מבוא
ב-6.7.08 החליטה ממשלת ישראל כדלקמן:
"בהתאם להוראת סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, הממשלה פונה אל מבקר המדינה ומבקשת את חוות דעתו, על פי סמכותו, בנושא האזנות הסתר בחקירות פליליות, דרכי הביצוע, השימוש בהן ובתוצריהן, ותלונות שהופנו בנושא זה בשנים האחרונות".
סמוך לאחר החלטת הממשלה החל מבקר המדינה לבדוק את הנושא בסיוע צוות מקצועי ייעודי (להלן - צוות הבדיקה); הצוות החל בעבודתו ביולי 2008, ובפברואר 2009 סיים את איסוף החומר ועיבודו. ביוני 2009, בהתאם לכללי הצדק הטבעי, העביר הצוות טיוטה של חוות הדעת לכל המבוקרים לקבלת תגובתם. בחודשים ספטמבר-אוקטובר 2009 נפגש מבקר המדינה עם המבוקרים ושמע את טענותיהם ובינואר 2010 העביר להם טיוטה נוספת של חוות הדעת לקבלת תגובתם.
במהלך הבדיקה הגיעו למבקר המדינה תלונות על האזנות סתר ובכללן תלונתו של מר חיים רמון בדבר התנהלות המשטרה והפרקליטות בעניין משפטו ואי-העברת תוצרי האזנות הסתר לפרקליטיו (להלן - פרשת רמון). התלונות נבחנו בידי צוות הבדיקה, וחלק מן המתלוננים ופרקליטיהם אף נשמעו בעל פה.
בידי צוות הבדיקה נאספו מסמכים רבים, ונשמעו בפניו עדויות של רבים הקשורים להאזנות הסתר, לרבות גורמי אכיפת החוק (המשטרה והפרקליטות), סנגורים, נאשמים ואישי ציבור שונים. בין היתר נפגש צוות הבדיקה עם אלה: שר המשפטים והמשנה לראש הממשלה לשעבר - מר חיים רמון; שר המשפטים לשעבר - פרופ' דניאל פרידמן; השר לביטחון הפנים לשעבר - ח"כ אבי דיכטר; היועץ המשפטי לממשלה לשעבר - עו"ד מני מזוז; פרקליט המדינה - עו"ד משה לדור; פרקליט המדינה הקודם - עו"ד ערן שנדר; המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) - עו"ד שוקי למברגר; פרקליטת מחוז ת"א - עו"ד רות דוד; פרקליטת מחוז חיפה לשעבר - עו"ד לילי בורישנסקי; מפכ"ל המשטרה - רב-ניצב (להלן - רנ"צ) דודי כהן; מפכ"ל המשטרה הקודם - רנ"צ בדימוס משה קראדי; ראש אגף חקירות ומודיעין (להלן - אח"ם) הקודם - ניצב יוחנן דנינו; מנהל בתי המשפט - השופט משה גל; השופט בדימוס ורדי זיילר, ניצב בדימוס עו"ד משה מזרחי ותנ"צ בדימוס עו"ד מירי גולן. כמו כן נפגש הצוות עם פרקליטי חשודים ונאשמים שפנו אליו, עם גורמי מטה שונים במשטרת ישראל, עם בעלי תפקידים שונים בעבר ובהווה ביחידה הארצית לחקירות הונאה (להלן - יאח"ה), עם בעלי תפקידים ברשויות חקירה אחרות וכן עם מתלוננים שונים שביקשו לשטוח את טענותיהם. חלק ניכר מאלה אף הגיבו בכתב ובעל פה על טיוטת חוות הדעת שנשלחה אליהם.
הצוות זכה לשיתוף פעולה מלא של המשטרה והפרקליטות, והן העבירו לו מסמכים רבים אשר סייעו בהכנת חוות הדעת. ראויה לציון במיוחד עזרתה של רפ"ק (כתוארה אז) אנה בן מרדכי-רזיאל, ראש חוליית תשתיות סיגינטיות במחלקת איסוף וטכנולוגיה שבמטה הארצי.
