הטיפול בעבירות משמעת במוסדות להשכלה גבוהה

הדין המשמעתי נועד לקיים מסגרת של כללי התנהגות ראויים במוסד ציבורי, להגן על ערכים ועקרונות כטוהר המידות והגינות, שעליהם מושתת אמון הציבור במוסד הציבורי - במקרה הנדון מוסד להשכלה גבוהה (להלן - מוסד). הסטודנטים והסגל האקדמי הם האוכלוסייה העיקרית במוסד. הסטודנטים, בוגרי ההשכלה הגבוהה לעתיד, הם דור העתיד של המדינה אשר יאיישו תפקידי מפתח במנהל הציבורי, בחברה ובכלכלה ובכל תחומי החיים שיושרה אישית וערכי מוסר הם חלק בלתי נפרד מהם. הסגל האקדמי (להלן גם - הסגל) מלמד את הסטודנטים, מקדם את המוסד האקדמי, מבצע מחקר ומשמש כתשתית לפיתוח ההון האנושי - דהיינו הסטודנטים - במגוון רחב של תחומים. מכאן החשיבות שבקיום הדין המשמעתי ובפעילות לצמצום עבירות המשמעת של שתי אוכלוסיות אלו.

כלי מרכזי העומד לרשות המוסדות לצמצום עבירות המשמעת, הן של סטודנטים והן של הסגל האקדמי, הוא תקנון המשמעת. תכלית תקנון המשמעת היא להבטיח את אכיפת הוראות המוסד וכללי ההתנהגות המחייבים כל סטודנט וכל חבר סגל הלומדים ומלמדים במוסד. בתקנון המשמעת של המוסדות (להלן - תקנון המשמעת) מוגדרים עבירות המשמעת והעונשים בגינן, המוסדות הממונים על המשמעת, הרכבם וסמכויותיהם, וכן מפורטים בתקנון המשמעת כללי הנוהל המחייבים מוסדות אלה משלב הגשת התלונה ועד שלב מתן פסק הדין. בתקנון המשמעת נוספו עבירות משמעת שלא נקבעו בדינים אחרים.

עבירות משמעת של הסגל האקדמי: לשם הסדרת אכיפת דיני המשמעת של הסגל התקינו מרבית המוסדות האקדמיים תקנון משמעת סגל. תקנון המשמעת מפרט את חובות חבר הסגל במסגרת מילוי תפקידיו בכל הנוגע לחברותו במוסד, להוראה, להדרכה, לבחינות ועוד, את העונשים האפשריים על עבירה על הכללים האמורים, את ההליך המשמעתי, את רשויות השיפוט ואת הזכויות והחובות של הסגל במסגרת ההליך המשמעתי.

עבירות משמעת של הסטודנטים: בשנים 2015-2010 חלה מגמת גידול בהיקף עבירות המשמעת ב-18 מ-26 המוסדות שנבדקו. בביקורת נמצא כי היקף עבירות המשמעת גדל מאוד במספרים מוחלטים גם יחסית לגידול במספר הסטודנטים. מרבית עבירות המשמעת של סטודנטים הן הונאה במבחן והונאה בעבודה. אחד הזרזים לכך הוא ההתפתחות הטכנולוגית ושיעורו העצום של המידע הזמין ברשת האינטרנט. התפתחות זו מחייבת את המוסדות למדוד את היקף התופעה ומרכיביה ולקבוע דרכים להתמודד עמה.

כלים נוספים לתקנון שעשויים לסייע במיגור התופעה: הסברה, חינוך, הטלת עבודות אקדמיות שהכנתן ובדיקתן מתפרסת על פני השנה, עידוד הסגל להשתתף במאבק בעבירות המשמעת ושימוש בכלים ממוחשבים כגון תוכנות לזיהוי העתקת עבודות, תוכנות לערבול מבחנים והתקנת מצלמות בכיתות הלימוד.

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר עד יולי 2016 את הדרכים שבהן המוסדות האקדמיים מטפלים בעבירות משמעת ואת הפעולות שהם נוקטים לצמצום העבירות. הביקורת בוצעה ב-26 מוסדות  (להלן - המוסדות שנבדקו) באמצעות שאלונים שנשלחו להנהלותיהם. בדיקה מעמיקה יותר בוצעה באוניברסיטת חיפה, באוניברסיטת בן גוריון בנגב, באוניברסיטה העברית בירושלים ובאוניברסיטת תל אביב.

אין חוק, תקנה, נוהל או החלטה שמחייבים את המוסדות להשכלה גבוהה להתקין תקנון משמעת סגל. אף על פי כן מרבית המוסדות התקינו תקנון סגל ורק ארבעה מהמוסדות שנבדקו לא התקינו תקנון סגל.

