הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה

​רקע כללי

תכליתו של הדין המשמעתי בשירות המדינה היא להגן על אמון הציבור בו, ליצור הרתעה אפקטיבית כלפי עובדי ציבור מפני מעשים שיש בהם מעילה באמון הציבור ובאמון הממונים עליהם  ולהעביר מסר ברור לכלל העובדים בדבר החובה לפעול על פי כללי המשמעת וליצור הרתעה מפני הפרתם . דין זה חל על עובדים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך ובחלקים נוספים של השירות הציבורי, ובשנת 2016 חל הדין על כ-230,000 עובדים.

משרדי הממשלה ויחידות הסמך והגופים הציבוריים שחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 (להלן - חוק המשמעת), חל עליהם, עם אגף המשמעת ואגף חקירות משמעת (להלן - אגף החקירות) בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם או הנציבות), מופקדים על הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה. בתקופת הביקורת נציב שירות המדינה היה עו"ד משה דיין (להלן גם - הנציב); עו"ד אסף רוזנברג היה ממונה בכיר (משמעת) ועמד בראש אגף המשמעת (להלן - ראש אגף המשמעת), ומר נתנאל לויט היה ראש אגף בכיר (חקירות משמעת) (להלן - ראש אגף החקירות).

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יוני 2016 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה. הביקורת נעשתה בנש"ם. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במשרד החינוך, ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים), ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) ובבנק ישראל.

במאי 2016 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בקרב 85 גופים ממשלתיים - משרדי ממשלה ויחידות סמך, לרבות בתי חולים ממשלתיים, שני גופים ביטחוניים, מינהל בית הנשיא ומינהל כנסת ישראל (להלן - המשרדים). בשאלונים התבקשו המשרדים למסור מידע בין השאר על אירועי המשמעת שבהם טיפלו, על אופן הטיפול בהם ועל ממשקי העבודה בינם ובין הנציבות. כל המשרדים מילאו את השאלונים.

הליקויים העיקריים

עדכון הוראות הדין המשמעתי

תיקון חוק המשמעת

חוק המשמעת נחקק בשנת 1963. זה קרוב לשני עשורים, מאז הוגשו המלצות ועדת קרמניצר, עולה הצורך בביצוע כמה שינויים מהותיים במערך הטיפול במשמעת בשירות המדינה, ובהם, בין היתר, הרחבת סמכויות המשרדים, הרחבת סמכויות החקירה של חוקרי המשמעת ושינויים הנוגעים לעבודת בית הדין למשמעת. במשך שנים לא צלחו הניסיונות לבצע שינויים אלה. ביוני 2013 החל ראש אגף המשמעת לבצע עבודת מטה לצורך גיבוש הצעה לתיקונו ובמאי 2015 הגיש אגף המשמעת טיוטת תזכיר חוק למשרד המשפטים. במועד סיום הביקורת טרם סיים משרד המשפטים את טיפולו בטיוטת תזכיר החוק.

ביטול ועדות המשמעת

מערך הטיפול במשמעת בשירות המדינה, אשר עוגן בחוק המשמעת, נבנה על שלושה נדבכי טיפול והכרעה: המשרד, ועדת משמעת ובית הדין למשמעת. ואולם לפני כ-17 שנה הופסקה פעילותן של ועדות המשמעת, שהיוו את רובד הביניים לטיפול בעבירות משמעת: אמצעי משמעת שהוועדות רשאיות לנקוט נרחבים יותר מאלה שרשאי משרד להטיל, אך פחותות מאלו שרשאי להטיל בית הדין למשמעת. משכך, הטיפול בעבירות משמעת בדרגת חומרה בינונית יכול להיעשות רק באחת משתי דרכים: טיפול משרדי והטלת אמצעי משמעת קלים יחסית או הגשת תובענה לבית הדין למשמעת. ביטולו הלכה למעשה של נדבך ביניים זה, שעוגן כאמור בחוק המשמעת, הוא שינוי משמעותי באופן הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה בשני העשורים האחרונים. בין היתר עולה חשש שביטול ועדות המשמעת, לצד חסרים נוספים שלא מולאו בשל אי-תיקון החקיקה, הובילו לטיפול חסר ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט אמצעי משמעת מחמירים יותר, או להגשת תובענות במקרים שבהם ניתן היה להסתפק בהליכי משמעת קלים יותר.

