מדינת ישראל שוכנת באזור המועד לרעידות אדמה העלולות לגרום פגיעות בנפש ונזקים רבים לרכוש. אם בעת רעידת אדמה ייפגעו מתקנים המכילים חומרים מסוכנים ודלקים, עלול הדבר לסכן את האוכלוסייה המתגוררת בסמוך לאותם מתקנים. מטרותיה העיקריות של ההיערכות לרעידות אדמה עתידיות הן בניית מבנים (כגון מבני ציבור ובתי מגורים) ותשתיות (כגון גשרים) על פי תקני בנייה המביאים בחשבון את האפשרות שיתחוללו רעידות אדמה, וכן חיזוקם של מבנים ותשתיות אשר הוקמו שלא על פי תקנים אלה.
בשנת 1999 הקימה הממשלה ועדת שרים לעניין ההיערכות לרעידות אדמה (להלן - ועדת השרים) והטילה עליה, בין היתר, לטפל במכלול סוגיות ההיערכות לטיפול ברעידות אדמה; שר התשתיות הלאומיות, מר עוזי לנדאו, שימש יו"ר ועדת השרים מאפריל 2009 עד ינואר 2011. בשנת 1999 מינתה ועדת השרים ועדת היגוי בין-משרדית שתפקידה לשמש גוף המטה שלה ולתאם בין פעילויותיהם של משרדי הממשלה והגופים הממלכתיים האחרים בתחום זה (להלן - ועדת ההיגוי).
ההיערכות לרעידות אדמה נחלקת לשניים - פעולות מניעה שיש לבצע לפני שהתרחש האירוע, ותכנון פעולות שיש לנקוט בזמן האירוע או מעט אחריו כדי להחזיר את החיים למסלולם התקין במידת האפשר - ובייחוד פינוי האוכלוסייה מהאזורים שנפגעו וטיפול בחומרים מסוכנים באזורים אלה.
פעולות הביקורת
בשנת 2001 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה" (להלן - הדוח מ-2001). בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2004 פורסמו ממצאי מעקב אחר הטיפול בליקויים שהעלה הדוח מ-2001 בנושא עמידות מתקנים המכילים חומרים מסוכנים ברעידות אדמה.
בחודשים דצמבר 2009 - פברואר 2010 שב ובדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחדים במסגרת ההיערכות לרעידות אדמה, בייחוד פעולות לחיזוק מבנים ותשתיות . הבדיקה כללה גם מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוח מ-2001. הבדיקה (להלן גם - המעקב) נעשתה בוועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה שבמשרד התשתיות הלאומיות, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד להגנת הסביבה ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים. בירורי השלמה נערכו עד לסוף שנת 2010 ודגש מיוחד בבדיקה ניתן לאזור הצפון.
עיקרי הממצאים
ביולי 2001, בעקבות פרסומו של הדוח מ-2001, הטילה הממשלה על ועדת ההיגוי לדון בליקויים שהעלתה הביקורת ולהציע דרכים לתיקונם. כמו כן הטילה הממשלה על ועדת ההיגוי לעסוק בין השאר באכיפת תקני הבנייה, בקביעת סדר עדיפויות לטיפול באזורים המועדים לרעידות אדמה ובדרכי הטיפול במבנים ובמתקנים הנמצאים בסיכון. ואולם ממצאי המעקב שיפורטו להלן מלמדים כי משרדי הממשלה לא תיקנו את מרבית הליקויים.
עיכוב ניכר בהסדרת תקצוב ההיערכות לרעידות אדמה
בדוח מ-2001 צוין כי לא הוקצו כלל תקציבים לחיזוק מבנים ותשתיות לשם הגברת עמידותם ברעידת אדמה. באותו דוח העיר משרד מבקר המדינה כי אף שסכומו של התקציב הנדרש ניכר, אם תיפרס ההקצאה על פני שנים, יקל הדבר את הנטל התקציבי של חיזוק המבנים. אולם המעקב העלה כי במסגרת התקציבים השנתיים לא הוקצו ולא הוצאו כספים לחיזוק מבנים.
ככלל ניתן לומר שבעשור שעבר ממועד פרסומו של הדוח מ-2001 - ועד מועד סיומו של המעקב לא חל שיפור מהותי בהיערכות המדינה לרעידות אדמה, אף שבפרק הזמן האמור היה אפשר להשיג התקדמות ניכרת בנושא גם אילו התקדמות זו הייתה נעשית בהדרגה, על ידי הקצאה של סכום שנתי לא גדול.
