רקע כללי
"העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים" (להלן - העמותה לפיתוח אורבני או העמותה), שבראשה כיהן עד נובמבר 2018 מר ניר ברקת, ראש עיריית ירושלים לשעבר, נוסדה בשנת 1988, ומטרתה העיקרית הייתה התחדשות עירונית של ירושלים באמצעות תכנון ועיצוב מחדש של העיר. לפי החלטת עיריית ירושלים (להלן - העירייה), בשנת 1995 נוספה על פעילות העמותה פעילותו של "צוות תוכנית אב לתחבורה" (להלן - צוות האב). צוות האב כגוף מקצועי פועל - בהנחייתם של משרד האוצר, משרד התחבורה ועיריית ירושלים - לתכנן ולפתח תחומי תחבורה במטרופולין ירושלים. במסגרת זו הוטל על צוות האב להכין את התוכנית לקו הראשון של הרכבת הקלה (להלן - הקו האדום).
ביוני 1998 קיבלה הממשלה החלטה בדבר חיזוקה של העיר ירושלים, ובכלל זה הוחלט להטיל על שר התחבורה, על שר האוצר ועל ראש עיריית ירושלים להכין תוכנית רב-שנתית להקמת מערכת הסעה המונית בירושלים, המשלבת רכבת קלה ואוטובוסים. באוגוסט 1999 החליטה הממשלה להנחות את משרד התחבורה, משרד האוצר ועיריית ירושלים להשלים את מסמכי המכרז להקמת מערכת הסעת ההמונים בירושלים בשיתוף המגזר הפרטי בשיטת ה-BOT. באוקטובר 2002 נבחרה בהליך מכרז קבוצת "סיטיפס" (להלן - הזכיין) להקמת הקו האדום של הרכבת הקלה בירושלים, שאורכו 13.8 ק"מ, ולהפעלתה בשיטת BOT. בנובמבר באותה שנה חתם החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם הזכיין על הסכם זיכיון ל-30 שנה, ונקבע שמועד הפעלתה של הרכבת הקלה יהיה עד סוף שנת 2006. לפי הסכם הזיכיון יקבל הזכיין בתמורה להתחייבויותיו מענק הקמה בסך 1.4 מיליארד ש"ח וכן תשלום מנוסעי הרכבת הקלה.
עקב קשיים בביצוע ומחלוקות עם הזכיין נדחה מועד ההפעלה כמה פעמים, והרכבת הקלה החלה לפעול רק באוגוסט 2011. על פי נתוני צוות האב, נכון ליולי 2018 הרכבת הקלה משרתת ביום חול כ-160,000 נוסעים בממוצע.
בחוזה הזיכיון הוגדר הגוף שיפקח על ביצועו מטעם המדינה - "מינהלת תחבורה ציבורית בירושלים" (להלן - המינהלה), האחראית לקשר עם הזכיין ולתיאום בין הגורמים המעורבים בפרויקט. לשם מילוי תפקידה ובהתאם להסכם הזיכיון, מינתה המינהלה את "יחידת המהנדס", הפועלת כיחידה במסגרת צוות האב, והיא משמשת כלי מקצועי המבצע בקרה על פעילות זכיין הרכבת הקלה בשלבי ההקמה וההפעלה של הרכבת (להלן - יחידת המהנדס).
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2017 עד אפריל 2018 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות לרמת השירות לנוסע ברכבת הקלה בירושלים, להרחבת הקו האדום ולפיתוח רשת הרכבת הקלה. הבדיקה נעשתה במשרדי העמותה לפיתוח אורבני, ובדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. לצורך ביצוע הביקורת ביצע משרד מבקר המדינה הליך של שיתוף הציבור ברכבת הקלה כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מרמת השירות. התשובות שהתקבלו במסגרת ההליך אינן מדגם מייצג, אך אפשר ללמוד מהן על רשמים וחוויות של מי שנוסעים בקביעות ברכבת הקלה.
הליקויים העיקריים
זמן הנסיעה של הרכבת הקלה חורג מהקבוע בהסכם הזיכיון
זמן הנסיעה הממוצע בפועל של הרכבת הקלה ארוך מכפי שנקבע בהסכם הזיכיון. זמן הנסיעה הממוצע בימי חול שגרתיים בשנת 2017, מתחנת המוצא בפסגת זאב לתחנה הסופית בהר הרצל, היה 46 דקות. הנסיעה בכיוון ההפוך נמשכה 47 דקות, וזמן הסבב הממוצע היה 93 דקות. זאת לעומת היעד שנקבע בהסכם הזיכיון: 39 דקות מקצה לקצה לכל כיוון, וזמן סבב של 78 דקות. הפער בין זמן הסבב המתוכנן לבין הזמן בפועל היה 15 דקות (כ-19.2% יותר מהמתוכנן).