הטיפול השוטף בעבירות משמעת

פתיחת הליך משמעתי

הטיפול בחשדות לביצוע עבירות משמעת בכלל שירות המדינה חייב להישען על הוראות ברורות בנוגע לגורמי הטיפול ולהליכי הטיפול על שלביו. הביקורת העלתה כמה בעיות בנושא: הפרקטיקה הנוהגת בעניין הגורם בנש"ם שאמור לקבל את המידע בדבר חשדות לביצוע עבירות משמעת במשרדים, שונה לעתים מזו שקבועה בהוראת התקשי"ר בנוגע לפתיחת הליך משמעתי וכמחצית המשרדים אינם פועלים לפי הוראת התקשי"ר זו; בנש"ם יש אי-הסכמה בין אגף המשמעת לאגף החקירות בדבר חובת המשרד הממשלתי לדווח על כל עניין המעורר חשד לביצוע עבירת משמעת ובדבר הגורם שיש למסור לו את הדיווח.

הועלו ליקויים בשיתוף המידע בין אגף המשמעת לאגף החקירות: אין העברת מידע שוטפת ומלאה במקרים שבהם הדבר נדרש. בחלק מהמקרים המידע בדבר חשד לביצוע עבירת משמעת לא הובא כלל לידיעת אגף החקירות - דבר שאינו מתיישב אף עם הוראות טיוטת תזכיר החוק. לעתים מוזן למערכת הממוחשבת מידע מינימלי שאינו מספיק לקבלת החלטה באגף החקירות אם לפתוח בחקירה.

אמצעי משמעת (סנקציות) משרדיים

18 שנים אחרי שוועדת קרמניצר התריעה על תחושת אין האונים של מנהלים במערכת הציבורית נוכח החסר באמצעים אפקטיביים להתמודדות עם חריגות משמעת, נראה כי תחושה זו שרירה וקיימת. ממצאי השאלונים העלו שכמחצית מהמשרדים שהשיבו לשאלון סבורים שאין בידם אמצעי משמעת מספקים לטיפול בעבירות משמעת, כגון השעיה לזמן ארוך והטלת קנס. לדעת כמה מהמשרדים, הטיפול בעבירות משמעת שחומרתן "בינונית" אינו הולם לעתים את חומרת העבירה: מצד אחד אין די באמצעי משמעת כגון נזיפה, ומצד שני, אגף המשמעת אינו סבור כי האירועים האלה חמורים דיים כדי להידון בבית הדין למשמעת. את עמדתם זו של המשרדים יש לראות גם על רקע ביטולן של ועדות המשמעת, אשר נועדו לשמש נדבך ביניים לטיפול בעבירות משמעת; חולשתו של הטיפול המשרדי בעבירות בשל המנעד הצר של אמצעי המשמעת שהוא רשאי לנקוט כאשר אין מוגשת תובענה לבית הדין; ואי-השלמת הטיפול בטיוטת תזכיר החוק, המרחיבה את סמכויות המשרדים.

מעקב אחר יישום המלצות אגף המשמעת

לא רוכזו נתונים סטטיסטיים כוללים, שאפשר ללמוד מהם באיזו מידה אימצו משרדי הממשלה את המלצות אגף המשמעת בדבר נקיטת אמצעי משמעת, ובתוך כמה זמן ממועד ההמלצה נקטו המשרדים את אמצעי המשמעת.

ערר על החלטת אגף המשמעת

אף על פי שבהנחיית נציב שנכנסה לתוקפה ביולי 2016 ואשר הוחלה במתכונת ניסיונית (פיילוט) למשך שנתיים נקבעו זכות היידוע וזכות הערר בהליכי משמעת הנוגעים להטרדה מינית , לא הסמיך הנציב גורם שמתפקידו לטפל בעררים.

