תהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה“ל

בצה"ל מתקיימים מדי שנה בשנה תהליכים של מינוי קצינים בשירות סדיר לתפקידים הצפויים להתפנות בשנה העוקבת. בתהליכים אלה מקבלים החלטות על מאות רבות של מינויים לשנה לתפקידים בכירים בתקנים של סגן אלוף (להלן - סא"ל) ועד תת-אלוף (להלן - תא"ל).

חוק יסוד: הצבא קובע, בין השאר, כי הצבא נתון למרות הממשלה והשר הממונה מטעם הממשלה הוא שר הביטחון; וכי הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, אשר נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון. בהוראת הפיקוד העליון בנושא "הקצונה בצה"ל - עקרונות קידום - שירות סדיר" משנת 1992 (להלן - הפ"ע בנושא עקרונות הקידום) פורטו הרשויות המוסמכות לעמוד בראש דיוני השיבוצים, למנות קצינים לתפקידים ולאשר מינויים אלה. כך לדוגמה נקבע, שהרמטכ"ל הוא הרשות הממנה קצינים בדרגת אלוף משנה (להלן - אל"ם) ומעלה ושר הביטחון הוא הרשות המאשרת. בהפ"ע בנושא עקרונות הקידום נקבעו גם התנאים העקרוניים הנדרשים לצורך אישור מינוי ולהעלאה בדרגות סא"ל עד תא"ל, וביניהם: השכלה נדרשת; מעבר קורסים והכשרות; עמידה במבחנים; מילוי של פרק זמן בתפקיד; וביצוע מחזור תפקידים.

תהליך המינוי בצה"ל לתפקידים בתקנים של סא"ל עד תא"ל הוא מובנה וכולל מספר שלבים, שמטרתם לבחון את ההתאמה של כל פוטנציאל הקצינים לקידום ולמינוי לתפקידים המתפנים בהתאם לתנאים המחייבים שנקבעו בפקודות הצבא. התהליך נעשה בסיועם של כלים תומכי החלטה, כגון תוצאות המבחנים של מרכזי הערכה לסא"לים או לאל"מים, חוות דעת של מפקדים וחוות דעת של עמיתים. תהליכי מינוי הקצינים בדרגות מסא"ל עד תא"ל נקראים גם תהליכי איוש או דיוני שיבוצים.

תהליך המינוי של קצינים לתפקידים בדרגת אלוף שונה מתהליך המינוי לתפקידים בתקני סא"ל עד תא"ל, ומתקיים בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון. הרמטכ"ל הוא הקובע את המועמדים למינוי לתפקידים בדרגת אלוף, ומביא את המינוי לאישור שר הביטחון.

פעולות הביקורת

בתקופה מיוני 2007 עד ינואר 2008 ובתקופה מיוני 2008 עד אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה"ל. נתונים אחדים עודכנו בתקופה ממרס עד יולי 2010. בביקורת נבדקו בעיקר: תהליכי מינוי קצינים  לתפקידים בתקני סא"ל, אל"ם ותא"ל במטכ"ל, בזרוע היבשה ובחיל המודיעין; ותהליכי מינוי של קצינים לתפקידים בדרגת אלוף. בנוגע לתפקידים בתקנים מסא"ל ועד תא"ל בדק משרד מבקר המדינה את יישום אמות המידה ואת התהליך שצה"ל הגדיר לעצמו כתנאי למינוי קצינים לתפקידים בתקנים אלה. הביקורת על תהליך המינוי לתפקידים בדרגת אלוף התייחסה לתהליך בכללותו. בהיעדר אמות מידה ותהליכים כתובים ומוגדרים, למד משרד מבקר המדינה את התהליך הנעשה בפועל באמצעות ראיונות עם שרי ביטחון ועם רמטכ"לים בהווה ובעבר, שבהם הוצגו לאישים השונים שאלות הנוגעות לדרך פעולתם בתקופת כהונתם בעת שמינו קצינים לתפקידים בדרגת אלוף, ולדעתם על תהליך מינוי זה. זאת, במטרה לבדוק את התהליך למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף, ולבחון סוגיות מרכזיות הנוגעות לתהליך זה שיש בהן להשפיע על האיוש בפועל של תפקידים בדרגת אלוף בצה"ל.

