מבקר המדינה ממלא את תפקידו כנציב תלונות הציבור באמצעות נציבות תלונות הציבור (להלן - הנציבות), המבררת תלונות על גופים שלפי החוק נתונים לביקורתו של מבקר המדינה (להלן - גופים נילונים).
בראש הנציבות עומד מנהל הנציבות, המתמנה בידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, לפי הצעת נציב תלונות הציבור. מנהל הנציבות כפוף לנציב תלונות הציבור ואחראי לפניו במישרין.
לנציבות משרדים ולשכות לקבלת קהל בירושלים, בתל אביב, בחיפה, בנצרת, בנצרת עילית ובבאר שבע. הפריסה הרחבה של הלשכות בארץ מאפשרת נגישות רבה של הנציבות לציבור ותורמת לייעול בירורן של תלונות, בעיקר תלונות על גופים הנמצאים באזור שבו נמצאת הלשכה או תלונות שבירורן מצריך ביקור במקום הנמצא בסמוך לאחת הלשכות (תלונה על מפגע בטיחותי, מטרד סביבתי, תחזוקה לקויה של מבנה וכדומה).
במשרדים ובלשכות של הנציבות עובדים כ-70 עורכי דין המבררים את התלונות, וחלקם אף מקבלים קהל. כ-10% מהם בני המגזר הערבי. כמה מעובדי הנציבות דוברים רוסית ושני עובדים דוברים אמהרית.
בנציבות תשעה אגפים; אגף אחד עוסק ברישום התלונות המתקבלות, במיונן על פי אמות המידה הקבועות בחוק לבירור התלונות, בבירור חלק מהתלונות הדחופות ובניתובן של שאר התלונות המיועדות לבירור ליתר שמונת האגפים, העוסקים בבירור התלונות. כל אחד משמונה אגפים אלה מברר תלונות על גופים נילונים מסוימים. החלוקה לאגפים מאפשרת בירור תלונות ביעילות רבה יותר, שכן כל אגף בקיא היטב בחוקים ובנוהלי העבודה שלפיהם פועלים הגופים שהוא מברר תלונות בעניינם. תלונה על כמה גופים נילונים מתבררת במשותף באגפים המתאימים.
סמכויותיה של נציבות תלונות הציבור
הגופים שניתן להגיש עליהם תלונה
הנציבות מוסמכת לברר תלונות על משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מפעלים או מוסדות של המדינה, חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים אחרים שעל פי חוק ניתן להגיש תלונה עליהם, וכן על עובדים ונושאי משרה באותם גופים.
אם התקבלה תלונה הנוגעת לפעולותיהם של גופים שהנציבות אינה מוסמכת לברר תלונות עליהם, מודיעה הנציבות לפונה כי היא אינה מוסמכת לברר את תלונתו ומפנה אותו, במידת האפשר, לגוף שייתכן שיוכל לסייע לו.
נושאי התלונות והעילות להתערבות
ככלל, הנציבות מבררת תלונה אם נושא התלונה הוא מעשה - לרבות מחדל או פיגור בעשייה - הפוגע במישרין במתלונן או מונע ממנו במישרין טובת הנאה, ואם המעשה נעשה בניגוד לחוק או ללא סמכות חוקית או שלא לפי סדרי מינהל תקין, או שיש בו משום נוקשות יתרה או אי-צדק בולט.
מי רשאי להגיש תלונה
כל אדם רשאי להגיש תלונה לנציבות. הפנייה אינה כרוכה בתשלום אגרה כלשהי, והפונה נדרש לציין בה את שמו ואת מענו. הנציבות אינה מבררת תלונות שהוגשו בעילום שם.
אפשר להגיש תלונה גם בשמו של אדם אחר, בתנאי שהמתלונן קיבל, להנחת דעתו של נציב תלונות הציבור, את הסכמתו של אותו אדם להגיש תלונה בעניינו.
חברי הכנסת רשאים להתלונן גם על מעשה שפגע בזולת.
דרך הגשת התלונה
אפשר להגיש תלונה הכתובה בכתב יד, ואין צורך בידע משפטי לצורך ניסוחה. התלונה אינה חייבת להיות כתובה בעברית. במידת הצורך נשלחות לתרגום תלונות הכתובות בשפות זרות.