בחינת הרכב ועדות המשמעת על פי תקנוני הסגל מעלה שבמרבית המוסדות חברי ועדת המשמעת נבחרים מקרב חברי סגל המוסד בלבד. לא מן הנמנע שחברי הוועדות יהיו כאלו העובדים זה לצד זה ואף לצד חבר הסגל הנילון. עבודתם המשותפת עשויה ליצור יחסי עבודה, מחויבות מקצועית, ואף קשרי חברות ביניהם, שעלולים לפגוע באובייקטיביות ובעצמאות הנדרשת מבתי הדין המשמעתיים. נמצאו מוסדות שהרכב ועדת המשמעת שלהן מאוזן יותר למשל על ידי הכללת נציגי ציבור.

מרבית המוסדות שנבדקו (19 מ-26 המוסדות), דיווחו למשרד מבקר המדינה כי בשנים 2015-2010 לא הוגשו כלל תלונות על הסגל - לא בידי חברי סגל אחרים ולא בידי הסטודנטים. שבעה מוסדות אחרים דווחו בשנים האמורות על מספר כולל של 59 תלונות נגד חברי הסגל האקדמי מתוכם 24 תלונות שלא הבשילו כדי הגשת תביעות משמעתיות.

אשר למוסדות שבהם הוגשו תלונות נגד חברי סגל בגין עבירות משמעת (התלונות היו בגין הטרדה מינית, עבודה נוספת ללא אישור, הנחיית סטודנטים וניגוד עניינים), נמצא כי הליכי המשמעת בהם לא מוצו, ובכלל זה: המוסדות נמנעו מלתבוע חברי סגל שהוגשו נגדם תלונות חמורות, ולעתים אף עודדו את חברי הסגל האמורים לפרוש פרישה מוקדמת מתפקידם במקום לנקוט נגדם הליך משמעתי, והדבר פגע במהות הדין המשמעתי.

בדיקת הפעולות שביצעו המוסדות בכל הנוגע לצמצום היקף עבירות המשמעת העלתה כדלקמן:  (א) בשנים 2015-2010 לא קיימו מרבית המוסדות שום ישיבה בנוגע לעבירות המשמעת במוסד, אף שבחלק ממוסדות אלה חל בשנים אלה גידול ניכר בהיקף עבירות המשמעת.  (ב) מרבית המוסדות הסתפקו בביצוע פעולות הסברה: חברי ועדות המשמעת של מרבית המוסדות קיימו פעולות הסברה וחינוך באמצעות קיום מפגשים ושליחת מזכרים לכלל הסטודנטים בדבר כללי ההתנהגות המצופה מהם בכל הנוגע למבחנים ולהכנת עבודות אקדמיות ובדבר העונשים הצפויים לסטודנטים שיפרו כללים אלה.  (ג) מרבית המוסדות לא ביצעו פילוח של הרכב עבירות המשמעת.  (ד) רק ארבעה מוסדות פעלו לעידוד הסגל להגשת תלונות נגד סטודנטים באמצעות הסברה והדגשת חשיבות העניין לצמצום עבירות המשמעת.

אחת הדרכים לצמצום מעשי הונאה במסגרת הגשת עבודה אקדמית היא שימוש בתוכנה לזיהוי העתקה (להלן גם - פלגיאט). הועלה כי רק שלושה מוסדות (אחד מהם פרטי) משתמשים בתוכנה זו.

מוכרי עבודות אקדמיות ברשת האינטרנט מפעילים תעשייה שלמה הפוגעת בתהליך הלימוד ובאמינות תעודת הבוגר שמעניק המוסד האקדמי. על פי המלצת היועץ המשפטי לממשלה, על המשטרה לסייע למוסדות להיאבק בתעשייה זו על ידי אכיפת חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין). במועד סיום הביקורת המשטרה טרם החליטה כיצד לאכוף את חוק העונשין על מוכרי עבודות אקדמיות ברשת האינטרנט.

מסקירת דוחות המשמעת של המוסדות עולה כי יש פער ניכר במידת החומרה שמייחסים מוסדות לאותו סוג של עבירות משמעת, כפי שהדבר משתקף בעונשים שגזרו המוסדות השונים. חלק מהמוסדות קבעו בתקנוניהם עונשי מינימום ועונשים על תנאי ואלו אמורים לשקף את מדיניות המוסד בכל הנוגע להתמודדות עם עבירות המשמעת. מוסד המתכוון לפעול בחומרה נגד העבריינים ייטה לקבוע עונשי מינימום ועונשים על תנאי חמורים יחסית. יתר על כן, קיומם של עונשי מינימום ועונשים על תנאי ואזכורם בתקנון מאפשרים לסטודנטים לדעת אילו עונשים הם עלולים לקבל בגין עבירות המשמעת. יישומם ככתבם בתקנון אמור לשמש כהרתעה מביצוע עבירות משמעת. בפועל נמצא בביקורת כי מרבית המוסדות אשר קבעו עונשי מינימום יישמו אותם באופן חלקי בלבד.