יחידת המהנדס שבדקה את הסיבות להתארכות זמן הנסיעה בפועל המליצה מספר המלצות ובהם: ביצוע אופטימיזציה של מערכת ההעדפה ברמזורים בכל הצמתים; ייצוב תדירות הנסיעה כדי לקצר את ההמתנה בתחנות; ביצוע שינויים בחוזה עם הזכיין ולפיו יינתנו מענקים או קנסות בהתאם לכמה פרמטרים, ובהם: מהירות נסיעה מסחרית; תדירות הנסיעות בתחנות מרכזיות או חשובות. אולם ההמלצות לא יושמו במלואן, ואומנם במועד סיום הביקורת באפריל 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת) זמן הסבב התקצר בכ-5.6 דקות מזמן הנסיעה שצוין לעיל, אך הוא עדיין ארוך ברבע שעה מהזמן הסבב שנקבע בהסכם הזיכיון.
תדירות הנסיעה של הרכבת הקלה אינה לפי הנקבע בהסכם הזיכיון
1. בהסכם הזיכיון התחייב הזכיין כי תדירות ההגעה של הרכבות תהיה אחת ל-4.5 דקות בשעות השיא בבוקר ואחת ל-5 דקות בשעות השיא בערב, אולם לאחר מועד ההפעלה הסכימו ביניהם המדינה והזכיין להוריד את תדירות ההגעה של הרכבות מאחר שהביקושים בפועל לא תאמו לתחזיות שעליהן התבסס הסכם הזיכיון ובשל היעדר אופטימיזציה של מערכת ההעדפה ברמזורים. תחילה רכבת מדי 6 דקות; מספטמבר 2012 ועד יולי 2015 רכבת מדי 5.5 דקות; והחל מיולי 2015 רכבת מדי 6 דקות בשעות השיא. זאת אף שחל גידול של 23.5% במספר הנוסעים בתקופה 2019-2016 לעומת שנת 2015.
הפחתת מספר הנסיעות היומיות לעומת המספר שנקבע בחוזה גורמת להורדת תדירות הנסיעות ובכך פוגעת באיכות השירות, וזאת בייחוד בשעות שבהן יש ביקוש רב לרכבות. על פי נתוני התדירות שאישר מנהל אגף בכיר רכבות דאז במשרד התחבורה כמנהל מסילת ברזל מקומית (להלן - מנהל המסילה), בתוקף סמכותו, הופחת מספר הרכבות בשעות השיא לשני הכיוונים מ 103 ל-80, פער של 20% לעומת התחייבות הזכיין בהסכם הזיכיון. הפחתת מספר הנסיעות ונוסף על כך הגידול הניכר במספר הנוסעים הביאו להגדלת הצפיפות ברכבות ובכך גרמו לפגיעה ניכרת באיכות השירות.
71.2% מהנוסעים שענו על השאלון בהליך שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינה ציינו כי "אינם מרוצים" או "כלל אינם מרוצים" מהעמידה בלוחות הזמנים של הרכבת הקלה.
2. הסכם הזיכיון מגדיר איחורים קלים ואיחורים כבדים וקובע נוסחה לתשלום קנסות בכל אחד מהמקרים. כאמור לעיל, קיבל הזכיין מהמינהלה הקלות במסגרת הסכם בו הסכימה המדינה להפחית את תדירות ההגעה של הרכבות. כמו כן נעשו, באישור המינהלה, שינויים במנגנון הקנסות ובהגדרת האיחורים, והם הקלו על הזכיין והפחיתו את הקנסות שהיה אמור לשלם בגין איחורים בהגעת רכבות. מנתוני יחידת המהנדס עולה כי בחודשים ינואר עד יולי 2017 (שבעה חודשים), ובהתאם למנגנון הקיים ולתדירות הגעת הרכבות (הגעתן מדי 6 דקות), הזכיין אינו מחויב בקנס בגין איחורי רכבות, לעומת קנס בסך 139,500 ש"ח שהיה מחויב בו על פי מנגנון הקנסות שנקבע בהסכם הזיכיון. זאת לעומת קנס בסך 136,661 ש"ח על פי התדירות שנקבעה בהסכם הזיכיון ובמנגנון הקנס הקיים ולעומת קנס בסך 687,000 ש"ח שהיה מחויב בו על פי הסכם הזיכיון המקורי אם לא היה מקבל הקלות כאמור בהגדרת האיחורים ובמנגנון הקנס.
