ב-22.10.13 התקיימו הבחירות הכלליות ברשויות המקומיות, לרבות ברשות המקומית בית שמש. ב-27.11.13 הוגשו לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים שני ערעורים על תוצאות הבחירות בעיר בית שמש, וב-26.12.13 החליט בית המשפט על ביטול הבחירות שנערכו בעיר והורה על עריכת בחירות חוזרות לראשות העירייה ולמועצת העירייה לפי סעיף 73 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות). ב-11.2.14 קבע בית המשפט העליון כי אין עילה למתן רשות ערעור על ההחלטה האמורה.
ב-17.2.14 התקבל בכנסת תיקון מס' 11 (להלן - התיקון לחוק) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - החוק), אשר מסדיר את אופן התנהלותן של 'בחירות חדשות' כהגדרתן בתיקון לחוק. סעיף 1 לתיקון לחוק מגדיר "בחירות חדשות" - "בחירות לפי סעיף 73 לחוק הבחירות...", ו"תקופת הבחירות" לעניין בחירות חדשות כוללת לפי סעיף זה "גם את התקופה שמהיום שפסק הדין המורה על עריכת הבחירות החדשות היה לסופי עד יום הבחירות החדשות".
ב-11.3.14 התקיימו כאמור בחירות חדשות כהגדרתן בחוק, ברשות המקומית בית שמש, בהן השתתפו 13 סיעות ורשימות.
תקופת הבחירות כהגדרתה בחוק, אשר לגביה חייבות הסיעות והרשימות המתמודדות בבחירות בבית שמש להגיש דוח כספי למבקר המדינה, כוללת שני חלקים: מיום 18.8.13 ועד 22.10.13, וכן מיום 11.2.14 ועד 11.3.14.
הדוח עוסק בביקורת חשבונות של 13 הסיעות והרשימות (להלן - הסיעות) שהשתתפו בבחירות, כלהלן: חמש סיעות אֵם - דהיינו: סיעות בכנסת שלהן סיעות בת שהשתתפו בבחירות; שבע סיעות מקומיות עצמאיות (להלן - סיעות מקומיות) ורשימת מועמדים משותפת אחת.
הסיעות שהשתתפו בבחירות
סיעות אֵם:
(1) אגודת החרדים - דגל התורה (להלן - דגל התורה) באמצעות סיעת הבת "חזית תורנית מאוחדת";
(2) הליכוד - תנועה לאומית ליברלית (להלן - הליכוד) באמצעות סיעת הבת "הליכוד משפחה אחת בראשות אדרי שלום";
(3) ישראל ביתנו באמצעות סיעת הבת "בית שמש ביתנו בראשות ילנה קוניאנסקי";
(4) מפלגת העבודה הישראלית (להלן - העבודה) באמצעות סיעת הבת "בית שמש שלנו בראשות ריצ'רד פרס";
(5) ש"ס - התאחדות הספרדית העולמית שומרי תורה (להלן - ש"ס) באמצעות סיעת הבת "התאחדות הספרדית העולמית שומרי תורה".
סיעות מקומיות:
(1) אגודת ישראל;
(2) דור אחר ביחד חב"ד בראשות מאיר בלעיש (להלן - דור אחר);
(3) טוב לבית שמש;
(4) כלל חסידי וקהילות ירושלים (להלן - כ"ח);
(5) למען התושב בראשות אזולאי שמעון (להלן - למען התושב);
(6) עתיד העיר;
(7) קול השחר.
רשימת מועמדים משותפת (להלן - הרשימה המשותפת):
"בית שמש חוזרת- הבית היהודי" מטעם הסיעות המשתתפות הבאות:
(1) בית שמש חוזרת (סיעה מקומית);
(2) מפלגת מפד"ל- מפלגה דתית לאומית (סיעת אם) (להלן - מפד"ל).