כדי להקל את בירור התלונה ולייעלו, חשוב שהמתלונן יציין בתלונה את מספר תעודת הזהות שלו ואת כתובתו המדויקת למשלוח מכתבים, גם אם התלונה מוגשת באמצעות הדואר האלקטרוני, וכן את מספר הטלפון שלו.
חשוב לצרף לתלונה העתקים (רצוי לא מסמכים מקוריים) של המסמכים הדרושים לבירור התלונה: העתקים של פניות המתלונן לגוף הנילון, תשובות שהתקבלו, החלטות בנושא וכו'.
את התלונה אפשר להגיש לנציבות בכמה דרכים: בתיבות המיועדות לכך הנמצאות בלשכות לקבלת קהל של הנציבות, באמצעות משלוח תלונה בדואר, בפקסימיליה ובדואר האלקטרוני ובאמצעות מילוי טופס ייעודי הנמצא באתר האינטרנט של הנציבות שכתובתו www.nezivut.mevaker.gov.il. כמו כן אפשר להגיש תלונה בעל פה באחת הלשכות לקבלת קהל של הנציבות. לא ניתן להגיש תלונה בטלפון.
הלשכות לקבלת קהל
כדי להקל על המתלוננים את הגשת התלונות, מפעילה כאמור הנציבות לשכות לקבלת קהל ברחבי הארץ: בירושלים, בתל אביב, בחיפה, בנצרת, בנצרת עילית ובבאר שבע. בקרוב עתידות להיפתח לשכות נוספות באזור רמלה-לוד ובקריית שמונה.
הלשכות לקבלת תלונות בפריפריה (באר שבע, נצרת ונצרת עילית) מקלות את נגישותם של אותם אזורים לנציבות; הן מאפשרות לאוכלוסיות החלשות, שדרכי הפנייה הרגילות לנציבות - בדואר הרגיל והאלקטרוני או בפקס - אינן תמיד זמינות עבורן, להגיע ללשכה, להתייעץ עם עובד הלשכה ולמסור לו תלונות. בלשכות עובדים דוברי רוסית וערבית, המסייעים לפונים ללשכה בהגשת התלונות ובקבלת מידע. בלשכה בבאר שבע עובד עורך דין דובר אמהרית, שמקל את הקשר עם אוכלוסיית יוצאי אתיופיה באזור הדרום.
כדי להביא לידיעת התושבים את דבר קיומו של מוסד הנציבות, את סמכויותיו לעניין בירור תלונות ואת הדרכים להגשת תלונות, מקיימות הלשכות פעולות הסברה רחבות היקף בלשכות הרווחה של הרשויות המקומיות באזורים שבהם פועלות הלשכות ובקרב ארגונים חברתיים שונים. נוסף על כך הנציבות מפרסמת את המידע האמור כמה פעמים בשנה בעיתונים המקומיים בעברית, בערבית וברוסית ובעיתונים המופצים בקרב בני הקהילה האתיופית.
יצוין כי פעולות הסברה אלה נושאות פרי, ומאז נפתחו הלשכות, בשנת 2007, רבים הם הפונים אליהן, בעיקר מקרב אוכלוסיות שקודם לכן מיעטו לפנות לנציבות או כלל לא ידעו על דבר קיומה.
בשנת 2010 לבדה פנו ללשכות לקבלת קהל של הנציבות כ-3,300 איש. חלקם הגישו תלונות וחלקם קיבלו הדרכה וסיוע בפתרון בעיות שהעלו, דבר שבמקרים רבים ייתר את הצורך בהגשת תלונה. פונים שתלונתם לא הייתה ניתנת לבירור בנציבות קיבלו מידע על הגופים המוסמכים לטפל בעניינם.
תיאור הפעילות בלשכות לקבלת קהל בפריפריה מובא להלן בעמ' 42-45.
בעמ' 319 שבנספחים מובאים כתובות משרדי הנציבות ושעות קבלת הקהל בלשכות לקבלת תלונות, וכן מספרי הפקסימיליה וכתובת הדואר האלקטרוני שאליהם אפשר לשגר תלונות.