עיקרי הממצאים

פרק א' - תהליכי המינוי לתפקידים בתקנים מסא"ל ועד תא"ל

בביקורת נמצא, כי ככלל, תהליך המינוי לתפקידים של הקצונה הבכירה בצה"ל לתפקידים בתקני סא"ל, אל"ם ותא"ל מתנהל באופן מובנה. מעבר לכך עלה בביקורת, כי בשנים האחרונות, ובעיקר בעקבות מלחמת לבנון השנייה פועל צה"ל לשפר את עמידתו באמות המידה שהוא הגדיר בכל הקשור לאופן ניהול הליך המינויים של הקצונה הבכירה לתפקידים בתקני סא"ל עד תא"ל. בולטים בהקשר זה צמצום פערים בהכשרה הנדרשת כתנאי למינוי לתפקידים בכירים, ובעיקר בנוגע לביצוע קורס לפיקוד ומטה כתנאי לקידום לתפקיד בדרגת סא"ל ולמינוי לתפקיד בתקן סא"ל, בעקבות הנחיית הרמטכ"ל ולפיה תיושם באופן קפדני הפקודה בעניין זה; וכן הרחבה ניכרת של מאגר מסמכי תיאור התפקיד, אשר נועדו, בין היתר, לתאר את מרכיבי התפקידים השונים ואת הכישורים והמיומנויות הנדרשים כדי למלא אותם.

עם זאת נמצא, כי במקרים רבים צה"ל אינו עומד בחלק מאמות המידה שהוא קבע כתנאי לקבלת מינוי. משרד מבקר המדינה מציין, כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הכוונה לאייש את התפקידים בקצינים שלהם מטען הניסיון והידע הדרושים למילוי נאות של התפקידים. להלן הפירוט:

1.  המסד הנורמטיבי

המסד הנורמטיבי שעל בסיסו מתנהל הליך המינויים בצה"ל לתפקידים בתקנים של סא"ל עד תא"ל נשען בעיקרו על הוראות הפיקוד העליון הבאות: הוראת הפיקוד העליון בנושא "מינויים לתפקיד - קצינים בשירות סדיר ובשירות מילואים - סמכויות" משנת 1987 (להלן - הפ"ע בנושא סמכויות המינוי) ועל ההפ"ע בנושא עקרונות הקידום. בביקורת התברר, כי ההפ"ע בנושא עקרונות הקידום וההפ"ע בנושא סמכויות המינוי אינן מתיישבות זו עם זו בסוגיות מרכזיות לתהליכי המינוי, כמו הסמכות לאישור מינויים. בהפ"ע בנושא עקרונות הקידום נקבע אמנם, כי היא גוברת במקרה של סתירה עם ההפ"ע בנושא סמכויות המינוי, אולם המצב שבו שתי ההוראות אינן מעודכנות ואינן מתיישבות זו עם זו יוצר אי-בהירות וסרבול, והדבר עלול לפגוע בתהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה"ל.

2.  מילוי פרק זמן מזערי בתפקיד קודם

בהפ"ע בנושא עקרונות הקידום נקבעו פרקי הזמן המזעריים בתפקיד, שהם תנאי לקבלת מינוי לתפקיד הבא. נמצא, כי במקרים רבים מונו קצינים לתפקידים בתקנים של סא"ל עד תא"ל, אף שלא מילאו את פרק הזמן המזערי בתפקידם הקודם, כנדרש. כך למשל, בנוגע למינויים לתפקידים בתקני אל"ם ותא"ל לגבי עונת האיושים 2009  נמצא, כי לכ-28% מבין עשרות רבות של התפקידים שנבדקו, מונו קצינים שלא מילאו את פרק הזמן המזערי בתפקידם הקודם.

3.  מסמכי תיאור תפקיד

מסמך תיאור תפקיד הוא מסמך המתאר, בין היתר, את מרכיבי התפקיד ומאפייניו, וכן כישורים ומיומנויות הנדרשים לתפקיד. פקודות הצבא אמנם אינן מחייבות את קיומו של מסמך תיאור תפקיד בתהליך מינוי הקצונה הבכירה, אולם הוא משמש כלי-עזר מקובל ביחידות צה"ל השונות לבחינת התאמת מועמדים לתפקידים השונים בנוסף לכלים ולנתונים תומכים נוספים, והשימוש בו הולך ומתרחב. בין התפקידים שיש להם מסמכי תיאור תפקיד נמצאו מקרים רבים שבהם הוצגו מועמדים - וביניהם אף קצינים שמונו לתפקיד - שלא עמדו בדרישות שנקבעו במסמכי תיאור התפקיד מבחינת השכלה או ניסיון צבאי. כך, למשל, בכ-24% מבין המינויים לתפקידים בתקן סא"ל במטכ"ל בעונת האיושים 2007 הוצגו מועמדים - וביניהם אף שמונה קצינים שמונו לתפקיד - שלא עמדו בדרישות. ממצאים דומים הועלו מבדיקת דיוני האיושים של עשרות רבות של תפקידים בתקני אל"ם ותא"ל בעונת האיושים 2009: לכ-10% מהתפקידים, שלהם היו מסמכי תיאור תפקיד , הוצגו 23 מועמדים, לרבות חמישה שמונו לתפקידים אלה, שלא ענו לדרישות מבחינת השכלתם או ניסיונם הצבאי.