על פי סעיף 30(א) לחוק, על מבקר המדינה לקבוע הנחיות לסיעות בדבר הדרך לניהול חשבונותיהן, ועל פי סעיף 21(ג) לחוק, על הסיעות לנהל את חשבונותיהן לפי הנחיות מבקר המדינה ולרשום בהם את כל הכנסותיהן והוצאותיהן. מערכות החשבונות של הסיעות עומדות, על פי סעיף 21(ד) לחוק, לביקורת מבקר המדינה. בהתאם לסמכויותיו, קבע מבקר המדינה את הנחיות הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (ניהול חשבונות), התשע"ג-2013 (להלן - ההנחיות).
סעיף 22(א) לחוק קובע כי "לא יאוחר משלושה חודשים אחרי הבחירות ימסרו הנציגים של סיעת אם, סיעה, רשימה... את חשבונותיהם לתקופת הבחירות וכן דוח כספי לאותה תקופה", וסעיף 22(ב) לחוק קובע כי החשבונות והדוח הכספי יימסרו למבקר המדינה בצירוף חוות דעת של רואה החשבון, שמינתה הסיעה לביקורת חשבונותיה, בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת החשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה. לפי סעיף 21(ה) לחוק וסעיף 35 להנחיות, על הסיעה להגיש תצהיר בדבר שלמותם ונכונותם של הרישומים במערכת החשבונות. התצהיר יהיה חתום בידי שניים מנציגי הסיעה שלפחות אחד מהם בקי במשק הכספים של הסיעה.
על סיעות ברשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000 הוטל למנות רואי חשבון לביקורת חשבונותיהם בעצמן ובמימונן. מספר בעלי זכות הבחירה בבית שמש עולה על 5,000.
סיעות ברשויות מקומיות זכאיות למימון הוצאות הבחירות שלהן, על פי הוראות החוק. במקביל להסדרת המימון הממלכתי מוטלות על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן.
לפי סעיף 23(א) לחוק, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום שמונה חודשים אחרי הבחירות, דין וחשבון בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות. בדוח זה, על מבקר המדינה לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיותיו, אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק והאם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
לפי סעיף 7(ב) לחוק, סיעה הזכאית למימון ממלכתי, תקבל תוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות, 85% מסכום המימון המגיע לה בניכוי המקדמה שניתנה לה, אם ניתנה. סיעה שדוח מבקר המדינה לגביה חיובי, זכאית לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד נקבע בחוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע כי הדוח הנוגע לסיעה אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים), יורה שר הפנים כי לא תשולם לסיעה יתרת המימון הממלכתי; ואולם, מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את השיעור הקבוע בחוק ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, והשר יורה לשלם את הסכום לפי המלצת מבקר המדינה.
החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על סיעות שלא קיבלו מימון ממלכתי, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאיות לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל הסיעות חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה.
מתוך 13 הסיעות שהתמודדו בבחירות, 11 סיעות מסרו למשרדי דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון. שתי סיעות לא מסרו חשבונות ודוח כספי לתקופת הבחירות, למרות פניות חוזרות ונשנות.
סעיף 7(א) לחוק קובע כי סיעה אשר זכתה בלא פחות מ-50% מ'מודד' הקולות הכשרים הנדרש לקבלת מנדט אחד, תהיה זכאית לקבלת מימון ממלכתי בשיעורים הקבועים בו.
על פי תוצאות הבחירות החדשות, 10 מבין 13 הסיעות היו זכאיות לקבל מימון ממלכתי שעל פי נתוני משרד הפנים, הסתכם בכ-4.7 מיליון ש"ח וכולן קיבלו את המימון המגיע להן עד כה. שלוש הסיעות האחרות (קול השחר, למען התושב וטוב לבית שמש) לא היו זכאיות למימון ממלכתי מכיוון שזכו בפחות קולות מהנדרש.
כאמור, שתי סיעות (קול השחר ולמען התושב) - שאינן זכאית למימון - לא הגישו את דוחותיהן למשרדי. בחוק לא נקבעה סנקציה כספית באשר לסיעות מעין אלה אשר אינן זכאיות כאמור למימון, בגין אי הגשת דוח כספי . מבקר המדינה כבר העיר באשר לסיעות שלא הגישו דוח כספי, כי מן הראוי שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, יפעל בהתאם לדרישות החוק ובשקיפות מלאה וכי על המחוקק ליתן דעתו על סנקציה מתאימה במקרים כגון אלה.
