים הנוגעים בדבר לקבל מוקדם ככל הניתן החלטות מושכלות לגבי הטיפול בפעילות בתום הזיכיון.
2. משרד האוצר הכין בספטמבר 2016 הצעת חוק בנושא "תשתיות להולכה ולאחסון של נפט" (להלן - הצעת החוק); בסוף אוקטובר 2016 אישרה הממשלה את העברתה של הצעת החוק לחקיקה בכנסת. הליקויים בהכנת הצעת החוק לקראת העברתה לחקיקה בכנסת פגעו במידה ניכרת בהליך התקין של קבלת ההחלטות של הממשלה בנוגע להצעת החוק, כמפורט להלן:
א. מנכ"ל האוצר הכתיב לצוות בין-משרדי לשם היערכות לתום הזיכיון לגבש את הזיכיון המעודכן במתכונת של "חברה אחודה", ובכך מנע מהצוות לבחון חלופות אחרות העשויות להועיל יותר למשק.
ב. משרד האוצר לא העביר לרשות ההגבלים העסקיים - גוף המופקד על שמירת התחרות במשק - את תזכיר הצעת החוק, על מנת לקבל את הערותיה. רשות ההגבלים העסקיים נחשפה לתזכיר זה רק לאחר שהועלה לאתר של הממשלה, ואין לה מסמכים המעידים על בחינות שביצעה לגבי השפעתו של התזכיר בהיבטים של תחרות.
ג. משרד האוצר לא דן בהסתייגויות משרד האנרגיה על תזכיר הצעת החוק ואף לא יידע את ועדת השרים והממשלה בעניין הערות אלו. לגבי משרד האנרגיה, הוא לא יידע את מזכירות הממשלה בעניין הסתייגויותיו לפני דיון ועדת השרים באישור הצעת החוק שהתקיים בתחילת אוקטובר 2016.
ד. משרדי האוצר והאנרגיה לא הפנו את תשומת הלב של הגורמים הרלוונטיים במשק הדלק, לרבות חברת תש"ן הממשלתית, לתזכיר הצעת חוק מהותית זו.
ההמלצות העיקריות
על שר האוצר להקפיד לדווח למשרד מבקר המדינה על ההחלטות שהתקבלו בדבר תיקון ליקויים שצוינו, על הדרכים לתיקון הליקויים ועל המועד שנקבע לתיקונם.
סיכום
דרך הפעולה של משרד האוצר לגבי ההיערכות לקראת תום הזיכיון, קבלת ההחלטות בעניין זה והסדרת מעמד נכסי הזיכיון לא הייתה תקינה ולא הבטיחה את מירב התועלת למשק המדינה.
על הממשלה, ובעיקר על שר האוצר, לתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה ולהשלים את הסדרת הפעילות בנכסי הזיכיון, באופן שיביא את מירב התועלת למשק ולאזרחי המדינה.