רקע כללי
מדינת ישראל נערכת לקראת אירועי חירום, משברים או אסונות מסוגים שונים בתוך שטח ישראל, העלולים לסכן חיי אדם, לגרום לפגיעה קשה בכל אורחות החיים, בתשתיות לאומיות וביכולות ביטחוניות, ולפגום במידה ניכרת בחוסן הלאומי. על פי איום הייחוס, בעימות צבאי עתידי צפוי ירי של אלפי טילים על העורף האזרחי של מדינת ישראל על ידי מדינות וגורמים עוינים במשך זמן ממושך, והדבר עלול להביא לפגיעה בנפש, במבנים ובתשתיות ולחייב פעולות לחילוץ ולהצלה של לכודים.
לפיקוד העורף (להלן - פקע"ר) סדר כוחות (להלן - סד"כ) של כמה עשרות יחידות חילוץ והצלה, רובם גדודי חילוץ והצלה במילואים, המכונים גדודי "איתן" (להלן - גדודי "איתן"). חלק מהם מוגדרים כגדודי "חוד חנית", והם מיועדים למשימות חילוץ מורכבות יותר מאלה של גדודי "איתן".
ייעודו של פקע"ר מוגדר בהוראת הפיקוד העליון (להלן - הפ"ע) שעניינה "פיקוד העורף", ועל פיה מיועד פקע"ר להיות בעל הסמכות המקצועית הראשית בנושאי ההתגוננות האזרחית, החילוץ וההצלה ולשמש שירות ההתגוננות האזרחית כהגדרתו בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן - חוק הג"א). בהתאם להפ"ע, על פקע"ר מוטלים, בין היתר, תפקידים אלה: לשמש מטה לבניין הכוח ליחידות פקע"ר; להכין למלחמה ולביטחון שוטף את הכוחות שבכפיפות מלאה למפקדת הפיקוד ולפקח על כשירותם המבצעית.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2017 עד אפריל 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת) ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת על מוכנותו של סד"כ פקע"ר לחילוץ ולהצלה בחירום, תוך התמקדות בתרחיש של לחימה ובתרחיש של מלחמה כוללת בכמה חזיתות בו זמנית (להלן - תרחיש רב-זירתי). השלמות בוצעו עד יולי 2018. הביקורת התקיימה בפקע"ר, ובדיקות השלמה בוצעו בצה"ל - באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל), באגף המבצעים, באגף המודיעין ובאגף התכנון (להלן - אג"ת), וכן בגופים נוספים המקיימים ממשקי עבודה עם פקע"ר: רשות חירום לאומית, הרשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - כב"ה), ארגון ההצלה הלאומי - מגן דוד אדום (להלן - מד"א) ומשטרת ישראל.
הליקויים העיקריים
היעדר ניתוח משמעויות מתרחיש הייחוס לעורף
תרחיש הייחוס לעורף שאישרה ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט המדיני-ביטחוני) בשנת 2016 אינו כולל את מלוא המשמעויות הנדרשות לפקע"ר על מנת להיערך לתרחיש המלחמתי הצפוי והשפעותיו על העורף.
היעדר ניתוח של התאמת היקף גדודי החילוץ וההצלה לצרכים המבצעיים בהתאם לתרחיש הייחוס
משנת 1992 לא נותח היקף סד"כ גדודי החילוץ וההצלה של פקע"ר הנדרש בהתאם לתרחיש הייחוס לעורף. עקב כך לא ניתן לקבוע אם היקף סד"כ פקע"ר לחילוץ ולהצלה גדול מההיקף הנדרש בהתאם לתרחיש הייחוס לעורף או קטן ממנו.