לעתים העבירות שמבצעים הסטודנטים במוסדות הן בגדר עבירה פלילית. לפי סעיף 269 לחוק העונשין, אם במהלך דיון משמעתי התגלה חשש לביצועה של עבירה פלילית כהגדרתה בסעיף 268 לחוק העונשין, על המוסדות להודיע על כך ליועץ המשפטי לממשלה. בדיקת עבירות המשמעת במוסדות השונים העלתה כי בדרך כלל המוסדות נמנעים מלמסור הודעות כאמור ליועץ המשפטי לממשלה ומעדיפים לקיים הליך משמעתי גם כאשר מדובר בעבירות שהן לכאורה עבירות פליליות.

בדיקת הליכי המשמעת במוסדות העלתה כלהלן:  (א) המוסדות לא פעלו על פי לוח הזמנים שנקבע בתקנון. הדבר עשוי לפגוע בזכויות הסטודנט, שהרי הליכי משמעת משבשים את התקדמותו במהלך הלימודים, לעתים אינם מאפשרים לו להירשם לקורס מתקדם ולעתים מחייבים אותו להיבחן באותה הבחינה בכמה מועדים. יש למזער שיבושים אלה ככל האפשר, בייחוד לנוכח העובדה כי לזכות הסטודנט הנאשם עומדת חפותו עד שיורשע.  (ב) בחלק מהתקנונים לא נקבעו תאריכים מוגדרים לקיום חלק מהליכי המשמעת, ובכלל זה מועדים לקיום דיון משמעתי, למתן גזר הדין, להגשת ערעור ולמתן פסק דין בעניין הערעור, אף שמועדים אלה חיוניים באשר הם מחייבים את חברי ועדת המשמעת לנהל את הליכי הדיון ביעילות ובמהירות האפשרית.

על פי מחקר שבוצע עבור מכון מופת  (להלן - מחקר מכון מופת), 90% מהסטודנטים שהופיעו בשנים 2007-2002 לפני ועדות המשמעת בשלושה מוסדות להשכלה גבוהה בצפון שנבדקו היו מהמגזר הערבי, שיעור גדול בהרבה מחלקם בקרב כלל הלומדים באותם מוסדות (שהיה 35%). ממצאים דומים נמצאו בבדיקת המשך שבוצעה בשנים 2010-2005 בשישה מוסדות בצפון, לרבות באוניברסיטת חיפה. גם בביקורת הנוכחית נמצא כי בשנים 2015-2010 שיעורם של הסטודנטים מהמגזר הערבי בקרב הסטודנטים שזומנו לוועדות המשמעת גדול פי שלושה משיעורם בקרב כלל הסטודנטים.

מבדיקת פעילות המוסדות בכל הנוגע לסיוע להנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר הערבי עלה כי המוסדות אינם בודקים את היקף עבירות המשמעת של הסטודנטים מהמגזר הערבי, ועל כן לעתים הם אינם ערים לתופעה זו ואינם פועלים לצמצומה. במסגרת הנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר הערבי יש לטפל גם בתופעה האמורה.

נמצאו תקנונים שבהם חלק מחברי ועדת המשמעת משמשים גם כחברים בוועדת הערר.

נמצאו תקנונים שאינם מאפשרים לעורך דין לייצג את הסטודנט בהליך המשמעתי, וזאת שלא לפי ההלכה הפסוקה.

כדי להגביר את אמון הציבור בהליכי המשמעת הננקטים נגד אנשי הסגל באקדמיה, על המוסדות והמועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) לשקול להקים גוף משמעתי אחד לכל הסגל האקדמי - גוף שיהיה בלתי תלוי בחברי הסגל ובמוסד, בדומה לגופים שהוקמו במשטרת ישראל ובשירות המדינה.

כל אימת שחברי סגל מבצעים עבירות משמעת חמורות, על המוסדות לקיים את ההליך המשמעתי ולא להחליפו בהליכי שימוע או בסיום העסקה (פרישה או התפטרות), אלא אם כן יש בידם נימוקים לכך שאי-מיצוי ההליך המשמעתי אינו פוגע בתכלית הדין המשמעתי ובשמירה על אמון הציבור.