לאגף המשמעת סמכויות נרחבות בדבר ההליך המשמעתי, ובהן סמכויות ההחלטה בדבר סגירת תיק משמעת וההחלטה אם להגיש תובענה לבית הדין למשמעת. החלטות אלה מתקבלות בהתאם לשיקול הדעת של מנהלי האגף. נמצא שככלל אי אפשר להגיש ערר על החלטות האגף, למעט החלטות הנוגעות להטרדה מינית, וגם אפשרות זו נקבעה במתכונת ניסיונית לשנתיים. היעדר האפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת, למעט אלו הנוגעות להטרדה מינית, מעורר קושי, המתעצם נוכח העובדה שההחלטות רובן ככולן מתקבלות על ידי אגף המשמעת.

הצגת מידע על עניינים משמעתיים ונורמטיביים לפני ועדת בוחנים

מתמודד במכרז לתפקיד בשירות המדינה נדרש לדווח בטפסי המכרז על הרשעות בהליך פלילי או בהליך משמעתי, וכן על הליכים - פליליים או משמעתיים - תלויים ועומדים. כמו כן הוא נדרש לדווח אם ננקטה כלפיו התראה או נזיפה.

טרם נקבעו כללים הנוגעים לאירועים שלא הביאו לפתיחת הליך משמעתי או פלילי, אך נדרשת הצגתם בפני ועדת בוחנים, באופן שיאפשר יישום של קביעת בית המשפט העליון מ-2008, ולפיה "על הרשות הממנה לבחון ההתאמה לכהונה ציבורית גם בהיבט הערכי-נורמטיבי, בהתאם לסגולותיו האישיות והערכיות של המועמד" . נמצא כי במכרז אחד לא הוצג לוועדת בוחנים מידע על הערה מינהלית שקיבל מועמד, עובד בכיר ברשות המסים, ואילו במכרז אחר הובאו לפני ועדת הבוחנים פרטי הליך משמעתי שנוהל נגד מועמד שהוא עובד בכיר במשרד התקשורת, אף שבסופו של דבר לא ננקט נגדו כל אמצעי משמעת. ההבדל בין שני המקרים עלול להעיד על פגיעה בשוויון בין העובדים האמורים, ויש חשש שהבדל כזה קיים גם במקרים אחרים.

מחיקת רישומים משמעתיים במערכת מרכב"ה

כאשר נפתח הליך משמעתי נגד עובד המדינה בשל חשד לעבירת משמעת, הדבר נרשם במערכת מרכב"ה, שבה מנוהלים הנתונים על עובדי המדינה. נמצא כי הרישום בדבר פתיחת ההליך המשמעתי נותר במערכת הממוחשבת ומלווה את העובד כל זמן שירותו בשירות המדינה, גם במקרים שבהם החשד הופרך. הדבר עלול להסב שלא בצדק נזקים לעובדים ואף לפתוח פתח לשימוש לא ראוי של אגף המשמעת בסמכויותיו.

פרישה חלף המשך הליכים משמעתיים

1. בנוהל אגף המשמעת מפורטים שיקולים להפסקת ההליך המשמעתי בעקבות פרישה, אולם השיקול בדבר הסיכויים שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד לא נכללו בו. בדוח מובאת דוגמה הנוגעת לעובד בלשכתו של סגן שר, שנמצאה הצדקה להעמדתו לדין משמעתי, אולם הוחלט לסגור את התיק המשמעתי נגדו בנימוק שהוא סיים את תפקידו, ובהמשך נעשה ניסיון למנותו לתפקיד בכיר אחר בשירות המדינה.

2. בשנים 2015-2013 סיים שירות הביטחון הכללי את העסקתם של ארבעה עובדים קבועים בעקבות אירועי משמעת, בלי שעירב בכך באופן כלשהו את נש"ם, וממילא בלי שקיבל את האישור הנדרש לפרישה חלף הליך משמעתי.