הנציבות הפיצה במקומות רבים, ובהם לשכות רווחה ומרכזי סיוע, עלוני הסברה בכמה שפות ובהם מידע על פעילותה, על סמכויותיה ועל הדרכים להגשת התלונות.
הליך בירור התלונות
לאחר שהוגשה תלונה פותחת הנציבות בבירורה, אלא אם כן נמצא שהיא אינה עומדת בתנאים לבירור תלונה שנקבעו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה או החוק), או שהיא קנטרנית או טרדנית, או שהנציבות סברה שהיא אינה הגוף המתאים לבירור התלונה.
הנציבות רשאית להפסיק בירור של תלונה אם נוכחה שהתקיימה אחת העילות המצדיקות את אי-פתיחת הבירור בעניינה, או אם העניין שעליו נסבה התלונה בא על תיקונו, או אם המתלונן ביטל את תלונתו או לא השיב על פניית הנציבות אליו.
הנציבות מוסמכת לברר תלונות בדרך שתיראה לה, והיא אינה כפופה להוראות שבסדר דין או בדיני ראיות; היא רשאית לקיים בירור עם כל אדם, אם תמצא שיש תועלת בדבר, וכן לדרוש מכל אדם או גוף להשיב על שאלותיה ולמסור לה כל מסמך או ידיעה שלדעתה יש בהם כדי לסייע בבירור תלונה.
תוצאות הבירור
מצאה הנציבות בתום הבירור כי התלונה מוצדקת, תודיע על כך למתלונן ולנילון ותציין את הנימוקים לכך. הנציבות רשאית להצביע לפני הנילון על הצורך בתיקון ליקוי שהעלה הבירור ועל הדרך והמועד לתיקונו. על הנילון להודיע לנציבות על הצעדים שנקט לתיקון הליקוי.
אם בתום הבירור נמצא כי התלונה אינה מוצדקת, תודיע על כך הנציבות למתלונן ולנילון ותציין את הנימוקים לכך.
סוגי התלונות שלא יבוררו
חוק מבקר המדינה קובע אילו נושאים לא יבוררו ומי הגופים ונושאי התפקידים שלא יבוררו תלונות בעניינם. לפי החוק, לא יבוררו תלונות על נשיא המדינה, על הכנסת וועדותיה ועל חבר כנסת; כמו כן לא יבוררו תלונות על הממשלה וועדותיה ועל שר בפעולתו כחבר ממשלה, להבדיל מפעולתו כממונה על משרד או על תחום פעולה, וכן על נגיד בנק ישראל, למעט על פעולתו כממונה על הבנק. כמו כן לא יבוררו תלונות על פעולות שיפוטיות או מעין-שיפוטיות ותלונות בנושאים התלויים ועומדים בבית משפט או בבית דין ובנושאים שבית משפט או בית דין הכריע בעניינם לגופם.
הנציבות אינה מוסמכת לברר תלונות של חיילים, שוטרים וסוהרים בעניינים הנוגעים לסדרי השירות, לתנאי השירות או למשמעת; תלונות של עובדי מדינה ושל עובדים בגופים מבוקרים אחרים בעניינים הנוגעים לשירותם באותם גופים לא יבוררו אלא אם כן עניין התלונה הוא חריגה מהוראות חוק, מתקנות, מתקנון שירות המדינה, מהסכמים קיבוציים או מהסדרים כלליים דומים. חריגים לאמור לעיל מצוינים בסעיפים 45א-45ה לחוק הנוגעים לבירור תלונה של עובד בגוף מבוקר המתלונן על פגיעה בו בעקבות חשיפת מעשי שחיתות ותלונה של מבקר פנימי על פגיעה בו בעקבות פעולות שביצע במסגרת תפקידו (ראו בעמוד הבא).
הנציבות לא תברר תלונה בנושא שהתקבלה בעניינו החלטה שאפשר, או היה אפשר, על פי דין, להגיש השגה, ערר או ערעור עליה, וכן תלונה שהוגשה יותר משנה לאחר שבוצע המעשה שעליו נסבה או לאחר שדבר המעשה נודע למתלונן, אלא אם כן יש סיבה מיוחדת המצדיקה את הבירור.