חיזוק מבנים לשם הגברת עמידותם בפני רעידות אדמה
בתי חולים: אף שחיוני שבתי חולים יוכלו להמשיך לפעול לאחר רעידת אדמה, מבנים רבים בבתי החולים בצפון הם ישנים מאוד ואינם בנויים לפי תקנים עדכניים בתחום הבנייה, ולפי סקר שעשה משרד הבריאות רובם עלולים לקרוס ברעידת אדמה. בסוף שנת 2009, יותר משש שנים לאחר פרסום הסקר, נמצא כי בשל חוסר תקציב טרם חוזקו בתי החולים לשם הגברת עמידותם ברעידות אדמה. עם זאת, חדרי המיון הממוגנים בפני נזקי מלחמה שבנה משרד הבריאות בבתי חולים בצפון לאחר מלחמת לבנון השנייה, יש בהם משום פתרון חלקי לסוגיית עמידותם של בתי החולים ברעידות אדמה.
מתקנים המכילים חומרים מסוכנים: אזור מפרץ חיפה הוא עתיר מתקנים המכילים חומרים מסוכנים, אשר פגיעה בהם עלולה לסכן את הציבור ולגרום נזקים ניכרים לסביבה. בפברואר 2010, מועד סיום המעקב, נמצא כי המשרד להגנת הסביבה לא השלים את תהליך יישום מסקנותיו בדבר קביעת תנאים ברישיונות עסק ובהיתרי הרעלים של מפעילי המתקנים האמורים כדי להבטיח שהם ייערכו כראוי לרעידות אדמה, אף שעוד באוגוסט 2001 קבעה ועדת השרים כי על המשרד לעשות כן, ואף שהדבר אינו מחייב הקצאת תקציב מטעם המדינה.
מבני מגורים: אזור הצפון הוא אחד ממוקדי הסיכון לרעידות אדמה. משרד הבינוי והשיכון לא החל בחיזוק מבנים בצפון, לרבות מבני דיור ציבורי שהם רכוש המדינה. בשנת 2009 תכנן המשרד לחזק מבנים אחדים בצפון, שאותם היה אמור לחזק עוד בשנת 1996, אולם בסופו של דבר גם לשנת 2009 לא ייעד תקציב לנושא זה וממילא לא חיזק את המבנים. גם לשנת 2010 לא ייעד משרד הבינוי והשיכון תקציב לנושא.
אכיפת תקן הבנייה
בשנת 1975 נקבע בישראל תקן לבנייה עמידה ברעידות אדמה - ת"י 413 (להלן - התקן) - ובשנת 1980 נקבע כי התקן מחייב לגבי מבנים שנבנו מ-1.1.80 ואילך. באמצע שנת 1986 החליטה הממשלה כי יש לקיים בקרה בנושא אכיפת התקן. הדוח של ועדת זיילר מדצמבר 2003 כלל המלצה בנושא זה, וגם ועדת ההיגוי לגיבוש הצעות ליישום המלצות הדוח המליצה על כך עוד במרס 2005. אולם בפברואר 2010, מועד סיום המעקב, כ-24 שנים לאחר שהתקבלה ההחלטה האמורה, עדיין לא הוקמו גופים בעלי רמה מקצועית גבוהה שיופקדו על הפיקוח השוטף על כל שלבי התכנון והבנייה של מבני ציבור כפי שהמליצה ועדת זיילר במסקנותיה.
משרד מבקר המדינה קורא לשר הפנים, מר אלי ישי, להשלים את הטיפול בנושא זה לאלתר.
תכנית מתאר ארצית 38
בשנת 2005 אישרה הממשלה את "תמ"א 38 - תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה" (להלן - תמ"א 38). תמ"א 38 אמורה לעודד בעלי בתים משותפים לחזק את יסודות המבנים בעצמם, ולשם כך נקבעו בה אמצעי עידוד כלכליים ומינהליים: בעלי הזכויות במקרקעין מורשים לבנות קומה נוספת במבנה המיועד לחיזוק ללא צורך לשנות את התכנית המפורטת החלה על הבניין, ולממן את החיזוק ממכירת הקומה הנוספת.
