רקע כללי
עולם התקשורת מאופיין בשינויים טכנולוגיים מהירים, והוא כולל שירותים מרכזיים בחיי הפרט ושירותים החיוניים לפעולת המגזר העסקי. תשתיות פס רחב הן נדבך מרכזי של שירותי התקשורת, בין היתר מבחינת הגישה לאינטרנט במהירויות גבוהות ולשירותי תוכן מתקדמים וכבסיס לשירותי תקשורת אחרים המתבססים על תשתית זו.
משרד התקשורת אחראי לאסדרה (רגולציה) של שוק התקשורת, ובידיו כלי פיקוח שונים על החברות הפועלות בו. אסדרת השוק כוללת היבטים טכנולוגיים, משפטיים וכלכליים מורכבים, והיא בעלת השפעה מהותית על הציבור. בשוק התקשורת מעורבים גופים פרטיים, ובהם בעלי אינטרסים נוגדים (לרבות מונופולים), וסכומי עתק. על פי נתוני משרד התקשורת, הכנסות החברות הפעילות בשוק התקשורת הסתכמו בכ-21.4 מיליארד ש"ח בשנת 2015. הרפורמה בשוק התקשורת הנייחת הייתה אחד המרכיבים המרכזיים בפעולות האסדרה שביצע משרד התקשורת בעשור האחרון.
במאי 2012 פרסם שר התקשורת דאז מסמך מדיניות בנושא הרחבת התחרות בתחום התקשורת (להלן - מסמך המדיניות). בהתאם להמלצותיהן של שתי ועדות ציבוריות (ועדת גרונאו וועדת חייק) נקבע במסמך המדיניות בין היתר שבעלות התשתית יחויבו למכור לספקיות השירות שירותים סיטונאיים, והאחרונות יספקו את השירותים על גבי התשתיות של בעלות התשתית.
בנובמבר 2014 התקין שר התקשורת דאז תקנות ובהן נקבעה חובת בעלות התשתית לספק שירותים סיטונאיים, וכן נקבעו התעריפים המרביים בגינם ברשת בזק. נקבע כי השירותים יסופקו בהתאם לרישיונן של בעלות התשתית. בהמשך נקבע ברישיונן של בעלות התשתית כי השירותים יוצעו משנת 2015.
רפורמת השוק הסיטונאי (להלן - רפורמת השוק הסיטונאי או הרפורמה) נועדה להיות אחת הרפורמות המשמעותיות בשוק התקשורת. הרפורמה נועדה להתמודד עם השלכות היעדר התחרות בשוק התקשורת הנייחת ולאפשר לספקיות השירות להתחרות בחברות "בזק" - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן - בזק) והוט מערכות תקשורת בע"מ (להלן – הוט) באופן שיסייע בפיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת ויאפשר לספקיות שירות חסרות תשתית להציע לצרכנים סלי שירותים הכוללים שירותי גישה לאינטרנט, שירותי טלפונייה ושירותים נוספים, לרווחת הצרכנים (לצד אספקת שירותים על ידי ספקיות הפועלות בחלק משווקי התקשורת). השוק הסיטונאי נועד בין היתר להביא לשיפור איכות השירות המוצע לצרכנים וכן להפחית את מחירי השירותים.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעולות משרד התקשורת ליישום רפורמת השוק הסיטונאי. בדיקות השלמה בוצעו לסירוגין, עד יוני 2017. הביקורת בוצעה במשרד התקשורת (להלן - גם המשרד). בדיקות השלמה בוצעו במשרד המשפטים, באגף התקציבים במשרד האוצר, ברשות ההגבלים העסקיים ובמרכז השלטון המקומי. נוסף על כך, לבקשת משרד מבקר המדינה התקיימו פגישות עם כמה חברות פרטיות העוסקות בתחום התקשורת.
הליקויים העיקריים
יישום הרפורמה בתחום הגישה לאינטרנט - תיק השירות BSA
צרכן המבקש להשתמש באינטרנט זקוק לשם כך הן לגישה לתשתית של בעלת התשתית והן לשירותי האינטרנט שנותנת ספקית שירות. שירות Bit Stream Access בתחום הגישה לאינטרנט (להלן - BSA) הוא שירות סיטונאי המאפשר לספקית השירות לרכוש מבעלת התשתית את הגישה לתשתית ולספק למנוייה חבילה הכוללת תשתית אינטרנט וכן שירותי אינטרנט. הרגולטור הוא שקובע את המחיר שמשלמת ספקית השירות לבעלת התשתית עבור הגישה לתשתית.