חוות דעת זו של מבקר המדינה סוקרת את הליכי ההסדרה של האזנות הסתר בישראל ואת יישום הנורמות בתחום זה בידי רשויות האכיפה בכלל. ממצאי בדיקת תלונתו של השר לשעבר חיים רמון מובאים בחוות הדעת בפירוט, אך הם רק בגדר דוגמה לדרכי יישום הנורמות האמורות.
כאמור, חוות דעת זו הוכנה מכוח הוראת סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], ולפיו "המבקר חייב בהכנת חוות דעת בכל עניין שבתחום תפקידיו, אם יתבקש לכך מאת הכנסת, מאת הוועדה או מאת הממשלה. חוות דעת כאמור תונח על שולחן הכנסת ותפורסם במועד שיקבע המבקר". נוכח העובדה שחוות הדעת התבקשה בידי הממשלה, היא תוגש גם לממשלה. כמו כן תוגש חוות הדעת ליועץ המשפטי לממשלה.
רקע
"האזנת סתר", כהגדרתה בחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 (להלן - חוק האזנת סתר או החוק), היא האזנה לשיחת הזולת באמצעות מכשיר, לרבות הקלטת השיחה, בלי הסכמת איש מן המשוחחים. האזנת סתר מתבצעת באמצעות ציתות לטלפון או באמצעות הטמנת מכשיר האזנה במקום הימצאו של מי שמאזינים לו (האזנת נפח).
האזנת סתר אסורה אלא אם כן ניתן לה היתר על פי דין, וביצועה ללא היתר או השימוש בתוצריה הם עברה פלילית שדינה מאסר חמש שנים, כאמור בסעיף 2 לחוק:
"2. האזנת סתר שלא כדין ושימוש שלא כדין בהאזנה
(א) המאזין האזנת סתר שלא על פי היתר כדין, דינו - מאסר חמש שנים.
(ב) המשתמש ביודעין וללא סמכות כדין בידיעה או בתכנה של שיחה שהושגו על ידי האזנת סתר, בין שנעשתה כדין ובין שנעשתה שלא כדין, או מגלה ידיעה או תוכן שיחה כאמור ביודעין לאדם שאינו מוסמך לקבלה, דינו - מאסר חמש שנים.
(ג) המציב או המתקין מכשיר למטרת האזנת סתר שלא כדין או כדי לאפשר שימוש בו למטרה האמורה, דינו - מאסר חמש שנים".
משקבע המחוקק איסור זה, הוא הוסיף וקבע גם פרוצדורה לביצוע האזנות סתר לחקירת עברות מסוג פשע בידי גורמי אכיפת החוק, בפיקוח בתי המשפט. האיסור וחריגיו (המתירים האזנות למטרות שונות) נועדו לאזן בין שתי זכויות מתנגשות: זכותו של היחיד לפרטיות, ומולה - זכותו של הציבור לביטחון ולהגנה מפני עבריינים.
אין חולק כי האזנת סתר לשיחותיו של אדם ללא ידיעתו היא אמצעי פולשני הפוגע בזכותו לפרטיות . ברם יש שפגיעה זו מוצדקת לשם הגנה על הציבור מפני גורמים עוינים ופליליים שכוונתם לפגוע בחייהם, בגופם, ברכושם או בכבודם של יחידים בחברה. משטרת ישראל אחראית למניעת עברות ולגילוין, לתפיסת עבריינים ולהעמדתם לדין, ונוכח העלייה בהיקף הפשיעה - ולא פחות, בשל העובדה שהיא הולכת ונהיית מתוחכמת יותר - נדרשת המשטרה לנקוט אמצעים הולמים - גלויים וסמויים - כדי לשמור על ביטחון הציבור. אמצעים אלה כוללים, בין היתר, מעקב אחר חשודים, תצפיות, איסוף מידע מודיעיני וכן האזנות סתר לשיחותיהם של חשודים בביצוע או בתכנון של עברות פליליות.
