הליקויים העיקריים
התקשרויות עם יועצים
מסמכי ההתקשרויות אינם מרוכזים ואינם מנוהלים באגף הרכש, אלא פזורים בקרב גורמים שונים בחברה, וכדי לאתרם נדרשים עובדי החברה להשקיע זמן רב. התנהלות זו מקשה את פעילות החברה, ומלמדת על כשל בשימורו של הזיכרון הארגוני באופן הפוגע בבקרה הפנימית ובבקרה החיצונית.
בחברה נוהגת מתכונת עבודה, ולפיה משתתפים חלק מחברי ועדת המכרזים בישיבות הכנה לוועדת המכרזים, אשר החלטותיה מהוות תשומה לוועדת המכרזים, בלי שהדיונים מתועדים בפרוטוקולים.
עד מועד סיום הביקורת, ראשית מרץ 2017, נת"ע טרם השלימה כתיבת נוהל בדבר העסקת מומחים ונותני שירותים כמחויב לפי חוזר רשות החברות הממשלתיות מ-2007.
התקשרות עם מְנהלת פרויקט חיצונית
נת"ע התקשרה ב-2011 עם הסניף האנגלי של חברה א' למתן ייעוץ לפרויקט הקו האדום. אף שנת"ע העריכה את סכום ההתקשרות ב-78 מיליון ש"ח, ועדת המכרזים לא קבעה בהחלטתה את ההיקף הכספי של ההתקשרות או את מספר השעות המרבי שלה.
ועדת המכרזים אישרה בינואר 2013 שינוי בתעריפים המשולמים ליועצי חברה א'. תעריפים אלו היו גבוהים בעשרות אחוזים מהתעריפים אשר נקבעו בהסכם המקורי בין הצדדים. ועדת המכרזים לא הביאה לידי ביטוי בדיונים ובהחלטתה את המשמעות הכספית הכרוכה בהגדלת התעריפים, והצפי להגדלת ההתקשרות בהיקפים משמעותיים.
הממשלה הטילה על נת"ע לבצע את פרויקט הקמת הקו האדום. בשלב הראשון ניהלה נת"ע את הפרויקט בליווי ייעוץ של חברה א'. בשלב השני, אחרי שנת"ע הגיעה למסקנה כי יהיה בלתי אפשרי לבצע את הפרויקט בלוחות הזמנים, בתקציב ובאיכות הנדרשים בניהול עצמי, ביוני 2014 החליטה ועדת המכרזים להעביר אל חברה א' את ניהול הפרויקט בפטור ממכרז, בהיקף של 800 מיליון ש"ח כולל מע"ם. החלטה זו התקבלה ללא התייעצות מוקדמת עם ועדת ההיגוי של הפרויקט, לצורך קבלת אישור עקרוני למהלך ולקביעת עקרונות יסוד ומתווה להתקשרות. התנהלות זו הביאה לעיכובים רבים עד אישור ההתקשרות (כ-20 חודשים).
העברת סמכויות הניהול לגורם חיצוני יוצרת תלות של החברה בגורם החיצוני שצובר את הניסיון ואת הידע הנוגעים לפרויקט ואף עלול ליצור קשיים בפיקוח ובקרה אפקטיביים עליו.
משרד התחבורה לא היה פעיל ולא הביע שום עמדה בדבר ההתקשרות עם חברה א' מתחילתה ועד סופה.
התקשרויות בפטור ממכרז
נת"ע התקשרה עם יועץ לליווי פעילות חטיבת הכספים בהיקף מיליוני ש"ח בפטור ממכרז. ההתקשרות, שהחלה כהתקשרות דחופה ללא מכרז, הוארכה לארבע שנים, והיקפה הכספי המאושר עד מועד סיום הביקורת הוא מעל 4 מיליון ש"ח. זאת ועוד, ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות ושתי הארכות בלי שהוצגו לפניה כל הנתונים הרלוונטיים, לרבות: הערכה תקציבית להתקשרות הראשונית, סכומי ההארכות והיקף שעות הייעוץ, ולעתים אף ללא נימוקים. החברה גם ניהלה הליך התקשרות למינוי יועצים אסטרטגיים, ובמסגרתו פנתה לקבלת הצעות משני יועצים בלבד, אחד מהם יועץ א' אחרי שבפועל הללו כבר איישו את התפקיד.