להלן יפורטו עיקרי הממצאים לגבי 11 הסיעות שהגישו את חשבונותיהן למשרדי.
עיקרי הממצאים
תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות נקבעו על פי הדוחות הכספיים שמסרו הסיעות; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות אשר צורפו לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי ורואי חשבון שמונו מטעמי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות ונציגיהן.
הכנסות
החוק אוסר קבלת תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, וממי שאינו רשום במרשם האוכלוסין המתנהל לפי חוק מרשם אוכלוסין, התשכ"ה-1965. כמו כן מגביל החוק את סכום התרומה המותרת מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו לגבי סיעות מקומיות הועמד סכום התרומה המרבי על 5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות. במקרה שסיעה מקומית מסיימת את מערכת הבחירות בגירעון ניכר ונציגיה לא נתנו הסבר אשר הניח את דעתו של מבקר המדינה באשר למקורות כיסוי הגרעון- יש בגירעון משום תרומה אסורה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק.
ההכנסות של שתי סיעות לא היו במסגרת הגבולות האמורים בחוק : הסיעה המקומית טוב לבית שמש לא החזירה הלוואות שקיבלה בסך כולל של 347,000 ש"ח. אי החזר הלוואה משמעו קבלת תרומה, ועל כן הכנסותיה של סיעה זו לא עמדו בגבולות האמורים בחוק; הסיעה המקומית (המשתתפת) בית שמש חוזרת לא כללה בחשבונותיה הוצאות בגין יעוץ משפטי שקבלה; בהיעדר רישום ההוצאות האמורות לא ניתן לדעת מה היו מקורות המימון להוצאות אלה והאם הסיעה עמדה במגבלות הקבועות בחוק ביחס לקבלת תרומות.
הכנסותיהן של יתר הסיעות המקומיות היו במסגרת הגבולות שנקבעו בחוק.
סעיף 16(ג) לחוק וסעיף 8 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק מימון מפלגות) קובעים סייגים לקבלת תרומות בידי סיעות אֵם. בשנת 2013 (שנה בה התקיימו בחירות לכלל הרשויות המקומיות) הסכום המרבי לתרומה עמד על 2,300 ש"ח ובשנת 2014 - 1,000 ש"ח.
הכנסותיהן של כל סיעות האֵם עמדו בגבולות האמורים בחוק.
תקרת הוצאות
החוק קובע כי לגבי סיעות מקומיות תחושב תקרת ההוצאות לפי הגבוהה מבין שלוש החלופות המנויות בסעיף 15(א) לחוק, בהתחשב בתוצאות הבחירות החדשות. בכל הנוגע לסיעות בת - מחושבת תקרת ההוצאות לפי הוראות סעיף 26(ז)(3) לחוק, ולפיו הוצאות הבחירות החדשות "של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה ברשות מקומית מסוימת - לא יעלו על 200% מסכום המימון המגיע לסיעת האם לפי תוצאות הבחירות החדשות באותה רשות מקומית".
הוצאות הבחירות של סיעת האם ש"ס ושל שתי הסיעות המשתתפות (בית שמש חוזרת ומפד"ל) לא היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת.
הנחיות מבקר המדינה
לפי החוק, על הסיעות לנהל את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
חמש סיעות אֵם (דגל התורה, ישראל ביתנו, הליכוד, העבודה וש"ס) ושלוש סיעות מקומיות (אגודת ישראל, כ"ח, ועתיד העיר) ניהלו את מערכת החשבונות שלהן לפי הנחיות מבקר המדינה.