ביצוע חקירות משמעת

חוקרי משמעת

על פי הוראות התקשי"ר חוקר משמעת יעסוק בבירור תלונות המייחסות לעובד מדינה עבירות משמעת, וכי חקירת תלונה בידי חוקר משמעת במשרד תיעשה בתיאום עם ראש אגף החקירות בנש"ם ובכפוף להנחיותיו.

14% מחוקרי המשמעת במשרדים הם עובדי יחידת ביקורת הפנים, והם עובדים בשישה משרדים - מרביתם ברשות המסים. הטלת תפקיד של חוקר משמעת על מבקר פנים אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992.

נש"ם לא קבעה תנאי סף הנדרשים מחוקר משמעת במשרדי הממשלה.

יש שונות גדולה בין מספר החוקרים במשרדים יחסית למספר העובדים בהם. במשרד החינוך, האחראי גם לחקירות משמעת של כ-130,000 מורים עובדי המדינה, אין כלל חוקרי משמעת. במשרד הבריאות, שבו כ-3,600 עובדים, יש חוקר אחד בלבד; לעומת זאת, ברשות המסים, שבה כ-6,000 עובדים, יש 28 חוקרי משמעת.

נש"ם לא קבעה אמות מידה בנוגע למספר החוקרים הרצוי בכל משרד, ואגף החקירות לא ניתח את הסיכונים הקיימים בכל ארגון על מנת להחליט כמה חוקרים נדרשים בו. גם ההחלטות המתקבלות בתחום זה במשרדים אינן מבוססות על ניתוח צרכים מובנה וסדור.

פעולות אגף המשמעת במהלך חקירה או לאחריה

חקירת המשמעת נעשית באמצעי חקירה שונים, באופן גלוי או נסתר. ככלל, יש להקפיד שרק הגורמים המוסמכים לביצוע החקירה יהיו בקשר עם החשודים, הנחקרים והמתלוננים בכל הנוגע לפרטיה. נמצאו מקרים אחדים שבהם אגף המשמעת נקט על דעתו פעולות שהיה ראוי שייעשו בתיאום עם אגף החקירות או בידיעתו: במהלך חקירה שקיים אגף החקירות בנוגע לחשד להטרדה מינית שוחח נציג אגף המשמעת עם המתלוננת בלי להביא את דבר השיחה לידיעת אגף החקירות. במקרה שני פנה ראש אגף המשמעת לגורמים בכירים בגוף לאחר סיום החקירה ויזם בדיקת גלאי שקר (פוליגרף) של המעורבים במקרה בלי להביא את הדבר לידיעת אגף החקירות ובלי לתאם זאת עמו. במקרה שלישי עלתה בפסק דין של בית הדין האזורי לעבודה טענה בדבר מעורבות ראש אגף המשמעת בחקירה, אך היא לא נבדקה.

טיפול בתלונות על עבירות משמעת של שני עובדים בכירים

1. בית המשפט העליון קבע כי "ככל שעובד המדינה נושא משרה רמה יותר, שיש עמה אמון רב יותר וסמכויות חזקות יותר, כך יש מקום לדרוש ממנו שיקפיד יותר במילוי תפקידו על טוהר המידות ועל התנהגות הולמת. לעניין זה יש הבדל בין עובד בכיר, הממונה על עובדים רבים ואמור לשמש דוגמה להם ולציבור, לבין עובד זוטר" . נמצא כי הליך משמעתי שבו הועלו טענות הנוגעות לעובד בתפקיד בכיר לא מוצו במשך כשנתיים וחצי, וכי הוא נוהל באופן כושל, שאינו תכליתי ואינו משקף חתירה למיצוי החקירה ולקבלת החלטה בדבר המשך ההליך המשמעתי בעניינו.