מספר המנויים שהצטרפו לרפורמת השוק הסיטונאי מאז הושק ועד תחילת מאי 2017 היה כ-430,000. הביקורת העלתה כי עם זאת, המספר הכולל של מנויי ספקיות השירות הוותיקות, בשירות הגישה לאינטרנט (שהוגדרו גם כספקיות המהותיות שיכולות להציע סלי שירותים) - סלקום ופרטנר - פחת דווקא, זאת, בין היתר, בשל הפסקת שיווקן במתכונת הבאנדל ההפוך.
למרות שמאפריל 2015 הוגשו למשרד התקשורת תלונות בנושא הבאנדל ההפוך, רק באוגוסט 2016 הודיע מנכ"ל משרד התקשורת לבזק על החלטותיו בדבר הצעדים שעליה לנקוט לתיקון המצב. נכון לינואר 2017, למעלה משנה וחצי מאז הועלה נושא הבאנדל ההפוך לסדר היום, הטיפול בנושא טרם הסתיים.
אף שתופעת נטישת המנויים את השוק הסיטונאי מתועדת לפחות מתחילת שנת 2016, הבדיקות שעשה משרד התקשורת עד מועד סיום הביקורת לא סייעו להבהיר את הסיבות להיווצרותה ולהפיק מידע שיכול לשמש לבלימתה ולהגדלת מספר המנויים בשוק הסיטונאי.
שירות טלפונייה סיטונאית
חרף העובדה שנכון למרץ 2017 חלפו כמעט שנתיים מאז אמורה הייתה בזק להתחיל לספק שירותי טלפונייה סיטונאית, השירות עדיין לא מסופק.
עמדת הדרג המקצועי של משרד התקשורת הייתה ועודנה כי אין לבזק מניעה טכנולוגית לספק שירותי טלפונייה סיטונאית במתכונת שנקבעה בתקנות, ברישיונה ובתיק השירות, וזאת בתוך פרק זמן קצר ביותר ובעלויות זניחות. בחוות דעת של הדרג המקצועי הובהר כי פתרון הטלפונייה הסיטונאית יקדם את מטרות רפורמת השוק הסיטונאי בצורה טובה מפתרון המכירה החוזרת. אף על פי כן, מנכ"ל משרד התקשורת החליט לקדם פתרון זמני, לפיו תינתן לבזק אפשרות לספק לספקיות השירות שירותי מכירה חוזרת חלף השירות שנקבע בתיק השירות.
משנקבע בתקנות, ברישיונה של בזק ובתיק השירות, על בסיס עמדתם של אנשי המקצוע במשרד התקשורת, שעל בזק לספק שירותי טלפונייה סיטונאית, היה על משרד התקשורת לדרוש ממנה לעשות זאת בהקדם האפשרי, ולהפעיל את הסמכויות המוקנות לו לשם כך בחוק התקשורת, עד ליישום אפקטיבי של הנחיותיו. אין להשלים עם מצב שבו גוף בעל רישיון אינו פועל באופן מתמשך בהתאם לתקנות ולהנחיות הרגולטור, תוך פגיעה בתחרות ובעקבות כך - בציבור כולו. מדובר בהתנהלות שאינה משקפת מערכת יחסים תקינה בין רגולטור לבין בעל רישיון.
רק במאי 2017 התקבלה במשרד התקשורת החלטה בעניין יישום מתכונת המכירה החוזרת (למשך שנה), וזאת, החל מיולי 2017. משהחליט משרד התקשורת ליישם את פתרון המכירה החוזרת כפתרון זמני, ראוי היה שיפעל לקידומו באופן מהיר הרבה יותר.
התנהלות משרד התקשורת בכל הנוגע לאספקתם של שירותי הטלפונייה הביאה לכך שבמשך תקופה ממושכת ספקיות השירות לא יכלו להציע סלי שירותים המתחרים באלה של בזק, הכוללים טלפונייה קווית, והדבר גרם לפגיעה בתחרות, ולפיכך גם באינטרס הציבורי.