חוסר התאמה בתוכניות המבצעיות של פקע"ר
על פי התוכניות המבצעיות שבתוקף, ייתכן שגדודי החילוץ וההצלה הסדירים יידרשו לבצע הן משימות חילוץ והצלה במסגרת התוכנית המבצעית של פקע"ר לחילוץ ולהצלה והן משימות פינוי אוכלוסייה במסגרת התוכנית לפינוי אוכלוסייה - משימות אשר עשויות להיות מופעלות בו זמנית בסמוך לפתיחת הלחימה, עת שבה צפויה פגיעה בעורף שתחייב התמודדות מהירה בתחום החילוץ וההצלה. במצב זה מימושן של שתי התוכניות עלול להיפגע בשל כפל המשימות המוטלות על גדודי החילוץ וההצלה הסדירים.
פערים ביכולות לחילוץ ולהצלה אל מול אתגרי הבנייה המודרנית
במדינת ישראל מתרחשת תנופת בנייה אזרחית מודרנית (להלן - בנייה מודרנית) בהיקפים נרחבים, ובכלל זה בניינים רבי-קומות וגורדי שחקים; בנייה רוויית ברזל ובטון; בנייה הכוללת מעטפת זכוכית; תשתיות תת-קרקעיות (כגון - מנהרות רכבת וחניונים); בנייה היברידית (המשלבת בטון דרוך וברזל), המציבה אתגרים חדשים במענה המבצעי בתחומי חילוץ והצלה. אף שהמענה לחילוץ ממבנים גבוהים עומד על סדר היום של פקע"ר זה שנים רבות, הוא אינו נמצא בהלימה מספקת למול האתגרים בפניהם ניצבת מדינת ישראל.
לסד"כ פקע"ר אין יכולת מספקת לחילוץ יעיל ומהיר של לכודים בקומות הגבוהות, בכמה אתרים בו זמנית, וזאת נוכח האפשרות שהיחידה הארצית לחילוץ ולהצלה והגדודים הסדירים יבצעו בד בבד גם פעולות חילוץ והצלה באתרי הרס מורכבים. מצב זה מחמיר עקב אי-כשירותם של גדודי המילואים של פקע"ר לפעול במתארים כאלה, שכן הם לא תרגלו תכנים הרלוונטיים לחילוץ מגובה.
במועד סיום הביקורת פקע"ר טרם פרסם עדכון לתורה לטיפול באירוע הרס. זאת ועוד, אף שהתורה לחילוץ לכודים משמשת בסיס לכתיבה ולעדכון טכניקות בתחום החילוץ באירוע הרס בעורף, הרי שמשנת 2009 ועד למועד סיום הביקורת, אפריל 2018, תורה זו לא עודכנה, והיא אף אינה דנה במתארים של חילוץ ממבנים המאופיינים בבנייה מודרנית.
הצורך המבצעי לחילוץ בגובה, חילוץ מגובה וחילוץ בשיפוע הועלה בפקע"ר כבר בשנת 2010. ברם, פקע"ר לא פרסם במשך השנים טכניקות ייעודיות - ליקוי זה הוא מהותי נוכח העובדה שטכניקות אלה משמשות בסיס להכשרת המחלצים לביצוע פעולות החילוץ ושזה יותר מעשור נושא זה עומד על סדר היום של פקע"ר, בלי שטכניקות אלה הושלמו והוטמעו.
ליקויים במוכנות המבצעית של סד"כ החילוץ וההצלה במילואים ובכשירותו
העָרַכות המפקדים בפקע"ר, וכן הנתונים של מערכת הכשירות והמוכנות של פקע"ר, מעידים שכשירותם הכללית של גדודי החילוץ וההצלה במילואים של פקע"ר היא ברמה נמוכה עד בינונית. הדבר מעורר חשש בנוגע ליכולת המקצועית לחלץ ולהציל לכודים מאתרי הרס בכלל, ובייחוד מאתרי הרס מורכבים.
הגם שלתוכנית האימונים של גדודי החילוץ וההצלה במילואים של פקע"ר נוספו במחצית השנייה של שנת 2017 ובמהלך שנת 2018 בין שלושה לתשעה ימי אימון למחזור האימונים, הרי שעד לתוספת זו אימוניהם לא התבצעו בהיקף ובתדירות הנדרשים לשיפור כשירות הגדודים.