2. בנובמבר 2015 חקר אגף החקירות עובד בכיר לשעבר במשרד האוצר, בחשד כי הוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד להסדר למניעת ניגוד העניינים שעליו חתם. סגנית ראש אגף משמעת סברה כי אין מקום להעמדתו לדין משמעתי והמליצה, לכל היותר, להעיר לו על התנהלותו באחת הפרשיות. על רקע דעות שונות שהובעו בנוגע לתיק זה החליט משרד המשפטים לחדש את החקירה, ובסיומה נקט מנכ"ל משרד האוצר נגד העובד הבכיר את אמצעי המשמעת הקל ביותר שנקבע בחוק המשמעת - התראה. נמצא כי החלטתו הראשונה של אגף המשמעת התקבלה בטרם סוכמה חקירת המשמעת ושלא על בסיס המידע המלא שסוכם באגף החקירות. התערבות משרד המשפטים בנושא הביאה להמשך החקירה ולסיכומה, ואף להחמרה מסוימת של אמצעי המשמעת שננקט, אולם עולה חשש שפעולה זו הייתה מוגבלת, עקב החלטת אגף המשמעת שכבר נמסרה לעובד.

בית הדין למשמעת

בשנת 2015 הוגשו לבית הדין למשמעת 105 תובענות, כמחציתן הוגשו לאחר סיום הליך פלילי.

אב בית הדין למשמעת ציין במהלך הביקורת קשיים הנוגעים למינוי יו"ר להרכב שאינו אב בית הדין או סגניתו, וכן הצר על כך שאין בסמכות אב בית הדין להחליט באילו נסיבות ניתן לדון בתובענה בדן יחיד במקום במותבים של שלושה, בלי שתידרש הסכמתו של הנאשם. בהצעה לתיקון חוק המשמעת שגיבשה נש"ם נכללו פתרונות לחלק מן הקשיים שהעלה אב בית הדין, ואולם במועד סיום הביקורת טרם קודם אישורה של ההצעה.

בשנת 2015 העלה אב בית הדין לפני הנציב קשיים מינהליים המקשים את מילוי משימותיו, ובכלל זה ניצול לא יעיל של משאבי האנוש שהוקצו לבית הדין. במועד סיום הביקורת טרם ניתנו פתרונות מעשיים לקשיים שהועלו.

משך ההליך המשמעתי

תקן למשך ההליך המשמעתי

בשונה מהנורמה שנקבעה בנוגע לרשויות התביעה הפלילית, נש"ם לא קבעה לוח זמנים מחייב לשלבי ההליך המשמעתי. לפיכך אי אפשר לקבוע על סמך השוואה לתקן, אם משכם של שלבים שונים בהליך המשמעתי הוא תקין.

משך הטיפול בעבירות משמעת

משך הטיפול הממוצע בהליך משמעתי באגף החקירות מפתיחת חקירה ועד לסיומה, מתחילת שנת 2012 ועד סוף מאי 2015, היה כארבעה חודשים; משך הטיפול באגף המשמעת ובמשרדים  היה כשמונה חודשים וחצי; בבית הדין למשמעת - ממועד הגשת התובענה ועד למתן גזר הדין - כשישה חודשים.

יותר ממחצית המשרדים שהשיבו על השאלון הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך הטיפול של אגף המשמעת באירוע משמעת, וכרבע מהם הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך הטיפול של אגף החקירות בביצוע חקירת משמעת.

מאגר המידע של נש"ם ככלי לבקרת משך ההליך המשמעתי

נתונים רבים במאגר המידע בתחום המשמעת במערכת מרכב"ה היו חסרים או חלקיים, בכלל זה בין היתר הנתונים האלה: מועדי הגשת תובענות; הסיבות לסיום הטיפול בתיקי משמעת ומועדי הסיום; שמות חברי הרכבים בבית הדין למשמעת; מועדי מתן פסקי הדין; מידע בדבר הרשות שסגרה את התיק. לגבי אלפי תיקי המשמעת שבהם לא הוגשו תובענות לא נרשמה במסד הנתונים של הנציבות הסיבה לסיום הטיפול בהם. בהיעדר מידע שלם על כלל התיקים עולה חשש לניהול לא מקצועי וסדור בנושא.

אגף החקירות ואגף המשמעת אינם עושים שימוש מלא וממצה במאגר המידע, ולכן פוחתת במידה ניכרת היכולת לקיים בקרה על שלבי הטיפול. נוסף על כך, המידע הנוגע למשך ההליך המשמעתי אינו מובא לידיעת הציבור בדוחות השנתיים שמפרסם אגף המשמעת.

