לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
תחבורה ציבורית; בני מיעוטים; צמצום פערים; בטיחות בדרכים

תקציר

​רקע כללי

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת 2018 היו בישראל כ-1.9 מיליון תושבים לא יהודיים, ששיעורם כ-21% מהאוכלוסייה. האוכלוסייה הלא-יהודית נחלקת לשלוש אוכלוסיות עיקריות:  (א) ערבים (מוסלמים ונוצרים);  

(ב) בדואים;  (ג) דרוזים וצ'רקסים. האוכלוסייה הלא-יהודית שוכנת ברובה ביישובים הפרוסים לאורכה של המדינה. חלק מיישובים אלה שוכנים באזור הררי או על גבעות, ולעיתים מתאפיינים בבנייה ישנה לא מתוכננת, בחריגות בנייה ובתשתית רעועה. 

תחבורה ציבורית (להלן - תח"צ) ברמה נאותה מאפשרת נגישות של מרכזי תעסוקה, מוסדות השכלה ומרכזי פנאי לכלל הציבור, ובעיקר לאוכלוסיות חלשות שרמת המינוע שלהן נמוכה, כגון האוכלוסייה הלא-יהודית. לכן שירותי תח"צ ברמה נאותה הם מרכיב הכרחי ומשמעותי למיצוי הפוטנציאל הכלכלי של אוכלוסייה זו. עם זאת, יש פערים גדולים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הלא-יהודית מבחינת תשתיות הכבישים, תשתיות התח"צ ושירותי התח"צ. פערים אלה מקורם בטיפול לא ראוי של ממשלות ישראל לאורך שנים. מרבית שירותי התח"צ ניתנו בעיקר על ידי קווי שירות שעברו בסמוך ליישובים לא-יהודיים במסגרת שירותי התח"צ הכלליים ולא היו ייעודיים לתושבי יישובים אלו. אגף התח"צ ברשות הארצית לתחבורה ציבורית (להלן - אגף התח"צ) ומינהל תכנון, פיתוח תשתיות ותיאום (להלן - מינהל תשתיות) במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) אמונים בין היתר על קידום התח"צ ועל פיתוח תשתיות לתח"צ עבור האוכלוסייה הלא-יהודית. 

בעשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות להתמודדות עם הפערים האמורים, ובכללן החלטות הנוגעות להשקעות תקציביות בתשתיות הכבישים ובתשתיות ובשירותים של התח"צ ביישובים הלא-יהודיים. ההחלטות שהתקבלו והשקעת התקציבים הביאו לשיפור בשירותי התח"צ ביישובים אלה ולהגדלת היקף השירותים, למשל - בשנת 2005 ניתנו שירותי תח"צ רק ל-81 יישובים לא-יהודיים, ובשנת 2014 כבר ניתנו שירותים ל-138 יישובים לא-יהודיים.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2017 - מרץ 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הממשלה לקידום תח"צ ביישובים הלא-יהודיים. הבדיקה נעשתה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף התקציבים, במשרד לשוויון חברתי - ברשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים וברשויות המקומיות שפרעם, רהט וסח'נין. כמו כן סיירו נציגי הביקורת בכמה רשויות שבהן מבוצעות עבודות לפיתוח תשתיות תח"צ: שפרעם, סח'נין, פורידיס, מוס'מוס', עארה, אום אל-פחם, ג'ת, אל-מושיריפה ורהט. נוסף על כך, במרץ 2018 ביצע משרד מבקר המדינה מפגש היוועצות עם נציגים מהאוכלוסייה הלא-יהודית בנושא תח"צ ביישובים הלא-יהודיים. במפגש השתתפו נציגי המגזר העסקי, ארגוני גג, ארגוני שטח ופעילים חברתיים, לרבות מהאוכלוסייה הבדואית. 

הליקויים העיקריים

היעדר תוכנית אב לפיתוח תחבורה ותח"צ ביישובים הלא-יהודיים

בשנים האחרונות פעלה הממשלה לצמצום פערים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הלא-יהודית מבחינת רמת שירותי התחבורה הציבורית, וזאת באמצעות קביעת יעדים ארוכי טווח והקצאת תקציבים ייעודיים להשגתם. במועד סיום הביקורת משרד התחבורה עדיין לא הכין תוכנית רב-שנתית לצמצום הפערים הללו לצורך עמידה ביעד שהציבה הממשלה בהחלטה 922 לצמצום מלא של הפערים עד שנת 2022, ועדיין לא השלים את הכנתה של תוכנית אב לפיתוח תחבורה ותח"צ ביישובים הלא-יהודיים. חלופות הפיתוח בתוכנית האב מהוות מתווה לכיווני פיתוח אפשריים ונועדו לשמש בסיס לקבלת החלטות.