אתרי ההרס הקבועים שבהם מתאמנים גדודי החילוץ וההצלה, הפכו למוכרים לבעלי התפקידים בגדודי החילוץ וההצלה, ומכאן שהאימון אינו אתגר מקצועי עבורם. בכך נפגעת כשירותם המקצועית.
לא מתאפשרת הפעלה של מחלקות החילוץ וההצלה במילואים באתרי הרס שמחוץ למתחמים פלוגתיים כעולה מהתורה ומהספרות המקצועית של פקע"ר (להלן - הספרות התורתית) ומהפקודות שלו.
מחסור באמצעים הנדרשים לחילוץ ולהצלה
יכולת לחילוץ מורכב, הנדרשת מגדודי החילוץ וההצלה במילואים, מותנית בהימצאות ציוד מכני הנדסי (להלן - צמ"ה). לפקע"ר אין מענה מלא לצורך זה, ועקב כך גדודי החילוץ וההצלה במילואים יתקשו לבצע פעולות חילוץ והצלה באתרי הרס מורכבים.
לרשות פקע"ר עומדים רק כ-8% ממספר האמבולנסים הדרוש לו בהתאם לפקודות. עקב המחסור באמבולנסים בפקע"ר וכן עקב מחסור במד"א בצוותים רפואיים להפעלת אמבולנסים בעת חירום, לא ניתן יהיה להבטיח פינוי מהיר ויעיל של נפגעים מאתרי ההרס.
ההמלצות העיקריות
על פקע"ר בשיתוף אג"ת לנתח את סד"כ פקע"ר הנדרש לחילוץ ולהצלה ולבחון את מידת התאמתו לתרחיש הייחוס וזאת במסגרת הכנת התוכנית הרב שנתית (להלן - התר"ש) הבאה.
על צה"ל לוודא כי בעת התאמת התוכנית לפינוי אוכלוסייה, התוכנית תאפשר פינוי אוכלוסייה גם אם לא יעמדו לרשות פקע"ר גדודי החילוץ וההצלה הסדירים.
על פקע"ר לבחון בדחיפות כיצד לשפר את יכולותיו בתחום החילוץ ממבנים גבוהים, הרלוונטיות לכל סוגי הבנייה המודרנית.
על פקע"ר וכב"ה לפעול בשיתוף פעולה ובהקדם להשלמת מיפוי המבנים הגבוהים, ובכך לתמוך בהיערכות כוחותיהם לחילוץ במציאות הקיימת ולהקנות להם את היכולות והאמצעים המתאימים לצורך כך.
על פקע"ר להאיץ את הכשרת גדודי הסדיר לחילוץ מגובה על מנת לתת מענה מספק לחילוץ ולהצלה של לכודים מבניינים גבוהים, וזאת לנוכח איום הייחוס.
על פקע"ר להאיץ את סיום הכתיבה, העדכון והפרסום של הספרות התורתית החסרה, המשמשת יסוד להכשרה של סד"כ החילוץ וההצלה שעליו הוא מופקד, כך שתיתן מענה גם למגמות ולשינויים הרבים שחלו בשל הבנייה המודרנית. כמו כן, על פקע"ר לפעול בדחיפות להטמעתה בקרב כוחותיו.
על סגן הרמטכ"ל לקדם עם פקע"ר את בחינת כלל הסיבות שבגינן כשירות גדודי החילוץ וההצלה במילואים היא נמוכה עד בינונית, את ההשפעות של רמת הכשירות הזאת, ובהתאם לכך לבחון את היכולת של צה"ל לשפר את כשירות סד"כ זה, ובכלל זאת את קצב השיפור הצפוי יחסית להיקף התקציב שניתן לאימון גדודי המילואים ולתקציב פקע"ר בתר"ש הבאה.
על צה"ל לבחון את ההשלכות מכך שלא מתאפשרת הפעלה של מחלקות חילוץ והצלה במילואים באתרי הרס שמחוץ למתחמים פלוגתיים, ולפעול לתיקון מצב זה. בעקבות בחינה זו על פקע"ר לעדכן ולעגן את תצורת העבודה באתרי ההרס בספרות התורתית ובפקודות בהתאמה.