הסדר למניעת ניגוד עניינים באגף המשמעת

באוגוסט 2014 דיווחו ראש אגף המשמעת וסגניתו לנציב שירות המדינה על קשר אישי ביניהם, ובהמשך דיווחו על כך למשנָה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנָה ליועמ"ש) ולפרקליט המדינה. בסוף יולי 2015 חתמו ראש האגף וסגניתו על מסמך ובו פירוט הסדר לעניין הדיווח האמור. המסמך היה תקף עד סוף נובמבר 2015. על פי משרד המשפטים, ההסדר נקבע בהנחה שבטווח הזמן הזה תימצא הדרך להעביר אחד מבעלי התפקידים למשרה אחרת ולנתק באופן קבוע את קשרי העבודה ביניהם. המשנָה ליועמ"ש האריכה את תוקף ההסדר עד שיתבררו תוצאות מכרז שבו ראש אגף המשמעת היה מועמד. תוצאות אלה התבררו במרץ 2016.

נמצא כי ראש אגף המשמעת וסגניתו הוסיפו לכהן בתפקידם גם אחרי מרץ 2016. הטיפול במקרה זה נמשך זמן רב: כמעט שנה לאחר שדיווחו ראש אגף המשמעת וסגניתו על קשר אישי ביניהם, נחתם הסדר זמני לטיפול בסוגיית ניגוד העניינים, ובהמשך לא יושמו החלטת המשנָה ליועמ"ש שאחד משני העובדים יסיים את תפקידו באגף בטווח הזמן המידי וכן החלטת היועץ המשפטי לממשלה, ולפיה אם העברת מי משני העובדים לתפקיד אחר בשירות המדינה לא תסתייע, ייאלץ אחד מהם לסיים את תפקידו באגף לאלתר. יותר משנתיים אחרי הדיווח זומן ראש אגף המשמעת לשימוע ובעקבות זאת הוא עתר לבית הדין לעבודה. בינתיים, יישומו של ההסדר הזמני מתמשך פרק זמן שאינו סביר, גם לדעת היועץ המשפטי לממשלה, ולדברי משרד המשפטים, פעילותו של אגף המשמעת נפגעה פגיעה קשה.

החלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים

הצעת חוק התאגידים הציבוריים של משרד המשפטים, המיועדת להסדיר גם את הטיפול בעבירות משמעת בתאגידים הציבוריים, אינה מקודמת משנת 2013. עקב כך תאגידים מסוימים, כמו בנק ישראל, נותרו ללא מערכת המסדירה באופן מלא את הטיפול בעבירות משמעת.

עוד בשנת 1994 עלה הצורך להסדיר את המסגרת הנורמטיבית של המשמעת בבנק ישראל, ואף שהממשלה החליטה להחיל את חוק המשמעת על הבנק כבר בשנת 2006, המהלך לא הושלם. המסגרת הנורמטיבית שעל בסיסה אמור בנק ישראל לטפל באירועי משמעת לוקה בחסר, ובין היתר היא אינה כוללת מנגנון לחקירת עבירות משמעת חמורות, והאפשרות להטיל עונשים חמורים מנזיפה והשעיית עובדים היא מוגבלת. זאת, אף על פי שהצורך בהסדרת הנושא עלה כבר לפני יותר משני עשורים, והממשלה אף החליטה להחיל על הבנק את חוק המשמעת לפני כעשור, אולם המהלך לא הושלם. לפיכך הכלים המצויים בידי הבנק כיום אינם מאפשרים טיפול ראוי ושלם בעבירות משמעת.

ההמלצות העיקריות

על משרד המשפטים לפעול לאלתר ובאופן תכליתי לביצוע התיקונים הדרושים בחוק המשמעת.

על נש"ם לבחון עם משרד המשפטים את ההסדרה הרצויה בנוגע לסמכויות המשרדים ולוועדות המשמעת.