תיק השירות "שימוש בתשתיות פיזיות"
זה כארבע שנים מצויה על שולחן משרד התקשורת סוגיית ההדדיות בשימוש בתשתיות הפסיביות בין בעלות התשתית. הדרג המקצועי במשרד התקשורת העביר בקיץ 2015 לחתימת מנכ"ל משרד התקשורת מסמכי החלטה המעגנים את חובת ההדדיות לצורך העברתם לשר התקשורת, אך המנכ"ל החליט שלא לחתום עליהם. הנושא הוסדר רק לאחרונה, במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2018-2017.
תיק השירות "שימוש בתשתיות פיזיות" נכנס לתוקף בסוף יולי 2015, אולם נכון לפברואר 2017 הוא מצוי בשלבי יישום ראשוניים. אחת הסיבות לאי-מימוש תיק השירות במשך תקופה ממושכת הייתה תנאי שקבעה בזק בנוגע לשימושים המותרים בשירותים המסופקים מכוח תיק השירות. המשרד הבהיר לבזק כמה פעמים כי התניה זו אסורה, אך נמנע מלנקוט בפעולות ממשיות על מנת לאכוף עליה את יישומו.
קביעת תעריפים לשירותים הסיטונאיים על גבי רשת הוט
יישום רפורמת השוק הסיטונאי החל בפברואר 2015, אולם רק ביוני 2017 קבע משרד התקשורת תעריפים מחייבים לשירותים הסיטונאיים ברשת הוט. עקב כך כל המנויים שהצטרפו לשוק הסיטונאי עד לאותו המועד, עשו זאת על גבי התשתית של בזק בלבד, דבר המעורר חשש לפגיעה בתחרות.
ההמלצות העיקריות
ככל שמשרד התקשורת סבור כעת כי מתכונת המכירה החוזרת עדיפה על פני מתכונת הטלפונייה הסיטונאית, וזאת בניגוד לעמדה המקצועית שהציג בעבר הדרג המקצועי, עליו לבסס את הדבר מהבחינה המקצועית. ביסוס כאמור נדרש על מנת לוודא שההחלטה לסטות מן המתווה שנקבע בתקנות, ברישיונה של בזק ובתיק השירות תתבסס על הליך קבלת החלטות סדור.
לנוכח התמשכות הליכי הסדרת נושא ההדדיות, המאפשרים לבעלות התשתית להשתמש בתשתיות הפסיביות האחת של השנייה, על משרד התקשורת להשלים את התשתית הרגולטורית הנדרשת ליישום התיקון לחוק, באופן שיבטיח שניתן יהיה ליישמו במועד שנקבע בחוק.
על משרד התקשורת לפעול לכך שהמחלוקת שהתגלעה בנוגע למחירים בגין העבודות הנוספות שהוטל על בעלות התשתית לבצע במסגרת תיק שירות שימוש בתשתיות פיזיות, לא תביא גם היא לעיכוב נוסף במימוש תיק השירות.
ההתנהלות המתמשכת של בעלת התשתית וספקיות השירות מלמדת כי לא מן הנמנע שיתגלעו מחלוקות נוספות ביניהן בנוגע למימוש תיק השירות, אשר לא יסדירו בכוחות עצמן, והדבר יביא לעיכוב ביישומו. על מנת שמחלוקות כאלה לא יביאו לעיכובים נוספים שיפגעו באינטרס הציבורי, הרי שאם מחלוקות כאמור יתעוררו משרד התקשורת נדרש לבחון אותן בהקדם האפשרי, להכריע בעניינן ללא דיחוי ולהבטיח שהכרעתו תיאכף.
סיכום
מגזר התקשורת הנייחת הוא אחד משווקי התקשורת המרכזיים. במגזר זה נכללים תשתית האינטרנט והטלפונייה הנייחת ושירותי הטלפונייה הקווית. ועדות ציבוריות שהוקמו לאורך השנים העלו כי מגזר זה סובל מהיעדר תחרות, דבר אשר מביא לכך שרוחב הפס המסופק לצרכן בישראל מוגבל יחסית וכן כי מבנה השוק, בו קיימות שתי בעלות תשתית (דואופול), אינו מעודד השקעה בתשתיות.