הגנה על חושפי מעשי שחיתות
סמכותו של נציב תלונות הציבור לתת צו הגנה
בסעיפים 45א-45ג לחוק מבקר המדינה נקבעה סמכותו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור לברר תלונות של עובדים המתלוננים על פגיעה בהם בעקבות חשיפת מעשי שחיתות בגוף שהם עובדים בו, ולהוציא צווים זמניים או קבועים כדי להגן על זכויות העובדים האלה. כן נקבעה בסעיפים אלה סמכותו של נציב תלונות הציבור להגן על מבקר פנימי בגוף מבוקר מפני מעשים שננקטים נגדו בתגובה על פעולות שביצע במסגרת תפקידו.
יצוין כי המחוקק הגביל את סמכות הנציב לברר תלונות בענייני עובדים, כאמור בסעיף 38(8) לחוק, משום שסבר שלא ראוי שהנציב יתערב ביחסי עבודה. עם זאת, נוכח החשיבות שבהגנה על עובדים חושפי שחיתות ועל מבקרים פנימיים, הסמיך המחוקק את הנציב לברר תלונות של עובדים אלה.
הוראות החוק בנושא ההגנה על חושפי שחיתות יוצרות איזון בין זכותו של המעסיק לקבל החלטות ניהוליות בנוגע לעובדיו (קידום, פיטורים, העברה מתפקיד וכו') ובין הצורך להגן על עובדים החושפים מעשי שחיתות ועקב כך סובלים מתגובות חריפות של מעסיקיהם.
התנאים לבירור התלונות
כדי שתלונה תבורר כתלונה של עובד החושף מעשי שחיתות או של מבקר פנימי שפגעו בו, עליה לעמוד בכמה תנאים מצטברים הקבועים בסעיף 45א לחוק, כדלקמן:
תלונה של עובד החושף שחיתות
1. התלונה היא של עובד בגוף מבוקר על מעשה שעשה הממונה עליו במקום עבודתו בתגובה על כך שהוא הודיע על מעשי שחיתות שבוצעו באותו גוף.
יצוין כי המונח "שחיתות" אינו מוגדר בחוק מבקר המדינה או בחוקים אחרים. נוכח תפקידו של מוסד מבקר המדינה - שמירה על טוהר המידות ועל כללי מינהל תקין והגנה על עובדים שהתריעו על מעשים חמורים שנעשו במקומות עבודתם והתנכלו להם בשל כך - ניתנת למונח זה פרשנות תכליתית רחבה, בהתאם לנסיבות המקרה.
2. המעשה שעשה הממונה פגע במישרין במתלונן, והוא מנוגד לחוק או נעשה ללא סמכות חוקית או מנוגד לסדרי מינהל תקין או היו בו משום נוקשות יתרה או אי-צדק בולט.
3. המתלונן הודיע על מעשי השחיתות שנעשו בגוף שהוא עובד בו לפני שנעשה כלפיו המעשה שעליו התלונן.
4. ההודעה האמורה הוגשה בתום לב ועל פי נהלים תקינים. תום לב לעניין זה פירושו שהעובד האמין כי מעשי השחיתות שעליהם הודיע אכן נעשו, והיה לו לכאורה יסוד סביר להאמין בכך. הודעה על פי נהלים תקינים פירושה הודעה למי שבסמכותו לבדוק את התלונה בין בגוף עצמו (לדוגמה, הממונה על העובד או המבקר הפנימי) ובין מחוצה לו (לדוגמה, מבקר המדינה או משטרת ישראל). ואולם לפי סעיף 45ב לחוק, אם מצא הנציב הצדקה לכך, הוא רשאי לברר את התלונה אף אם העובד הודיע על מעשי שחיתות שלא על פי נהלים תקינים.
5. המעשה שעליו נסבה התלונה נעשה בתגובה על ההודעה האמורה על מעשי שחיתות, כלומר נמצא כי היה קשר סיבתי בין הודעת המתלונן על מעשי השחיתות ובין המעשה שנעשה כלפיו.
תלונה של מבקר פנימי
1. התלונה היא על מעשה שעשה הממונה על המבקר הפנימי, ובלבד שמדובר במעשה החורג מהוראות חוק, מתקנות, מהתקשי"ר, מהסכם קיבוצי או מהסדרים כלליים, או בהעברת המבקר הפנימי מתפקידו.