היעדר בקרה על הצפיפות ברכבת הקלה
התארכות זמן הנסיעה של הרכבת הקלה והפחתת התדירות כאמור לעיל גורמות בהכרח לעלייה בצפיפות בתוך הקרון, בעיקר בשעות השיא. מסקר שביעות רצון שהכינה המינהלה בשנת 2015 עולה שכ-39% מהנוסעים הביעו שביעות נמוכה עד נמוכה מאוד מהצפיפות ברכבת. מאז בוצע הסקר חל גידול ניכר במספר הנוסעים, ובעקבות כך גדלה הצפיפות יחסית למצב ששרר במועד ביצוע הסקר. בדיקה של יחידת המהנדס במרס 2017 העלתה כי בשעות המוגדרות כשעות שיא הצפיפות ברכבות גבוהה. אולם, במסגרת הפיקוח והבקרה של יחידת המהנדס על הרכבת הקלה לא מתקיימת בדיקה סדורה ותקופתית של רמת הצפיפות בקרונות הרכבת, ובדוח מדדי השירות שמכינה יחידת המהנדס המוגש למינהלה אחת לחודש לא נכללים נתונים על הצפיפות שנמדדה.
68.1% מהנוסעים שענו על השאלון בהליך שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינה ציינו כי "אינם מרוצים" או "כלל אינם מרוצים" ממספר המקומות הפנויים ברכבת הקלה.
אי-התאמת מכשירי הכרטוס והתיקוף לדרישות הסכם הזיכיון
במועד סיום הביקורת, יותר משש שנים לאחר שהוחל בהפעלת הרכבת הקלה, המדינה טרם אישרה באופן סופי את התאמת מערכת הכרטוס לדרישות הסכם, זאת כיוון שחלק גדול מבדיקות המערכת שביצע הזכיין הסתיימו בכישלון, היו חלקיות או לא היו מקובלות על המדינה.
מיד עם הפעלת הרכבת הקלה התגלו בעיות תפעוליות ותקלות חוזרות ונשנות במכשירי הכרטוס והתיקוף (להלן - מערכת הכרטוס) הגורמות לפגיעה ניכרת באיכות השירות לנוסעים. משנת 2013 מתקיימים דיונים בין המדינה לבין הזכיין בנושא שדרוג מערכת הכרטוס והתאמתה ל"דור שני" של מכשירים, ובכלל זה שיפור ממשק המשתמש באופן שיאפשר פעולת רכישה מהירה וידידותית, וכן דיונים בנושא ביטול מכונות התיקוף בקרונות והצבה של 276 מכונות תיקוף ברציפים. אולם למעט שינויים מזעריים במערכת הכרטוס והתיקוף, נכון למועד סיום הביקורת, טרם נעשו פעולות לשדרוגה באופן מהותי - ובכלל זה הוספת מכשירי כרטוס בהיקף הנדרש, התאמה של המכשירים הקיימים ל"דור השני" ושיפור ממשק המשתמש - כדי לשפר במידה ניכרת את השירות הניתן לציבור.
הזכיין אינו מוסר נתוני זמן אמת למשרד התחבורה
משרד התחבורה מאפשר למפתחי יישומים ויישומונים (אפליקציות) קבלת מידע בזמן אמת על אוטובוסים ורכבות. הנגישות למידע זה בזמן אמת מאפשרת למפתחים לפתח יישומונים המיועדים לציבור הרחב שיותקנו בטלפון הנייד, ובכך יעודדו נוסעים המשתמשים בכלי רכב פרטיים להשתמש בתחבורה הציבורית. במועד סיום הביקורת, יותר משלוש שנים לאחר פניית משרד התחבורה לזכיין בבקשה למסור לו נתוני זמן אמת, טרם יושמה דרישה זו והמדינה טרם הגיעה להסכמה עם הזכיין בנושא זה, ויש בכך משום פגיעה ברמת השירות לנוסע.
העדר בקרה סדורה על היקף שעות עבודתם של נהגי הרכבת הקלה
על אף חשיבות הנושא מבחינת הבטיחות ושלומם של הנוסעים והנהגים ויתר המשתמשים, יחידת המהנדס, המפקחת על הזכיין ועל המפעיל מטעמו בהתאם להסכם הזיכיון ועל פי הנחיות המינהלה, אינה בודקת באופן סדיר - במסגרת הבקרה והבדיקות של תפעול הרכבת הקלה - גם נושאים הנוגעים להיקף שעות העבודה של נהגי הרכבת הקלה ונושאים נוספים שיש להם השפעה על הבטיחות.