שתי ועדות ציבורית (ועדת גרונאו וועדת חייק) ושלושה שרי תקשורת (מר אריאל אטיאס, מר משה כחלון ומר גלעד ארדן) עמדו על כך שכינון שוק סיטונאי חיוני לשם עידוד התחרות במגזר התקשורת הנייחת. עמדה זו אף עוגנה במסמך המדיניות משנת 2012 של משרד התקשורת, המהווה אבן יסוד לפעולתו עד היום, ובהחלטת ממשלה משנת 2013 שקבעה שיש לפעול להקמת השוק הסיטונאי.
רפורמת השוק הסיטונאי נועדה להיות אחת הרפורמות המשמעותיות בשוק התקשורת. הרפורמה נועדה להתמודד עם השלכות היעדר התחרות בשוק התקשורת הנייחת ולאפשר לספקיות השירות להתחרות בחברות בזק והוט, באופן שיסייע בפיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת ויאפשר לספקיות שירות חסרות תשתית להציע לצרכנים סלי שירותים הכוללים שירותי גישה לאינטרנט, שירותי טלפונייה ושירותים נוספים, לרווחת הצרכנים (לצד אספקת שירותים על ידי ספקיות הפועלות בחלק משווקי התקשורת). השוק הסיטונאי נועד בין היתר להביא לשיפור איכות השירות המוצע לצרכנים וכן להפחית את מחירי השירותים.
לרפורמת השוק הסיטונאי קדם הליך מורכב של הכנת התשתית הרגולטורית הדרושה, שעליה שקד משרד התקשורת במשך תקופה ממושכת. אך רפורמת השוק הסיטונאי אינה מהלך חד-פעמי, שבו הרגולטור מכין את הקרקע לעידוד התחרות ולאחר מכן השוק פועל בכוחות עצמו. רפורמה זו היא רפורמה מורכבת, שדורשת פיקוח הדוק מצד הרגולטור והתערבות מהירה על מנת למנוע את סיכולה. המציאות הרגולטורית היא כזו, שבעלות התשתית נדרשות לספק שירותים סיטונאיים לספקיות השירות, כאשר בעת ובעונה אחת הן מספקות בעצמן אותם שירותים למנוייהן (במישרין או על ידי חברות אחרות בקבוצה שהן נמנות עמה). מטבע הדברים, הדבר עלול ליצור תמריץ שלילי שיניא את בעלות התשתית מלסייע להתפתחות השוק הסיטונאי. הדבר מחדד את הצורך במעורבות פעילה, מהירה ואפקטיבית של משרד התקשורת.
מאמצע שנת 2015 בעלות התשתית היו אמורות להציע לספקיות השירות את כל השירותים הסיטונאיים שנקבעו בתקנות, ברישיונן של בעלות התשתית ובתיקי השירות. מהמתואר בדוח זה עולה כי למרות המסקנה בדבר חיוניות השוק הסיטונאי, הפעולות שנקט משרד התקשורת ליישום רפורמת השוק הסיטונאי מאמצע שנת 2015 לא היו נחושות דיין. התנהלות משרד התקשורת מעידה על חולשה רגולטורית, ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידו כרגולטור האמון על האינטרס הציבורי.
מממצאי דוח זה עולה כי נכון ליוני 2017 רפורמת השוק הסיטונאי על גבי רשת בזק מיושמת באופן חלקי בלבד: שירות הטלפונייה טרם יושם (רק במאי 2017 התקבלה החלטה באשר ליישום מתכונת המכירה החוזרת, למשך שנה), ואילו תיק השירות "שימוש בתשתיות פיזיות" נמצא בשלבי יישום ראשוניים. זאת ועוד, יישום שירות ה-BSA, שהוחל בפברואר 2015, נתקל בקשיים, בין היתר בשל היעדר פעולה החלטית ונחושה מצד משרד התקשורת. אשר ליישום הרפורמה על גבי רשת הוט - רק ביוני 2017 קבע משרד התקשורת תעריפים מרביים בעד השירותים הסיטונאיים על גבי רשת הוט.
מצבור ההחלטות שהתקבלו (חלקן שלא בהתאם לעמדת הדרג המקצועי במשרד), בצירוף למשך הזמן שבהן לא התקבלו החלטות משמעותיות אחרות, הובילו למעשה לעיכוב משמעותי ביישום רפורמת השוק הסיטונאי ובהתפתחות התחרות.