מחסור בשירותי תח"צ ביישובים הלא-יהודיים

תחבורה פירָטית כתחליף לשירותי תח"צ: במועד סיום הביקורת, מרץ 2018, משרד התחבורה עדיין לא ביצע בדיקות מקיפות לבחינת היקף התופעה ולא פעל למגר אותה בד בבד עם הקמת תח"צ מוסדרת שתשמש תחליף אמיתי במקומות שבהם פועלת תחבורה פירטית. חוסר הפיקוח על פעילות זו עלול לסכן את בטיחות נסיעתם של ציבור הנוסעים, ולכן חשוב כי משרד התחבורה יפקח על התחום ויסדירו. כמו כן, תופעה זו עלולה לפגוע בחברות הפועלות על פי החוק ומקפידות על הסטנדרטים שמחייב אותן החוק.

במועד סיום הביקורת עדיין קיימים פערים גדולים בין שירותי התח"צ שניתנים לאוכלוסייה היהודית ובין אלה הניתנים לאוכלוסייה הלא-יהודית. האוכלוסייה הלא-יהודית עדיין אינה מקבלת כיסוי הולם של שירותי תח"צ, וחלק מהיישובים אינם מקבלים שירותי תח"צ כלל בשל חסמי תשתית. זאת ועוד, נמצא כי אף שבשנים 2005 - 2017 הושקעו כספים בפיתוח תשתיות בשמונה ישובים בסכום מצטבר של כ-183.3 מיליוני ש"ח, היישובים האלה אינם מקבלים שירותי תח"צ. המחסור בשירותי תח"צ נאותים, סדירים ושוויוניים פוגע בתעסוקה וברמת החיים של האוכלוסייה הלא-יהודית ומנציח את הפערים של הפריפריה החברתית והגיאוגרפית.

תשתית לקויה לתחבורה ולתח"צ ביישובים הלא-יהודיים

תשתית לקויה עקב מיעוט בהשקעות ביישובים הלא-יהודיים, המבנה הטופוגרפי שלהם ואופי הבנייה בהם

עולה כי אופי הבנייה - לרבות מבנים ישנים וחריגות בנייה שרשויות מקומיות אינן אוכפות את החוק בעניינן - הם בבחינת חסם לפיתוח תשתית לתחבורה ולתח"צ. זאת ועוד, מאחר שעד לפני כעשור מיעטה הממשלה להשקיע בתשתית תחבורה נאותה ביישובים הלא-יהודיים, לא פותחה התשתית האמורה במשך שנים רבות. נוסף על כך מבנה טופוגרפי ייחודי ביישובים אלה מקשה אף הוא על פיתות תשתיות לתח"צ.

אי-מיפוי תשתיות

משרד התחבורה, אגף התקציבים במשרד האוצר, הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים במשרד לשוויון חברתי, משרד התקשורת, משרד האנרגיה והמים ומשרד הפנים בעת סלילת תשתית חדשה לתח"צ לא פעלו בתיאום עם חברות התשתית הרלוונטיות לבצע איתור ומיפוי יסודי של התשתיות הקיימות. יצוין שהשקעה בתשתיות לא זו בלבד שמביאה להפחתת הסיכונים אלא שהיא גם מאפשרת את הרחבת שירותי התח"צ הניתנים ביישובים הלא-יהודיים.

קושי בהעתקת התשתיות

הקושי בהעתקת תשתיות של מים, חשמל ותקשורת יש בו משום חסם לפיתוח תשתית לתחבורה ולתח"צ. למרות השקעות הממשלה בפיתוח תשתית לתחבורה ולתח"צ ביישובים הלא-יהודיים, הרשויות המקומיות נדרשות להתמודד עם חברות התשתית - מהן חברות ממשלתיות ומהן חברות פרטיות - ללא סיוע של משרד התחבורה. פינוי התשתית מצריך מהרשות המקומית להקצות תקציבים לשם כך ולנהל משא ומתן עם חברות התשתית. בדוח קודם של משרד מבקר המדינה נמצא שלפינוי חלק מהתשתית נדרש אף תקציב בלתי רגיל ממשרד הפנים.