אי-ביצוע מכרז ההארכות והשלוחות לקו האדום
החל משנת 2014 ניהלה המדינה משא ומתן עם הזכיין בדבר הארכת הקו האדום צפונה ודרומה וכן בדבר הוספה של שלוחות. המשא ומתן נוהל באמצעות צוות משא ומתן שפעל בהנחיית ועדת המכרזים הבין-משרדית המשותפת למשרד האוצר, למשרד התחבורה ולעיריית ירושלים (להלן - הוועדה הבין משרדית). באפריל 2016 דיווח צוות המשא ומתן למנכ"ל משרד התחבורה דאז כי המשא ומתן נמצא בשלבי סיום, אך במקרה של כישלון בוצעה היערכות ליישום חלופות שונות, ובהן: פרסום מכרז נפרד לביצוע פרויקט ההארכות והשלוחות בשנת 2016; הוספת תכולות הפרויקט למכרז הקו הירוק ופרסום מכרז משותף ברבעון האחרון של שנת 2016. על אף המשא ומתן שהתקיים במשך שנתיים ועל אף הפערים המהותיים בין הצדדים נמשך המשא ומתן עם הזכיין כשנה נוספת עד שכשל, והדבר מנע את קידום החלופות שהוצגו וגרם לעיכוב ניכר בהקמת ההארכות והשלוחות, וכן לעיכוב בהרחבת השירות של הקו האדום לשכונות ואזורים נוספים בירושלים.
על פי החלטת ועדת המכרזים הבין-משרדית פרויקט ההארכות והשלוחות של הקו האדום ישולב במכרז עתידי להקמה ולהפעלה של הקו הירוק. במועד סיום הביקורת מכרז זה נמצא רק בשלב המיון המוקדם (PQ), ועל פי ההערכות בהתאם ללוח הזמנים של הפרויקט תידחה הפעלת הארכות והשלוחות בכשלוש שנים לפחות, ותעכב את הרחבת השירות של הקו האדום לשכונות ואזורים נוספים בירושלים ואת מתן השירות ושיפורו לעוד עשרות אלפי תושבי העיר.
העדר תיעוד להליך הפקת לקחים משותף
אין אסמכתאות שמעידות כי צוות האב, המינהלה, משרד התחבורה ומשרד האוצר ביצעו הליך משותף של הפקת לקחים בכל הנוגע לדרך ההתקשרות עם הזכיין, לתפעול הרכבת הקלה ולשיפור השירות, וכן בתחומי התכנון, ההנדסה, הניהול והביצוע.
פגיעה בשירות לנוסע עקב הסכם אי-תחרות
בהסכם הזיכיון להקמת הרכבת הקלה התחייבה המדינה כלפי הזכיין שהיא תמנע תחרות של מפעילי תחבורה אחרים ברכבת הקלה, בכך שלא תאפשר הפעלת קווי אוטובוסים במסלולים המקבילים למסלולה של הרכבת. התחייבות זו של המדינה חלה גם לעניין התכנון של קווי אוטובוסים עתידיים.
מהאמור לעיל עולה כי הסכם אי-התחרות מגביל את יכולת המדינה לשפר את השירות לציבור ולהיענות לצורכי המשתמשים בתחבורה הציבורית על פי התפתחות העיר, הגידול באוכלוסייה והצרכים המשתנים והמעודכנים של הנוסעים, זאת בייחוד עקב הגידול המתמיד במספר הנוסעים ברכבת הקלה.
ההמלצות העיקריות
על משרד התחבורה, משרד האוצר, המינהלה וצוות האב לפעול בהקדם, בשיתוף הזכיין, למציאת פתרונות שיאפשרו להגביר את תדירות השירות כפי שנקבע במכרז, ובכך להתמודד עם סוגיית הצפיפות ברכבת הקלה ולשיפור השירות לנוסעים.
נוכח חשיבותו של נושא הבטיחות לשלומם של הנוסעים והנהגים ויתר המשתמשים, על משרד התחבורה והמינהלה לפעול לכך שיחידת המהנדס תכלול במסגרת הבקרה והבדיקות של תפעול הרכבת הקלה גם נושאים הנוגעים לעבודת נהגי הרכבת הקלה שיש להם השפעה על הבטיחות, וכן עליהם לשקול להורות ליחידת המהנדס להיערך לביצוע בדיקה אפקטיבית של שעות העבודה והמנוחה של הנהגים בתדירות גבוהה יותר, ולא בתדירות שהייתה נהוגה עד כה שהיא אחת לשנה וחצי.