חשיבות האזנות הסתר ככלי למלחמה בפשיעה אינה מוטלת בספק, בוודאי על רקע קיומם של ארגוני פשיעה במדינת ישראל, שלחלקם פעילות בין-לאומית, והתעצמותם בשנים האחרונות . כאשר הפשיעה גואה, וארגוני הפשיעה עושים שימוש תדיר באמצעים טכנולוגיים מתקדמים, מאיימים על עדים ועל מתלוננים ומגבירים את מאמציהם לחדור ללב השירות הציבורי במדינת ישראל, חובתה של המשטרה לפעול בכל האמצעים החוקיים שבידיה ולהתאים את הכלים שבהם היא משתמשת למציאות חיינו. על חשיבות האזנות הסתר למשטרה במלחמתה בפשיעה עמד בדבריו לפני צוות הבדיקה היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז: "הרושם שלי הוא שאין מיצוי מספיק אפקטיבי של הכלי החיוני הזה של האזנות סתר. המציאות בישראל ובמדינות אחרות שבלי האזנות סתר ובלי אמצעים טכנולוגים אחרים... לא יכול להתקיים מאבק אפקטיבי בתחומי פשיעה מוגדרים שהבולטים בהם הם שחיתות ופשיעה מאורגנת... אנחנו ממשיכים לנהל את המלחמות של המאה ה-21 בכלים של המאה הראשונה... חקירות עדים, אלה כלים שהיו אולי באלף הראשון לפנה"ס; הפשיעה משתכללת כל הזמן, מערכת אכיפת החוק חייבת לנצל את הקדמה הטכנולוגית גם לצרכיה היא, כפי שהפשיעה מנצלת אותם לצרכיה".
דברים דומים אמר פרקליט המדינה לשעבר עו"ד ערן שנדר: "מי שחושב שאפשר למפות ארגון פשיעה שלא באמצעות האזנת סתר טועה טעות מרה. כי עדי מדינה יהיו מעט מאוד אם בכלל, כי הם חסים על חייהם... הדרך היעילה האמיתית, ודאי לא היחידה, להילחם בפשיעה הקשה זה באמצעות האזנות סתר". גם לדעת פרקליט המדינה הנוכחי, עו"ד משה לדור, "האזנות סתר מיירטות [מידע הנוגע ל]תיק המודיעין או לתיק החקירה בדרך מדויקת... בעיקר עובדות שנוגעות לשיחותיהם של הדוברים או המשתתפים בשיחה. זה בשום פנים ואופן לא אומר שמה שנאמר בשיחות הוא בהכרח משקף את המציאות אבל זאת ראיה אותנטית חשובה, שמאפשרת לחוקר, שכמעט תמיד בדיעבד חוקר עברות, לדעת כיצד מטופל נושא כזה או אחר בין המשתתפים בשיחה".
החשיבות של השימוש בהאזנות סתר במלחמה בפשיעה הודגשה לפני צוות הבדיקה גם בדברי ראש אח"ם דאז, ניצב יוחנן דנינו: "האזנות הסתר הוא אחד מהכלים המרכזיים, הבודדים שנשארו לנו שאיתו אנחנו עוד יכולים להביא את הראיות מחוץ לחדר החקירות. לכן אני אומר, חשוב וראוי למצוא את הדרך שנשתמש שימוש ראוי ומושכל בכלי, אבל צריך לזכור שהכלי הזה הוא אחד מהכלים המרכזיים שיהיו בידינו כדי להילחם בפשיעה".
ראש אגף המודיעין לשעבר, ניצב בדימוס חיים קליין, התייחס אף הוא לחשיבות האזנת הסתר, נוכח התגברות הפשיעה בכלל והפשיעה החמורה בפרט, וציין כי יש לוודא כי השימוש בכלי זה יהיה מבוקר ומפוקח כראוי.