היעדר קריטריונים לרמת פיתוח נאותה ופערים בהשקעה המצטברת ביישובים הלא-יהודיים

היעדר קריטריונים לרמת הפיתוח הנאותה והיעדר נוהל לצמצום פערים 

משרד התחבורה לא קבע קריטריונים לרמת הפיתוח הנאותה של התשתית לתחבורה ולתח"צ ביישובים הלא-יהודיים במסגרת נוהל שקוף, כלכלי ושיוויוני. היעדר קריטריונים כאמור מקשה על זיהוי הפערים בין רמת הפיתוח הנדרשת ביישובים הלא-יהודיים לבין רמת הפיתוח הפועל, ואינו מאפשר להקצות את התקציבים ליישובים באופן ממוקד בהתאם לפערי התשתית הקיימים ביניהם.

פערים בהשקעה המצטברת לפיתוח תחבורה ותח"צ באוכלוסייה הלא-יהודית

בשנים האחרונות התקבלו החלטות ממשלה שמטרתן לצמצם את הפערים בין חלק מהיישובים הלא-יהודיים לבין היישובים היהודיים מבחינת פיתוח תשתיות תחבורה ותח"צ. אולם רוב ההחלטות הוגבלו לאוכלוסיות מסוימות ללא ראייה מערכתית רחבה של כל האוכלוסייה הלא-יהודית. מדיניות זו לא השתנתה גם לאחר מועד קבלתה של החלטה 922 בדצמבר 2015, שיועדה לכלל האוכלוסייה הלא-יהודית. האוכלוסיות שבמועד חלוקת התקציב השנתי לא חלה עליהן כל החלטת ממשלה ייעודית או שתוקף ההחלטה הייעודית בעניינן פג - כדוגמת ההחלטות הנוגעות לתקצוב האוכלוסייה הערבית בשנת 2017 - תוקצבו רק מהתקציבים השנתיים השיוריים לאחר שתוקצבו האוכלוסיות שחלה עליהן החלטת ממשלה ייעודית בתוקף. משרד התחבורה היה ער כבר משנת 2012 לפחות לפערים בין האוכלוסיות הלא-יהודיות השונות מבחינת ההשקעות. זאת ועוד, גם הנוהל של משרד התחבורה ממרץ 2018 עשוי שלא לספק פתרון לבעיות בתיעדוף תקצוב הפרויקטים שצוינו לעיל. 

כמה גורמים הביאו להיווצרות פערים גדולים בין ההשקעה המצטברת ביישובים הלא-יהודיים בשנים 2005 - 2017: החלטות הממשלה הייעודיות לגבי חלק מהיישובים הלא-יהודיים וכן היעדר קריטריונים לפיתוח תשתית תחבורה נאותה ביישובים אלה; השקעות רק בחלק מהיישובים הלא-יהודיים בשנים שקדמו להחלטות הממשלה והיעדר מתן מענה הולם להתנגדויות מצד חלק מהתושבים והרשויות. בשנים הללו ההשקעה בפיתוח התחבורה ביישובים הדרוזיים ברמת הגולן הייתה כ-3,326 ש"ח לתושב - השקעה גדולה פי 3.1 מההשקעה המצטברת לתושב ביישובים הבדואיים בדרום, שהייתה כ-1,066 ש"ח בלבד. זאת ועוד, ההשקעה המצטברת בשתי האוכלוסיות הלא-יהודיות הגדולות - כ-1,278 ש"ח לתושב באוכלוסייה הערבית (שבשנת 2016 מנתה כ-860,000 תושבים), וכ-1,066 ש"ח לתושב באוכלוסייה הבדואית בדרום (שבשנה זו מנתה כ-160,500 תושבים) - הייתה קטנה מההשקעה הממוצעת המצטברת באוכלוסייה הלא-יהודית, שהייתה כ-1,441 ש"ח לתושב. 

השקעה מצטברת לתושב בש"ח* באוכלוסייה הלא-יהודית בשנים 2005 - 2017

[התרשים בקובץ המצורף]

התנגדויות לפיתוח תשתיות מצד מקבלי השירות 

הועלה כי לעיתים, גם כאשר הוקצו תקציבים לפיתוח תחבורה ותח"צ ביישובים הלא-יהודיים, פרויקטים אינם מקודמים בשל התנגדויות של תושבים ולעיתים גם של רשויות מקומיות. ההתנגדויות מקורן בעיקר בבעלות על קרקע - אי-הסכמה בנושא קרקע שעליה אמור לעבור כביש, טענות על היעדר שיתוף הציבור בתהליכי קבלת החלטות בדבר קידום פרויקטים, הפקעת קרקעות, חוסר ראייה כוללת של האינטרס הציבורי והיעדר הלימה בינו ובין האינטרס הפרטי, חוסר אמון בממסד, חוסר נכונות של הרשות לטפל בפרויקטים שנפגעו מוונדליזם.