שתי סיעות משתתפות ברשימה המשותפת (בית שמש חוזרת ומפד"ל) ושתי סיעות מקומיות (דור אחר וטוב לבית שמש) לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהן לפי הנחיות מבקר המדינה. הדבר התבטא בעיקר בכך שלא נשמרו עותקים של כל הפרסומים שפורסמו וחסרו הזמנות והתקשרויות בכתב הנוגעות להוצאות שסכומן הכולל עולה על 2,000 ש"ח. עוד הועלה כי הוצאות בגין יעוץ משפטי שקבלו שתי הסיעות המשתתפות האמורות לא נכללו בחשבונותיהן. בהיעדר רישום ההוצאות האמורות לא ניתן לדעת מה היו מקורות המימון להוצאות אלה והאם אותן סיעות עמדו במגבלות הקבועות בחוק ביחס לקבלת תרומות.
נושאים בעלי היבטים עקרוניים
בדיקת חשבונות הסיעות העלתה כמה נושאים עקרוניים עליהם מצאתי לנכון להרחיב את הדיבור.
מימון ממלכתי בבחירות חדשות
בפברואר 2014, ערב התקיימותן של הבחירות החדשות בבית שמש, נכנס לתוקפו התיקון לחוק.
בעקבות התיקון, קובע סעיף 6(ב1) לחוק כי "רשות מקומית שמתקיימות בה בחירות חדשות למועצה, ייוסף לסכום המימון לגביה סכום נוסף כלהלן: (1) התקיימו הבחירות החדשות בתוך שנה מיום הבחירות בעקבותיהן הוחלט על קיום בחירות חדשות...יהא הסכום הנוסף 65% מסכום המימון החדש... בסעיף זה, "סכום המימון החדש"- מכפלת יחידת החישוב כפי סכומה ביום שבו קבע השר את מועד הבחירות החדשות במספר בעלי הזכות לבחור...".
סעיף 7 לחוק שעניינו סכום המימון המגיע לסיעות קובע בסעיף קטן (ד) כך :"התקיימו בחירות חדשות, יראו לעניין חוק זה את תוצאות הבחירות כתוצאות הבחירות החדשות בלבד".
מהוראות החוק עולה כי חישוב סכום המימון הממלכתי המגיע לכל אחת מהסיעות שהשתתפו בבחירות - סיעות אֵם וסיעות מקומיות גם יחד - נקבע אך ורק לפי תוצאות הבחירות החדשות, ללא התחשבות בתוצאות הבחירות הראשונות שבוטלו. הדבר יצר תוצאה קשה ביחס לסיעת טוב לבית שמש; שכן, סיעה מקומית זו זכתה בבחירות הראשונות במספר קולות כשרים המהווים כחצי מנדט אשר היו אמורים לזכות אותה לפי סעיף 7(א)(2) לחוק במימון ממלכתי בסך של כ-70,000 ש"ח, ואילו בבחירות החדשות סיעה זו קבלה פחות קולות כשרים, ועל כן היא אינה זכאית למימון כלל. יוצא אפוא כי על אף הישגיה האלקטורליים של הסיעה בבחירות הראשונות, שבגינם הייתה אמורה לזכות במימון ממלכתי לכיסוי הוצאות הבחירות שהוציאה בפועל, לבסוף היא נותרה ללא מימון כלל.
אני קורא למחוקק ליתן דעתו לסוגיה בעייתית זו הנוגעת לעניין הזכאות למימון הממלכתי.
להלן פירוט הממצאים:
כאמור, הממצאים מתייחסים ל-11 סיעות, והנתונים הכספיים לגבי הכנסות והוצאות הסיעות המפורטים בהמשך לקוחים מהדוחות הכספיים שנמסרו למשרדנו.
לגבי ארבע סיעות אֵם (דגל התורה, ישראל ביתנו, הליכוד והעבודה) והסיעה המקומית עתיד העיר נקבע שהדוח בעניינן חיובי. לגבי שתי סיעות מקומיות (אגודת ישראל וכ"ח) קבעתי כי הדוח בעניינן חיובי, ואולם הטלתי עליהן קנס בגין איחור ניכר בהגשת הדוחות הכספיים למשרדי.
לגבי סיעת האם ש"ס, שתי הסיעות המשתתפות ברשימה המשותפת (בית שמש חוזרת ומפד"ל) ושתי סיעות מקומיות (דור אחר וטוב לבית שמש) קבעתי שהדוח בעניינן אינו חיובי.