2. המעשה האמור נעשה בתגובה על פעולות שביצע המבקר הפנימי במסגרת מילוי תפקידו.
מתן צו הגנה או סעד אחר
רק בהתקיים כל התנאים האמורים לעיל, ובייחוד התנאי בדבר הקשר הסיבתי בין הודעת המתלונן על מעשי השחיתות או פעולות הביקורת הפנימית ובין המעשה שעליו הוא הלין, יוציא הנציב צו להגנת המתלונן בהתאם לסמכותו שנקבעה בסעיף 45ג לחוק.
המחוקק הקנה לנציב שיקול דעת רחב בנוגע לתוכן צו ההגנה, והנציב רשאי לתת כל צו שימצא לנכון ולצודק כדי להגן על זכויות העובד בשים לב לצורך בשמירה על התפקוד התקין של הגוף שבו הוא עובד ובמניעת שיבושים בפעילותו.
הנציב רשאי לתת צו הגנה זמני, שתוקפו עד סיום בירור התלונה או עד מתן החלטה אחרת של הנציב. הצו נועד למנוע פגיעה נוספת במתלונן במהלך הבירור או למנוע שינוי במעמדו, בשכרו או בתנאי עבודתו של המתלונן, אם יש חשש שבתום הבירור לא יהיה אפשר להחזיר את המצב לקדמותו.
אם הייתה התלונה של עובד שפוטר, רשאי הנציב להורות על ביטול הפיטורים; ואם סבור הנציב שהחזרת העובד לעבודה עלולה לפגוע בתפקודו התקין של הגוף שהוא עובד בו, הוא רשאי להורות על מתן פיצויים מיוחדים לעובד, בכסף או בזכויות. הנציב אף רשאי להורות על העברת העובד למשרה אחרת בשירות מעסיקו.
התוצאות של מתן צו הגנה
עד היום בוצעו כל צווי ההגנה שנתן הנציב. על פי סעיף 45ד לחוק. היועץ המשפטי לממשלה, נציב שירות המדינה או העומד בראש הגוף הנילון רשאים לבקש מהנציב לעיין מחדש בהחלטתו. אם הנילון משיג על תוצאות הבירור או על עצם מתן הצו או מוסר לנציבות מידע חדש שלא היה בידיה בעת בירור התלונה, מובאת ההשגה לפני הנציב כדי שישקול אם יש מקום לבחון שוב את העניין; הוא הדין במקרה שבו מתלונן משיג על החלטתו של הנציב שלא לתת לו צו הגנה.
המצב שבו עובד צריך לחזור ולעבוד עם המעסיק שעליו התלונן אינו קל לשני הצדדים. ואולם בדרך כלל הצדדים חוזרים לעבוד בשיתוף פעולה. אם לא כך הם פני הדברים, המתלונן רשאי לשוב ולפנות לנציבות, והנציבות תברר גם פנייה זו.
הסיבות לאי-מתן צו הגנה
בנציבות מתקבלות תלונות רבות של עובדים ולפיהן מעסיקם פגע בהם משום שחשפו מעשי שחיתות במקום עבודתם. לא תמיד הנציב נותן צו הגנה בעניינם, מהסיבות המפורטות להלן:
1. הסיבה העיקרית שבגינה אין הנציב נותן צו הגנה היא אי-עמידה בתנאים למתן הצו שנקבעו בחוק:
(א) בירור חלק מהתלונות העלה שהעובד מבקש את הגנת הנציב אף שלא הודיע על מעשי שחיתות, או שהמעשים שעליהם הודיע אינם בגדר מעשי שחיתות אלא לכל היותר מעידים על אי-תקינות מינהלית.