בעיות בטיחות בשל היעדר תשתיות הולמות

שיעור ההרוגים והנפגעים מתאונות דרכים באוכלוסייה הלא-יהודית גדול במידה ניכרת משיעורם באוכלוסייה. כך למשל שיעור ההרוגים הלא-יהודים בקרב ההרוגים בתאונות דרכים בשנים 2013 - 2015 (כ-37%) היה גדול משיעורם היחסי באוכלוסייה (כ-21%). ההשקעה בתשתיות כבישים ביישובים הלא-יהודיים תורמת רבות לשיפור הבטיחות בדרכים למיתון השפעתו של הגורם האנושי על תאונות דרכים. תרומה זו עלתה ממחקרים רבים שבוצעו זה יותר מעשור ומדוח קודם של מבקר המדינה משנת 2011. בשנים האחרונות פעלה הממשלה, באמצעות משרדי התחבורה והאוצר, להגדלת התקציבים הייעודיים לשיפור תשתיות הכבישים ביישובים הלא-יהודיים ולשיפור הבטיחות בדרכים. למרות פעולות אלה עדיין יש פערים ניכרים בין האוכלוסייה הלא-יהודית לאוכלוסייה היהודית מבחינת תשתית התחבורה והנפגעים מתאונות דרכים. מצב תשתיות הדרכים, כפי שעולה מהמחקרים השונים, הוא אחד הגורמים שלהם נודעת השפעה ברורה על רמת הבטיחות בדרכים ועל מספר הנפגעים בתאונות הדרכים ביישובים הלא-יהודיים.

עוד נמצא כי משנת 2013 מסתמנת מגמת ירידה בתקציב המזומן המקורי ובביצוע תקציב המזומן לפיתוח התשתית לכבישים בישובים הלא-יהודיים. תקציב פיתוח הכבישים בישובים הלא-יהודיים משמש גם לשדרוג התשתית לבטיחות בדרכים בישובים אלה. גם לפי הערכת משרד התחבורה ביצוע תקציב המזומן לשנים 2017 - 2021 אינו עולה על ביצוע התקציב ששיאו היה בשנת 2013 (והסתכם בכ-208 מיליון ש"ח). ממצאים אלה אינם עולים בקנה אחד עם החלטת הממשלה מדצמבר 2015 ולפיה יישום ההחלטה צפוי להביא להגדלת ההיקפים של פרויקטי כבישים עירוניים מרכזיים ברשויות מקומיות של היישובים הלא-יהודיים, וכן הוא צפוי להביא להגדלת ההשקעה בפרויקטים אלה.

ההמלצות העיקריות

כדי לצמצם פערים ולספק תשתית כבישים ושירותים ראויים של תח"צ ביישובים הלא-יהודיים מוצעות דרכי הפעולה האלו:

1. משרד התחבורה יפעל כלהלן:

א. יגדיר קריטריונים לרמת פיתוח נאותה של תשתית לתחבורה ולתח"צ ויפעל להגדיר בנוהל שקוף, כלכלי ושוויוני תיעדוף להשקעות בשירותי תח"צ בין היישובים הלא-יהודיים.

ב. יפעל למגר את תופעת ההסעות הפירטיות, ובד בבד ידאג לתח"צ מוסדרת שתשמש תחליף ראוי לתחבורה הפירטית.

2. משרד התחבורה ואגף התקציבים שבמשרד האוצר יפעלו כלהלן:

א. יבחנו אם תוואי ביצוע התקציב לשדרוג מערכת הכבישים והבטיחות בדרכים בשנים האחרונות ובשנים הבאות ביישובים הלא-יהודיים תואם את מדיניות הממשלה להגדלת ההיקפים של פרויקטי כבישים עירוניים מרכזיים ברשויות המקומיות של היישובים הלא-יהודיים וכן להגדלת ההשקעה בפרויקטים אלה.

ב. נוכח הפערים בין האוכלוסייה הלא-יהודית לאוכלוסייה היהודית מבחינת שירותי התחבורה הציבורית, ובהתחשב ביעד שקבעה הממשלה בדבר סגירה מלאה של הפערים עד שנת 2022, ראוי כי יכינו תוכנית רב-שנתית שתאפשר להם לעמוד ביעד שנקבע וישלימו בהקדם האפשרי את תוכנית האב לפיתוח תשתיות תחבורה ותח"צ ושירותי תח"צ ביישובים הלא-יהודיים. עוד ראוי כי יבחנו אם האמצעים הקיימים, לרבות התקציבים הייעודיים לאוכלוסיות הלא-יהודיות, מאפשרים לעמוד ביעדים שקבעה הממשלה.