על נש"ם להבטיח כי היא מיישמת דרך פעולה אחידה, הנשענת על הוראת דין ברורה בנושא אופן פתיחת הטיפול בעבירות משמעת. אם יש שוני בין דרך הפעולה הרצויה ובין הוראות התקשי"ר, יש לפעול בהקדם לתיקון הוראות התקשי"ר בנושא.

על נש"ם לפעול להשלמת מסד הנתונים ולנטר באופן שיטתי וקבוע את הפעולות שהמשרדים נוקטים בעקבות המלצות אגף המשמעת. על אגף המשמעת לקבוע פרק זמן מרבי להשלמת ההליך המשמעתי, להודיע עליו למשרדים ולהטמיעו. נוסף על כך, ראוי כי משרד שאינו פועל לפי המלצת אגף המשמעת יגבש החלטה מנומקת ומפורטת בדבר ויביא אותה גם לידיעת הנציבות.

על נש"ם והפרקליטות לקבוע בהקדם מי הגורם שיהיה מוסמך לדון בערר על החלטות נש"ם לגבי תלונות על הטרדה מינית.

לנוכח הפרקטיקה שלפיה סמכויות ההחלטה בדבר סגירת תיק משמעת וההחלטה אם להגיש תובענה לבית הדין למשמעת מתקבלות בהתאם לשיקול הדעת של ראש האגף וסגניתו, יש מקום שמשרד המשפטים יבחן את הצורך במיסוד הליך ערר על החלטות האגף.

על יחידת היועץ המשפטי לממשלה להנחות את הנציבות ואת ועדות הבוחנים כיצד לנהוג בעניינו של מועמד לתפקיד בשירות המדינה שלא התנהל נגדו הליך פלילי או משמעתי, אך פעילותו נמצאה לוקה בחסר בהיבט הערכי-נורמטיבי.

ככלל, ברגע שנסגר תיק משמעתי משלא נמצא בסיס לחשדות שהועלו, יש להסיר את הרישום בדבר פתיחת התיק מהמערכת הממוחשבת. אם אגף המשמעת סבור שיש מקרים המצדיקים את הותרת דבר החשד במערכת, עליו לאפיין אותם מראש ולנמק את הותרתם על סמך המקרים שאופיינו.

בהסתמך על הנוהל מ-2006 בנוגע להפסקת הליך משמעתי כנגד עובד בשל פרישתו, מן הראוי שנש"ם תקבע בנוהל זה את האפשרות שבעת קבלת החלטה בדבר הפסקת ההליך בנסיבות אלה, תישקל האפשרות שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד.

על נש"ם לקבוע תנאי סף לתפקיד חוקר במשרד, כפי שנעשה בנוגע לחוקרים באגף החקירות. על אגף החקירות בנש"ם לקבוע, בתיאום עם המשרדים כמה חוקרי משמעת נדרשים עבורם, על בסיס מיפוי צרכים סדור. את החוקרים יש למנות בהתאם לתנאי סף שייקבעו לתפקיד; על ראש אגף החקירות לוודא שמבקרים פנימיים לא יוסמכו לחוקרי משמעת וכן לפעול להחלפתם של חוקרים שהם גם מבקרים פנימיים בחוקרים אחרים.

על אגף המשמעת להודיע לאגף החקירות על הכוונה ליצור קשר עם מתלוננים, חשודים או נחקרים במהלך חקירת משמעת ועל פעולות חקירה הנעשות לאחריה. תיאום זה הוא תנאי לניהול תקין של מערכת מקצועית העוסקת בתחום משמעותי ורגיש - עבירות משמעת.

על אגף המשמעת להקפיד שהחלטותיו בהליכים משמעתיים שבהם מבוצעות חקירות משמעת, יושתתו גם על ממצאי החקירות במלואם, לרבות סיכומי החקירות.

על הנציב לפעול בשיתוף אב בית הדין למשמעת לקידום פתרונות מעשיים לקשיים המינהליים הנוגעים לניהול ההליך המשמעתי בבית הדין.

