ועדות ציבוריות מוקמות מתוקף חוק או מתוקף החלטת ממשלה, שר או מנכ"ל במשרד ממשלתי. תפקידן לבחון סוגיות ובעיות שונות בתחום פעילותם של הממשלה או של השר ולייעץ להם בעניינן . בישראל משמשות הוועדות הציבוריות כלי ממשל נפוץ מאוד לשליטה, ניהול וייעוץ. חלק מהן עובדות דרך קבע, בהן ועדת הבחירות המרכזית, ועדת השמות הממשלתית וועדות מחוזיות לתכנון ובנייה. אולם מרבית הוועדות הציבוריות הן ועדות אד-הוק, המוקמות למטרה מסוימת, ולאחר השלמת עבודתן הן מסיימות את כהונתן .
ועדת אד-הוק ציבורית מוגדרת במאמר זה לפי אמות המידה האלה:
א. מוקמת למטלה מסוימת ומתפזרת עם סיום עבודתה.
ב. מוקמת לפי החלטת מליאת הממשלה או שר משריה.
ג. אינה מוכוונת רק כלפי פנים, אלא גם כלפי חוץ, לציבור. כלומר פעילותה מאופיינת בגילוי נאות לציבור באמצעות דיונים פומביים או דוח שיפורסם ברבים.
ועדות אד-הוק ציבוריות מוקמות בשל מגוון של סיבות, מניעים ומטרות. בדרך כלל ממנים ועדה בעקבות משבר, אסון או שערורייה הנמצאת על סדר היום הציבורי.
לוועדה ציבורית, שהיא גוף חיצוני לממשל, יש סיכוי סביר להשיב את אמון הציבור בזכות הרכב אישים מקצועי, מהימן ויוקרתי והתנהלות פומבית, ובייחוד פרסום דוח גלוי לציבור .
ועדות אד-הוק ציבוריות מוכרות מאוד והשימוש בהן נפוץ, בעיקר במדינות המערב ( OECD). התוצר העיקרי של פעילותה של ועדה ציבורית הוא דוח, ובו בדרך כלל ממצאים, מסקנות והמלצות לשינוי - דהיינו לביצוע רפורמה מינהלית, המוגדרת על ידי Caiden (1991): "תהליך יזום של עשיית שינויים בארגון או בתהליכי העבודה, שהוא שינוי מודע, מכוון, לא ספונטני, מלאכותי, על רקע התנגדות".
בעקבות הניסיון הבין-לאומי שנצבר במאה העשרים במדינות ה-OECD ובעיקר בארה"ב, הוקמו גם בישראל ועדות אד-הוק ציבוריות, לדוגמה:
- הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי - בראשות משה זנבר, 1981 .
- הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה בראשות חיים קוברסקי, 1989 .
- ועדת החקירה הממלכתית בעניין מלחמת יום הכיפורים - בראשות שמעון אגרנט, 1974.
- הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון - בראשות אליהו וינוגרד, 2006.
הסמכות להקמת ועדה ציבורית מצויה בידי הממשלה (או שר משריה), והמינוי נעשה לפי שיקול דעתה הבלעדי. היא הגוף המקים את הוועדה, והיא המגדירה את נושא החקירה או בדיקה ותוחמת את גבולותיה. הממשלה ברצותה תפעל על פי דוח הוועדה, ממצאיו, מסקנותיו והמלצותיו, ברצותה לא תעשה כן -ולא ניתן יהיה לתקוף אותה באמצעים משפטיים.
ועדות אד-הוק ציבוריות הן בדרך כלל כלי עבודה מועיל לאיתור ממצאים ולקביעת מסקנות והמלצות בתחום המקצועי. ואולם "עקב אכילס" של הוועדות הוא ביישום מסקנות והמלצות מערכתיות בתחום הפוליטי-מדיני: בדרך כלל נוהגים הממשלות והשרים לאמץ פורמלית את דוחות הוועדות, אולם הם מממשים בעיקר את ההמלצות האישיות של ועדות בדיקה וחקירה ממלכתיות, ולרוב אינם מיישמים את ההמלצות המערכתיות. עם זאת, קיים סיכוי סביר להוציא אל הפועל רפורמות מינהליות בתחומי הפעילות של "המשרדים החזקים" - משרדי הביטחון, האוצר, החוץ והמשפטים - ורפורמות בנושאי חקיקת עבודה ושכר בתמיכת ארגוני העובדים.
משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור מהווה בשנים האחרונות, בייחוד בעת כהונת השופט (בדימ') מיכה לינדנשטראוס, שחקן דינמי ואקטיבי במארג הממשל בישראל. עניינן של ועדות אד-הוק ציבוריות רלוונטי לפעילות ביקורת המדינה בין היתר מהסיבות האלה: (1) פעילות מבקר המדינה כוללת גם חקירה או בירור של נושאים מסוימים, בדומה לעבודתן של ועדות אד-הוק ציבוריות.(2) לדוחות מבקר המדינה מאפיינים רבים הדומים למאפייני הדוחות של הוועדות האמורות.
מטרתו של מאמר זה היא לתאר ולחשוף לפני הקורא היבטים תאורטיים ויישומיים של כלי העבודה הממשלי-ניהולי-ייעוצי הזה - ועדות אד-הוק ציבוריות - על יתרונותיו ומגבלותיו.
יצוין שבספרות המקצועית בכלל ובישראל בפרט קיימים משאבי ידע מועטים בנושא מינהל ומדיניות ציבורית בכלל, ובתחום הוועדות הציבוריות בפרט (דרור, 2005א). קיים אפוא קושי מתודולוגי בטיפול בנושא, כתוצאה מהיעדר ידע שיטתי ומוסכם בתחום, וכן בשל הפער בין התאוריה למעשה (פיגורה, 2006). זאת ועוד, לגורם האנושי השפעה ניכרת על דרכי פעולתה ותפקודה של המנהיגות, ובהכרח על תפוקותיה . אפשר שבהרכב אנושי שונה הייתה תמונת המצב שונה לחלוטין.
מאמר זה מתבסס על הספרות המקצועית והניסיון הבין-לאומי (בעיקר במדינות ה-OECD) והישראלי בתחום של ועדות ציבוריות מייעצות, ועדות חקירה וועדות בדיקה. הוא סוקר את מאפייני הוועדות הציבוריות ברשות המבצעת; מתאר את המניעים והסיבות להקמתן, כדי להעריך את כנות יוזמיהן בכל הנוגע ליישום המלצותיהן; בוחן את הרכב הוועדות, הקובע את מגמות פעילותן ואת מאפייני המלצותיהן; בוחן את כתב המינוי, המנחה את הוועדות ומגדיר את תפקידיהן; מנתח את תכולת דוחות הוועדות - ממצאים, מסקנות והמלצות; מתאר ומעריך את הבלמים, האילוצים והחסמים המרכזיים העומדים בפני מימוש ההמלצות שבדוחות הוועדות לביצוע רפורמות, בין היתר לאור המבנה והמאפיינים של הממשל בישראל, שהם חשובים מאוד להבנת יכולת היישום; מציג אסטרטגיית יישום מועילה, הכוללת שני מרכיבים עיקריים שיש ביניהם יחסי גומלין: האחד עוסק ב"מה": התוכן, הדוח עצמו - ממצאים, מסקנות והמלצות, והשני עוסק ב"איך": הבניית תהליך היישום.
1. מאפייני ועדות ברשות המבצעת
הממשלה פועלת בין השאר באמצעות ועדות שונות, בהן:
א. ועדות שרים - קבועות, זמניות או לעניינים מסוימים .
ב. ועדות חקירה ממלכתיות (inquiry tribunals of) הפועלות על פי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968.
ג. ועדות בדיקה (בירור) הפועלות על פי חוק הממשלה, התשס"א-2001 (סעיף 8).
ד. ועדות מנכ"לים של משרדי הממשלה, שנועדו להעצים את התיאום ושיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה.
ה. ועדות ציבוריות לרפורמה מינהלית.