נת"ע התקשרה עם יועץ להכנת מגדיר משימות למתן שירותים בתחומי התכנון בלי שנימקה מדוע אין זה אפשרי וצודק לערוך את ההתקשרות בדרך של פנייה תחרותית. נת"ע גם לא ביצעה סקר יסודי לבחינת המציעים הקיימים בשוק במטרה להגדיל את מספרם, בהתאם לקבוע בנוהל החברה, שהיה תקף במועד ההתקשרות.
נת"ע התקשרה עם יועץ למתן שירותי ייעוץ בתחום ניהול פרויקט ממוחשב ERP ללא מכרז, ובסופו של דבר בחרה זוכה מבין שני מציעים בלבד. מכרז פומבי עשוי היה לסייע באיתור המועמד המתאים ביותר בזכות עמידת המועמדים בתנאי הסף שנקבעו במכרז.
ליקויים במכרז לתכנון רמזורים עם העדפה
החברה הציבה במכרז לתכנון רמזורים עם העדפה תנאי סף מחמירים באשר לוותק הנדרש ולניסיון הנדרש, מבלי שוועדת המכרזים נימקה את החלטתה בפרוטוקול, ובכלל זה מדוע התנאים המחמירים מתחייבים מאופיו או ממהותו של המכרז, כמתחייב לפי החוק.
שתי אמות המידה שקבעה נת"ע לדירוג המציעים היו ניסיון בתכנון רמזורים המעניקים העדפה לרכבת הקלה (40 נקודות) והתרשמות אישית (25 נקודות). מאחר שלמרבית המציעים הישראלים אין ניסיון בתכנון רמזורים עם העדפה, הציון המרבי שרובם יכלו לקבל הסתכם ב-60 נקודות בלבד. במצב זה, ההתרשמות האישית הפכה להיות אמת מידה מהותית ביותר בהליך בחירת המתכננים, אף שיש בה רכיבים סובייקטיביים רבים.
במכרז תכנון רמזורים עם העדפה נפלו פגמים שונים: נת"ע לא בדקה בטרם יצאה למכרז את היתכנותם של תנאי ההשכלה לגבי מתכננים זרים ואת ההסמכה המקצועית הנדרשת מהם; לא הגדירה כראוי מונחי יסוד במסמכי המכרז כדי למנוע אי-בהירות בקרב המציעים; לא הביאה בחשבון את מכלול הנתונים בקביעת תנאי הסף למכרז ואמות המידה; ולא צירפה למסמכי המכרז רשימה מלאה ומפורטת של כל המסמכים שעל המציעים לצרף להצעותיהם.
בד בבד עם ההליך לבחירת מתכננים לתכנון רמזורים עם העדפה, נת"ע ניהלה התקשרות לאיתור מציע לעריכת לקסיקון אשר ישמש כלי עזר לכלל מתכנני הרמזורים. כמו כן, לאחר בחירת המתכננים ניהלה נת"ע התקשרות נוספת לאיתור מציע לכתיבת מסמך עקרונות אשר ישמש מסמך מנחה עבור מתכנני תנועה בכלל ועבור מתכנני הרמזורים בפרט. לאור חשיבותם הרבה של המסמכים הללו לעבודת המתכננים, היה על נת"ע להשלימם בטרם יצאה למכרז תכנון הרמזורים או לפני תחילת עבודתם של המתכננים.
ליקויים במכרז לתכנון מיגון אקוסטי דירתי
נת"ע יצאה למכרז להקמת מינהלת מיגון אקוסטי (להלן - המינהלה או מינהלת המיגון האקוסטי), אשר תנהל ותתכנן את המיגון האקוסטי של הדירות הזקוקות למיגון באזור ביצוע עבודות הרכבת הקלה, בהיקף כספי של 18 מיליון ש"ח, ומאוחר יותר הגדילה את ההתקשרות ל-32.7 מיליון ש"ח. נת"ע לא ערכה סקר לבחינת היקף העבודה כדי לקבל הערכה סבירה וריאלית בטרם החלה בהליך המכרז.