3. משרד התחבורה, משרד התקשורת, משרד האנרגיה והמים, משרד הפנים, אגף התקציבים במשרד האוצר, הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים וחברות התשתית הרלוונטיות יפעלו כלהלן:

א. יבחנו דרכים להסדיר את פינוי התשתיות הקיימות של חברות התשתיות, וכן יבחנו את סוגיית התשלום בעבור פינוי התשתיות, המקורות למימון הפינוי ולוחות הזמנים במסגרת קידום התשתיות לתחבורה הציבורית ביישובים הלא-יהודיים.

ב. יבחנו כיצד יש לתאם את הפינוי של התשתיות עם חברות התשתית הרלוונטיות, יבצעו בהקדם מיפוי יסודי של התשתיות הקיימות ביישובים הלא-יהודיים, יבחנו פתרונות הנדסיים אשר יאפשרו את הרחבת התשתיות ויפתחו מנגנון ליישוב הסכסוכים והמחלוקות.

4. משרד התחבורה, משרד הפנים והרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים יבצעו עבודת מטה מקיפה לבחינת החסמים הנוגעים לפיתוח תשתיות תחבורה ותח"צ, ובכלל זה התנגדויות התושבים והרשויות המקומיות, ויפעלו לטיפול בבעיה זו ולצמצומה באופן המיטבי בהתאם לנסיבות העניין.

סיכום

חופש (זכות) התנועה הוא זכות יסוד של כל אדם בישראל, ממנה נגזרת גם חובת המדינה לספק שירותי תח"צ ראויים לכלל תושביה. ההשקעה בתשתיות כבישים, בתשתיות תח"צ ובשירותי תח"צ באוכלוסייה הלא-יהודית תורמת לחופש התנועה ולהגדלת הנגישות של האוכלוסיות הלא-יהודיות למרכזי תעסוקה, למוסדות השכלה ולמרכזי פנאי וכן למיצוי הפוטנציאל הכלכלי של אוכלוסיות אלה. השקעות אלה עשויות לתרום גם לשיפור הבטיחות בדרכים באמצעות הפחתת השפעתו של הגורם האנושי על תאונות הדרכים באוכלוסיות האמורות.

במשך שנים לא טיפלו ממשלות ישראל כנדרש בפיתוח הכבישים, התשתיות לתח"צ ושירותי התח"צ ביישובים הלא-יהודיים. רק בעשור האחרון החלו ממשלות ישראל להשקיע תקציבים נרחבים בקידום פרויקטים בתחום התשתיות והוספת שירותים לתח"צ. הן קיבלו כמה החלטות שמטרתן צמצום הפערים בין יישובים יהודיים ליישובים לא-יהודיים מבחינת שירותי התח"צ, הם הקצו לכך תקציבים יעודיים והגדילו את היקף השירות. פעולות אלה הביאו לצמצום הפערים בין האוכלוסייה הלא-יהודית לאוכלוסייה היהודית. אולם פעילות הממשלה בתחום זה טרם הסתיימה. הביקורת העלתה כי עדיין לא נקבעה תוכנית אב מקיפה ומתכללת אשר חלה על כל האוכלוסייה. גם החלטות הממשלה לקידום תשתיות ושירותי תחבורה ותח"צ הוגבלו ברוב המקרים לאוכלוסיות מסוימות, ללא ראייה מערכתית רחבה של כל האוכלוסיות הלא-יהודיות, ובכך הביאו להגברת אי-השוויון בין האוכלוסיות הלא-יהודיות השונות ולהגדלת הפערים בהשקעה המצטברת באוכלוסיות הלא-יהודיות בשנים 2005 עד 2017. 

על כלל הגורמים המעורבים, ובראשם משרד התחבורה, לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, דבר שיתרום לצמצום הפערים בין האוכלוסיות הלא-יהודיות לכלל האוכלוסייה ולהגברת השימוש בתח"צ ביישובים הלא-יהודיים בפרט ובמדינה בכלל. על משרדי התחבורה והאוצר להמשיך לפעול לצמצום הפערים. משרד התחבורה, משרד הפנים והרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים במשרד לשוויון חברתי יבצעו עבודת מטה מקיפה לבחינת החסמים הנוגעים לפיתוח תשתיות תחבורה ותח"צ, ובכלל זה התנגדויות התושבים והרשויות המקומיות, ויפעלו לטיפול בבעיה זו ולצמצומה באופן המיטבי בהתאם לנסיבות העניין.