הביקורת העלתה כי לא היה בהטבה האמורה משום תמריץ לחיזוק מבני ציבור, מפני שאי-אפשר למכור את תוספות הבנייה בהם לשם מימון החיזוק; וכי אין בה משום תמריץ לחיזוקם של מבני מגורים באזורי הפריפריה, אף אם המדינה והרשות המקומית יוותרו על מסים והיטלים, מאחר שהביקוש לדירות באותם אזורים נמוך, ולפיכך בניית דירות נוספות במבנה המיועד לחיזוק לא תשתלם לקבלנים.
מהנתונים לתחילת שנת 2010 עולה כי גם באזורים שבהם השתלם ליישם את תמ"א 38 התקדם היישום רק מעט, וחוזקו במסגרתה רק מעט מאוד מבנים. יישום התמ"א היה כרוך בקשיים בין היתר מפני שתיקון וחקיקה של חוקים ופרסום תקנות שנועדו לתמוך ביישום נעשו רק שנים אחדות לאחר אישורה - בשנים 2007-2009.
סיכום והמלצות
ההיערכות להבטחת עמידותם של מבנים ותשתיות בפני רעידות אדמה נמצאת על סדר היום הציבורי זמן רב, והתקיימה בעניינה פעילות מינהלית ענפה. אולם לא הוקצו תקציבים רב-שנתיים ולא הוצאו כספים - ולו בסכומים קטנים - לחיזוק מבנים ותשתיות, למרות המלצתו של משרד מבקר המדינה עוד משנת 2001. זאת ועוד, לא יושמו המלצות בדבר אכיפת תקני הבנייה, לרבות המלצות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, בכלל זה ההמלצות בדבר הבטחת עמידותם בפני רעידות אדמה. יודגש כי הסיבה העיקרית לאי-אכיפת התקן לא הייתה קשיי תקצוב אלא אטיות הפעולה של הרשויות השלטוניות ומחלוקות בין משרד הבינוי והשיכון למשרד הפנים בנוגע לגורמים המוסמכים לטפל בנושא האמור. משרד מבקר המדינה קורא לשר הפנים, מר אלי ישי, להשלים את הטיפול בנושא זה לאלתר. אשר למבנים שבנה משרד הבינוי והשיכון בערים קריית שמונה, טבריה, צפת ובית שאן ובסקריו נמצא שהם טעונים חיזוק - מן הראוי שהעיריות של אותן ערים יכריזו על מבנים אלה מבנים מסוכנים לפי חוקי העזר להריסת מבנים שלהן ויקצבו למשרד הבינוי והשיכון, שהוא הבעלים של רוב המבנים, פרק זמן מוגבל לחיזוקם. על שר הבינוי והשיכון לוודא שהדבר נעשה.
האחריות הכוללת להיערכות הממשלה לרעידות אדמה מוטלת בראש ובראשונה על יו"ר ועדת השרים לעניין ההיערכות לרעידות אדמה. מאפריל 2009 עד ינואר 2011 מילא תפקיד זה שר התשתיות הלאומיות, מר עוזי לנדאו, ומ-9.1.11 ממלא אותו השר זאב בנימין בגין.
ניתן לסכם ולומר שבעשור שעבר ממועד פרסומו של הדוח מ-2001 ועד מועד סיומו של המעקב - פרק זמן ארוך שבמסגרתו היה אפשר להשיג התקדמות ניכרת בנושא היערכותה של המדינה לרעידות אדמה - לא חל שיפור ניכר בתחום זה, ובכלל זה לא הוסדר תקצוב ההיערכות, ואף לא פריסתו על פני שנים להקלת הנטל התקציבי של חיזוק המבנים. לפיכך על הממשלה - ובכלל זה השר זאב בנימין בגין, שר האוצר מר יובל שטייניץ, ראש הממשלה ושר הבריאות מר בנימין נתניהו, שר הרווחה והשירותים החברתיים מר משה כחלון, שר החינוך מר גדעון סער, השר לביטחון הפנים מר יצחק אהרונוביץ ושר הבינוי והשיכון מר אריאל אטיאס - לקבוע צעדים אופרטיביים לקידום הנושא, דהיינו, להקצות למשרדי הממשלה תקציב מיוחד לעניין ההיערכות, להורות להם לחזק מבנים שיש לחזקם ולוודא שהדבר נעשה.