יצוין כי במסגרת בירור התלונות הנציבות אינה בוחנת אם אכן בוצעו מעשי השחיתות שהמתלונן התריע עליהם, אלא אם המתלונן האמין בתום לב שהם נעשו, ואם היה לו לכאורה יסוד סביר להאמין בכך. האגפים העוסקים בביקורת המדינה במשרד מבקר המדינה הם האמונים על עריכת ביקורת, ובין היתר על בדיקה אם נעשו מעשי שחיתות בגוף המבוקר, ולכן הנציבות מעבירה את הטענות על מעשי השחיתות ליחידת הביקורת במשרד הנוגעת בדבר. ראוי להבהיר כי תכניות עבודתו של משרד מבקר המדינה נקבעות בהתאם למכלול שיקולים ואילוצים ובהם המסגרת החוקית, אינטרסים ציבוריים, מגבלות כוח האדם והאמצעים העומדים לרשות מבקר המדינה, ולכן לא תמיד נבדקות טענות אלו במקביל לבירור התלונה בנציבות. ואולם גם אם אין באפשרות המשרד להתחייב כי נושא מסוים ישובץ בתכנית העבודה השנתית של ביקורת המדינה, מבקר המדינה רואה במידע המגיע לאגפי הביקורת מהציבור תרומה משמעותית לביקורת המדינה.
(ב) בחלק ניכר מהתלונות שבוררו לא נמצא קשר סיבתי בין הודעת המתלונן על מעשי שחיתות ובין המעשים שעליהם הוא הלין - פיטוריו או פגיעה אחרת בזכויותיו כעובד. מדובר, למשל, בתלונות של עובדים שהודיעו על מעשי שחיתות לאחר שהחלו לנקוט נגדם הליכי פיטורים או הליכים משמעתיים. לא מן הנמנע שחלק מהמתלוננים האלה ביקשו לנצל את ההגנה שנותן החוק לחושפי שחיתות וטענו שהסיבה לפיטוריהם היא חשיפת שחיתות, ידיעה על מעשי שחיתות או מניעת מעשי שחיתות.
יצוין כי סעיף 45ה לחוק קובע כי הגשת תלונה כאמור בסעיפים 45א או 45ב לחוק שלא בתום לב או מתוך קנטרנות היא עברת משמעת.
2. סיבה נוספת לאי-מתן צו הגנה ולהפסקת בירור של תלונה היא פנייה של המתלונן לבית המשפט או לבית הדין לעבודה באותו עניין; על פי סעיף 38(5) לחוק, הנציבות מנועה מלברר תלונה בעניין התלוי ועומד בבית משפט או בבית דין או בעניין שבית משפט או בית דין הכריעו בו לגופו.
3. צו הגנה אינו ניתן גם אם המתלונן והמעסיק הגיעו לידי הסדר ביניהם במהלך בירור התלונה.
הרחבת היקף ההגנה על חושפי מעשי שחיתות
ניסיון העבר מלמד כי ההגנה על חושפי שחיתויות אינה מלאה. על פי רוב, עובד החושף שחיתות אינו מתקבל באהדה בקרב חבריו לעבודה והממונים עליו, שכן הם רואים בחשיפת מעשי השחיתות משום "בגידה" בארגון שבו הם עובדים, ואף שלפי החוק אי-קיום צו הגנה שנתן הנציב הוא בגדר עברת משמעת, לא תמיד פוסקות ההתנכלויות לעובד שחשף מעשי שחיתות.
מבקרים פנימיים, שתפקידם לאתר ולחשוף ליקויים בארגון שבו הם עובדים, עלולים להיקלע במסגרת תפקידם לחיכוכים ולעימותים עם הממונים עליהם. אלה עשויים לפגוע בזכויותיהם של המבקרים הפנימיים או לנסות לבוא עמם חשבון באמצעות נקיטת צעדים משמעתיים או הגשת תלונות למשטרה נגדם כדי למנוע מהם לבצע ביקורת ראויה.
בדצמבר 2007 הגיש מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת חוות דעת, לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, בנושא "הגנה על חושפי מעשי שחיתות", ובה סקירה על האמצעים הקיימים להגנה על חושפי מעשי שחיתות, על הניסיון שהצטבר בנציבות בעקבות בירור התלונות, על החקיקה הקיימת בעניין ההגנה על חושפי שחיתויות ועל ההצעות לתיקוני חקיקה בעניין זה.
את חוות הדעת אפשר למצוא באתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה.
בעמ' 269 (תלונה 45) ובעמ' 283 (תלונה 49) מובא תיאור של שתי תלונות שבהן נטען להתנכלות עקב חשיפת מעשי שחיתות במקום העבודה.