על נש"ם לפעול לטיוב מערכת המידע, כדי שזו תכלול נתונים על כל שלבי הטיפול בתיק המשמעתי, ועליו לפעול לתיקון הליקויים במערכת כדי שיהיה אפשר להפיק ממנה את המידע הרלוונטי גם בדוחות המציגים מידע מצטבר, ולא רק לגבי תיק יחיד. על אגף החקירות ואגף המשמעת לבקר את משך ההליך המשמעתי, כל אחד בתחומו, כדי לאתר נקודות תורפה ולשפרן, ולצורך ייעול ההליך המשמעתי. בקרה זו יש לבצע אל מול תקן שיש לקבוע בדבר משך ההליך המשמעתי לשלביו. לצורך שקיפות והגברת אמון הציבור, על ראש אגף המשמעת לשקול לפרסם מידע על משך ההליך המשמעתי לציבור - בדוח סיכום הפעילות השנתי או במסגרת אחרת.

יש מקום שמשרד המשפטים והנציבות יבחנו דרכים להתמודדות עם עובדי מדינה המושעים מתפקידם למשך כמה שנים, הן בהיבט של מילוי תפקידו של העובד המושעה והן בהיבט הכספי של תשלום שכרו בתקופת ההשעיה.

עד לקידום הצעת חוק התאגידים הציבוריים, ולאור האינטרס הציבורי המובהק בקיום מערכת משמעתית רשמית בתאגידים ציבוריים, על משרד המשפטים לבחון את קידום קביעתה של מערכת נורמטיבית מחייבת בגופים אלה, שתכלול את הרכיבים הנדרשים לטיפול הולם בעבירות משמעת.

ראוי שהנהלת בנק ישראל תפעל בנחישות להחלת חוק המשמעת על הבנק, ולחלופין תחיל עליו כללים דומים לכללי המשמעת החלים בשירות המדינה.

סיכום

ממצאיו של דוח זה מלמדים כי תחום המשמעת בשירות המדינה סובל מחולשות, חלקן יסודיות, ובראשן - תשתית נורמטיבית חסרה ולא מעודכנת. בכל הנוגע לנציבות שירות המדינה הועלו כשלים בקשרי הגומלין ובשיתוף המידע בין אגף המשמעת לאגף החקירות; עולה הצורך בבחינת האפשרות למסד הליך ערר על החלטות אגף המשמעת; הועלה מחסור של ממש באמצעים אפקטיביים לטיפול בעבירות משמעת בדרגת חומרה בינונית וכן באמצעי משמעת אפקטיביים במשרדי הממשלה. נוסף על כך, בשל מדיניות עמומה של נש"ם, העברת המידע והתלונות מהמשרדים הממשלתיים לנציבות בדבר חשדות לעבירות משמעת נעשית פעמים רבות שלא בהתאם להוראות התקשי"ר. לנוכח אלה, ספק אם פעולות הנציבות והמשרדים בתחום המשמעת משיגות באופן הדרוש את אחת התכליות המרכזיות של מערך המשמעת - השמירה על אמון הציבור.

כמעט שנה לאחר שדיווחו ראש אגף המשמעת וסגניתו על קשר אישי ביניהם, נחתם הסדר זמני לטיפול בסוגיה זו. יישומו של ההסדר הזמני מתמשך פרק זמן שאינו סביר, גם לדעת היועץ המשפטי לממשלה, ולדברי משרד המשפטים, פעילותו של אגף המשמעת נפגעה פגיעה קשה.

על משרד המשפטים לפעול במרץ לקידום תיקונו של חוק המשמעת. על הנציבות לגבש מדיניות ברורה בנוגע לאופן הטיפול בחשדות לעבירות משמעת, ובמידת הצורך לתקן את הוראות התקשי"ר בהתאם. בד בבד, על הנציב לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת, ובכלל זה לפעול לחיזוק פעילותו של בית הדין למשמעת וכן לבסס מחדש את סדרי העבודה בין אגף המשמעת לאגף החקירות באופן שיבטיח ממשק עבודה יעיל ואפקטיבי בין שני האגפים.

על משרד המשפטים לפעול גם לקידומה של מערכת נורמטיבית מחייבת בקרב התאגידים הציבוריים שתכלול את הרכיבים הנדרשים לטיפול הולם בעבירות משמעת.