על המוסדות בשיתוף מל"ג להתקין לסטודנטים תקנון משמעת אחיד עבור כל המוסדות להשכלה הגבוהה או לכל הפחות לקבוע אמות מידה אחידות שישמשו בסיס מחייב לתקנון המשמעת.

על המוסדות לשאוף ליישם, כמדיניות, את עונשי המינימום המפורטים בתקנון. יתר על כן, אם המוסדות חושבים שמדובר בעונשים שאינם מידתיים ועל כן הם מעדיפים שלא ליישם אותם, עדיף שיפעלו לעדכון התקנון בהתאם לכך.

על המוסדות לתקן את תקנוני משמעת סטודנטים ולקבוע בהם מועדים מוגדרים לקיום הליכי משמעת. קיום הליכים משמעתיים סמוך ככל האפשר למועד הביצוע של העבירה המשמעתית יכול להרתיע מביצועה ולמנוע סחבת שפוגעת בסטודנטים שעומדת להם חזקת החפות.

הסטודנטים עשויים בעתיד לאייש משרות חשובות ולשמש במקצועות שכדי לעסוק בהם נדרשת תעודת יושר. ועל כן אכיפתו של חוק העונשין תאפשר את שמירת האיכות האנושית של בעלי מקצועות ומשרות אלו. על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע כללים והנחיות לטיפול בעבירות משמעת שהן גם עבירות לפי חוק העונשין, כדי לאזן בין האינטרס הציבורי לבין המשאבים הכרוכים בטיפול המשטרה בעבירות אלו.

על המוסדות בסיוע מל"ג לשתף פעולה במסגרת השימוש בכלים ממוחשבים לזיהוי פלגיאט כדי לייצר מנגנון יעיל לזיהוי העתקות של עבודות אקדמיות, ובכלל זה על המוסדות לשקול לייצר בסיס מידע משותף של העבודות שהוגשו.

על מל"ג והמוסדות גם יחד לבחון את הסיבות לשיעורם הגדול של הסטודנטים מהמגזר הערבי שעברו עבירות משמעת - שיעור הגדול פי שלושה משיעורם בקרב הסטודנטים - וכן עליהם לבחון דרכים לטיפול בסוגיה זו במסגרת הנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר.

שמירה קפדנית על כללי משמעת, על נורמות התנהגותיות ועל טוהר מידות היא נדבך מרכזי בפעילות האקדמית והציבורית של מוסדות ההשכלה הגבוהה; הפרתם, ולו בידי קומץ סטודנטים או אנשי סגל, פוגעת בתדמיתם המוסרית של המוסדות בעיני הציבור ובאמינות ההישגים והתוצרים של בוגריהם, שהם בבחינת העתודה שתאייש בעתיד תפקידי מפתח בתחומי החיים הציבוריים, הכלכליים, החברתיים והתרבותיים במדינה.

ממצאי הדוח מעידים על קוצר ידם של המוסדות במסגרת ההתמודדות עם עבירות משמעת של חברי הסגל, הן במסגרת איתור עבירות אלה והדיווח עליהן והן במסגרת מיצוי ההליכים שננקטו נגד העבריינים. אחת הסיבות לכך היא שחברי רשויות המשמעת הפנים-מוסדיות נבחרים מקרב חברי סגל המוסד. הדבר יכול להקשות עליהם לנקוט הליכים משמעתיים באופן בלתי תלוי נגד עמיתיהם, חברי הסגל. אשר לסטודנטים, בהתחשב בגידול שחל בשנים האחרונות בהיקף עבירות המשמעת שאלה ביצעו, ובפרט לנוכח התופעה של רכישת עבודות והעתקה במבחנים, אין המוסדות להשכלה גבוהה משתמשים באופן המיטבי במגוון האמצעים העומדים לרשותם: המשמעתיים, ההסברתיים, החינוכיים והטכנולוגיים.

כדי שהטיפול בעבירות משמעת של הסטודנטים והסגל במוסדות להשכלה גבוהה יהיה מיטבי, על המוסדות לפעול ביתר תוקף בעניינן; וזאת לצד הגברת המודעות לחשיבות הנושא, התגייסות המוסד לטיפול בנושא, וגיוון הכלים ההסברתיים, החינוכיים והטכנולוגיים הרלוונטיים לעניין זה. יתר על כן, על המל"ג בשיתוף המוסדות לבחון את נושא הקמתו של גוף משמעתי אחד לכל חברי הסגל, אשר יהיה בלתי תלוי בחברי הסגל ובהנהלת המוסדות.