נת"ע הטילה על המינהלה לקבוע את עמידת הדירה בתנאי הזכאות למיגון והיקפה בהתאם לקריטריונים שקבעה, אף כי המינהלה היא זו שקובעת את היקף העבודה ושכרה נגזר מהעבודות המבוצעות בהתאם להחלטתה זו. הדבר בעייתי במיוחד בהתחשב בעובדה שהמינהלה היא הגורם הבלעדי שמבקר בדירות ובודק את עמידתן בקריטריונים למיגון, ואין בקרה הדוקה על עבודתה ועל החלטותיה. התנהלות זו עלולה להעמיד את נת"ע במצב של ניגוד עניינים.
נת"ע החליטה להתקשר עם שני המציעים שהגישו הצעות למכרז המינהלה אף על פי שאחת מההצעות הייתה זולה יותר ואיכותית יותר מהשנייה בהפרש ניכר. אף שיו"ר ועדת המכרזים במרץ 2015 ציין כי במקרה שהפער בין הזוכים יהיה מעל כ-20%, הוועדה תשקול לבחור זוכה אחד בלבד, נת"ע לא ביררה עם המציע שהגיש את ההצעה הזולה ביותר, אם ביכולתו לבצע את כל תכנון המיגון האקוסטי לבדו בטרם התקשרה עם שני המציעים. זאת ועוד, מאחר שההצעה הזולה ביותר במכרז הייתה יקרה ב-50% מהערכות של נת"ע, היה עליה לנהל משא ומתן עם המציע הזול כדי להוריד את מחיר הצעתו.
על פי מנגנוני הבקרה שקבעו משרד התחבורה ומשרד האוצר, חברת בקרה מטעמם תבדוק את מוכנות מסמכי המכרז בטרם פרסומו בהתקשרויות שעלותן מעל 50 מיליון ש"ח. אף שנת"ע העריכה את שווי ההתקשרות ביותר מ-50 מיליון ש"ח, ועדת המכרזים קבעה את שווייהּ ב-50 מיליון ש"ח, קביעה שמנעה את העברת ההתקשרות לבדיקת חברת הבקרה.
ההמלצות העיקריות
על החברה לארגן ולרכז את כל המסמכים הנוגעים למכרזים ולהתקשרויות, וכן להקפיד לתעד את כל תהליכי ההתקשרויות, כדי לייעל ולשפר את תפקודה וכדי שניתן יהיה לקיים בקרה פנימית ובקרה חיצונית יעילות על פעולות החברה. כמו כן, על החברה לקיים את כללי המכרזים בהתקשרויותיה מתוך הקפדה על שוויון, על יעילות ועל חיסכון.
ראוי כי ועדת המכרזים תקבע בהחלטותיה את היקפה הכספי המשוער של כל התקשרות עם יועצים או את מספר השעות המרבי הכלול בה.
על החברה להקפיד להעלות לפני ועדת ההיגוי מבעוד מועד כל שינוי מהותי בתכנית העבודה ובניהול הפרויקט ותכולתו.
על דירקטוריון החברה להנחות את הנהלת החברה לקיים את כללי המכרזים בהתקשרויותיה, ולבצע את הליכי ההתקשרויות מתוך הקפדה על יעילות ועל חיסכון.
על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לוודא כי נת"ע מתקנת את הליקויים שהועלו בדוח זה. נוכח ממצאי הביקורת ומורכבות הפרויקטים של מתע"ן, הממומנים במלואם על ידי המדינה, מן הראוי שמשרד התחבורה ומשרד האוצר יפקחו באופן הדוק על פעילות החברה ועל ביצועיה.
סיכום
פרויקט הרכבת הקלה הוא אחד המורכבים בפרויקטים של תשתיות בישראל, והוא כרוך בתקציבי עתק שמממנת המדינה. בהיות חברת נת"ע גוף מתכלל ומתאם בין עבודת מאות יועצים, עליה לפעול ביעילות, בשקיפות, בחיסכון ובאופן המבטיח לה את מרב היתרונות.
הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על מאמצים ניכרים מצד החברה להתמודד עם פרויקט גדול, מורכב וחדשני, ואולם נמצאו גם ליקויים בנת"ע בנושאים הקשורים להתקשרויות עם יועצים ובהכנת המכרזים. ליקויים אלה בהיערכות הארגונית של נת"ע עלולים לפגום בהתקדמות הפרויקט ולפיכך גם להגדיל את העלויות. על החברה לשפר את תפקודה ולהתאימו לצרכים הנדרשים לניהול פרויקט מורכב ויקר. כמו כן, על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לשפר את הפיקוח על החברה כדי להבטיח את הצלחת הפרויקט.