על צה"ל לוודא כי המענה בחירום שייתן אט"ל לפקע"ר בצמ"ה תואם את הגדרת הכשירות המזערית של גדודי החילוץ וההצלה.
על צה"ל לבחון בתיאום עם מד"א שילוב כוחות ואמצעים כדי לשפר את היכולת לפינוי מהיר ויעיל של נפגעים מאתרי הרס.
סיכום
פקע"ר הוא הגוף האחראי במדינת ישראל לנושא חילוץ והצלה מאתרי הרס בחירום. בשנים האחרונות נערך פקע"ר לקראת אירוע מלחמתי, ובו יידרש להפעיל את כלל סד"כ החילוץ וההצלה שלו על מנת להציל חיים מאתרי הרס אשר ייווצרו בעקבות פגיעת נשק רקטי וטילי, וזאת בהתאם לתרחיש הייחוס לעורף שאישר הקבינט המדיני-ביטחוני בשנת 2016. על מנת שפקע"ר יוכל לבצע את משימתו בהצלחה, הוא נדרש לבנות את כוחו בהתאם לתרחיש הייחוס ולהיות מוכן לביצוע משימתו האופרטיבית.
פקע"ר אומנם משקיע מאמצים לשיפור מוכנותו לביצוע משימות חילוץ והצלה בחירום, אך עם זאת, בחינת מוכנותו של פקע"ר לביצוע משימות אלה העלתה ליקויים בתחומים אלה: האופן שבו מנותח תרחיש הייחוס וקביעת היקפו הנדרש של הסד"כ לחילוץ ולהצלה; עדכון תורתו המקצועית; רמת כשירותו ומוכנותו של סד"כ החילוץ וההצלה במילואים לטיפול באתרי הרס; יכולתם של גדודי החילוץ וההצלה במילואים של פקע"ר לבצע חילוץ והצלה באתרי הרס מורכבים.
עוד העלתה הביקורת כי אתגרי החילוץ ממבנים גבוהים מוכרים לפקע"ר זה שנים רבות, ועם זאת, המענה לסוגיה זו שנדון בעבודות מטה במשך השנים אינו מספק למול האתגרים שלפניהם ניצבת מדינת ישראל.
מתוקף היותו של פקע"ר בעל הסמכות המקצועית הראשית בנושאי ההתגוננות האזרחית, החילוץ וההצלה ואחריותו לשמש בעל הסמכות לעניין בניין הכוח עבור יחידותיו ומסגרותיו ולהכינן למלחמה, הרי שעליו לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה. על המטה הכללי ופקע"ר לבחון במסגרת התר"ש הבאה את תרחיש הייחוס לעורף, את הליקויים בכשירות אשר מוצגים בדוח זה, ואת העדכונים הנדרשים בתוכניותיו האופרטיביות, כדי שפקע"ר ישפר את היערכותו להתמודדות עם האתגרים המשמעותיים הצפויים במערכה רב-זירתית. כמו כן, נוכח האתגרים החדשים שמציבה הבנייה המודרנית בתחום החילוץ וההצלה, על פקע"ר לפעול לעדכון ולהשלמה של הספרות התורתית ולהטמעתה בקרב כוחותיו וכן עליו לבחון בדחיפות ובשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים כיצד לשפר את יכולותיו לחילוץ מגובה ואת אמצעי החילוץ שברשותו לשם כך ולהתמודד עם כל סוגי האתגרים שמציבה בנייה זו.
ראוי כי צה"ל יקיים הערכת מצב ייעודית ומפורטת בנוגע לכשירות האופרטיבית של סד"כ פקע"ר וליכולתו לעמוד במשימותיו בחירום על פי תרחיש ייחוס עדכני, וכי הוא יבחן את מסגרת תקציב פקע"ר בתוכנית הרב-שנתית הבאה, כדי לשפר את כשירותם האופרטיבית של גדודי החילוץ וההצלה במילואים, בדגש על הצרכים המיוחדים לשיפור כשירותם.