על משרד התחבורה, משרד האוצר, המינהלה וצוות האב לפעול בשיתוף לתיעוד הפקת הלקחים בנושא דרך ההתקשרות עם הזכיין בכל הנוגע לתפעול הרכבת הקלה ולשיפור השירות, וכן בנוגע לתחומי התכנון, ההנדסה, הניהול והביצוע. הפקת הלקחים בין כל הגורמים הנוגעים בדבר יביא למיצוי הבנת הכשלים שהתגלו בפרויקט ולהקטנת הסיכוי להישנותם בעתיד. כמו כן, להליך מסוג זה שבמסגרתו יש להכין מסמך מרכז של הפקת לקחים וקווים מנחים לעתיד - יש כדי לתרום לשיפור פעילותה של המדינה לעניין גיבוש אסטרטגיית המכרזים וההתקשרויות להקמה ולביצוע של הקווים העתידיים של הרכבת הקלה בירושלים וכן לביצוע פרויקטים תשתיתיים אחרים.
סיכום
בשנת 2018 שירתה הרכבת הקלה בירושלים כ-44.8 מיליון נוסעים, ובשלוש השנים האחרונות גדל מספרם בכ-23.5% לעומת שנת 2015. מגמת הגידול במספר הנוסעים צפויה להימשך גם בשנים הבאות. הדבר מעיד כי הרכבת הקלה חשובה ואף חיונית לעיר, וכי היא גם תורמת להפחתת השימוש ברכב הפרטי, להקלת הגודש בכבישים ולצמצום זיהום האוויר.
הדוח העלה כי קיימים ליקויים בתחומי השירות לנוסעים ובכלל זה בנושאים אלה: זמן הנסיעה בפועל ארוך בהרבה מהמתוכנן; תדירות נמוכה מכפי שנקבע בהסכם הזיכיון; צפיפות בקרונות; מכונות כרטוס מדור ישן; והיעדר פיקוח על שעות העבודה והמנוחה של נהגי הרכבת. נושאים נוספים שהועלו בדוח זה ובהם: שדרוג מכונות הכרטוס; מסירת נתוני זמן אמת; ביצוע הארכות ושלוחות לקו האדום; הצביעו על חוסר יכולת להגיע להסכמות ושיתוף הפעולה בין המדינה והזכיין בכל הנוגע להעלאה ושיפור רמת השירות לטובת ציבור הנוסעים. חילוקי דעות ומשא ומתן מתמשך עם הזכיין גרמו לעיכוב בקידום פרויקט ההארכות והשלוחות של הקו האדום; כמו כן בין המדינה לזכיין חילוקי דעות בנושאים כספיים בהיקפים של מיליארדי ש"ח המתבררים במסגרת הליך של בוררות.
מערכת היחסים העכורה בין המדינה לזכיין, המתבטאת בקושי רב להגיע לידי הסכמות, אינה מיטיבה עם ציבור המשתמשים בשירותי הרכבת, מאחר שהיא אינה מאפשרת היענות מהירה לצורכיהם ולמציאות המשתנה, ומגבילה יוזמות חדשות לפיתוח תחום התחבורה הציבורית ולשיפור רמת השירות במהלך תקופת הזיכיון. בהסכם עם הזכיין בדבר אי-התחרות של אוטובוסים עם הרכבת הקלה מסרה המדינה למעשה לידיים פרטיות משאב ציבורי, ולא שימרה רמת גמישות הנדרשת כחלק מההסכם העומד בתוקף למשך עשרות שנים; דבר זה לא מאפשר לה ליישם מדיניות תחבורתית של הוספת קווי אוטובוס חדשים ושל שינויים בקווי אוטובוס קיימים לטובת כלל ציבור המשתמשים בתחבורה הציבורית.
על משרד התחבורה וצוות האב לפעול לכך שבהסכמים העתידיים עם זכיינים תישמר רמת גמישות אופטימלית שתאפשר התאמות ושינויים בשירות, בזמן קצר ובעלויות מינימליות, כמתחייב מהמציאות המשתנה בעשרות השנים שבהן הסכמי הזיכיון עומדים בתוקף. כמו כן, על משרד התחבורה וצוות האב לקדם פעולות מול הזכיין על מנת להגביר את התדירות, להפחית את זמן הנסיעה והצפיפות בכפוף לאילוצים החדשים הקיימים ובכפוף להסרת החסמים האובייקטיבים.