4.  מעבר הכשרות נדרשות

בפקודת מטכ"ל בנושא התנאים לקידום הקצונה בשירות סדיר נקבעו, בין היתר, עקרונות מחייבים בדבר קורסים והכשרות המהווים תנאי למינוי לתפקידים של הקצונה הבכירה. בביקורת נמצא, כי כמחצית ממפקדי החטיבות (להלן - מח"טים) הסדירות שנבדקו ומחצית מבין מפקדי האוגדות הסדירות שנבדקו, אשר כיהנו או אמורים היו להתחיל לכהן בתפקידם בשנת 2009, לא עברו השתלמות מח"טים והשתלמות מפקדים בכירים, בהתאמה, כנדרש. לפי נתונים מעודכנים למרס 2010, שמסר צה"ל למשרד מבקר המדינה באפריל 2010, כ-38% ממפקדי החטיבות הסדירות לא עברו עדיין השתלמות מח"טים.

כבר בדוח שנתי 58א של מבקר המדינה  עמד משרד מבקר המדינה על הצורך לאכוף את ביצוע פקודות הצבא בכל הקשור להכשרת מפקדי היחידות והעוצבות הלוחמות ולאימונם, כדי לצמצם באופן ניכר את מספר המפקדים שלא הוכשרו ולא אומנו כנדרש. בהערות ראש הממשלה לדוח שנתי 58א של מבקר המדינה  נאמר בתגובת צה"ל, בין השאר, כי "השתלמויות המח"טים ומפקדי האוגדות, שולבו בתכנון הרב-שנתי הנוכחי, ונקבע כי מח"ט ומפקד אוגדה שימונו, יעברו השתלמות לפני או בתחילת ביצוע התפקיד". הממצאים דלעיל מצביעים על מגמת שיפור מסוימת באכיפת הפקודות בכל הקשור להכשרה הייעודית של מפקדים בכירים, בעיקר לתפקידי מח"טים, אולם רבים מהם עדיין מונו לתפקידם בלי שעברו את ההכשרה הייעודית.

5.  ההנמקות לבחירת המועמדים ולמינוי בעלי תפקידים ותיעודן

בביקורת נמצא, כאמור, כי בחלק מהמקרים מונו בפועל לתפקידים קצינים אף שלא מילאו את פרק הזמן המזערי בתפקידם הקודם, כנדרש, או שלא עמדו במאפייני התפקיד לתפקידים שעליהם התמודדו. בבדיקת הליכי המינוי לא נמצא שנומקה ותועדה הסיבה להכללתם ברשימת המועמדים, ויותר מכך, אף לא נומקה ותועדה הסיבה לבחירתם לאותם התפקידים.

פרק ב' - תהליכי מינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף

התהליך למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף מתבסס על נוהג שאינו מובנה, אינו מתועד (למעט עצם ההחלטה), ואינו נתמך בכללים או בנהלים או בכלים תומכי החלטה כלשהם, המעוגנים בכתובים. התהליך מושתת בעיקרו על משא ומתן בין הרמטכ"ל כממנה ובין שר הביטחון כמאשר. זאת, לעומת התהליכים למינוי קצונה בכירה בדרגת סא"ל עד תא"ל, כמתואר לעיל, ולעומת תהליך מינוי רמטכ"ל. תהליך מינוי הרמטכ"ל לתפקידו מוסדר בחוק יסוד: הצבא, ולפיו הוא מתמנה בידי הממשלה לפי המלצת שר הביטחון. בנוסף לכך, הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים בראשות שופט בית המשפט העליון בדימוס, אשר תפקידה לייעץ לממשלה ולראש הממשלה לעניין מינויים לשבעה תפקידים בכירים על ידי הממשלה, בוחנת שאין פסול במועמד שעליו המליץ שר הביטחון לתפקיד הרמטכ"ל.

תהליך מינוי האלופים שונה גם מתהליך המינוי לתפקידים בכירים בשירות הציבורי ובתאגידים ציבוריים בכך שקודם לקבלת ההחלטה על מינויים אלה מתקיים תהליך מובנה וסדור, שבמסגרתו נותנות ועדות ציבוריות נוספות ייעוץ או חוות דעת לממשלת ישראל בקשר למינויים אלה.

בשל היעדר נורמות מעוגנות בכתובים להליך מינוי של קצינים לתפקידים בדרגת אלוף והיעדר תיעוד לתהליך המינוי, החליט משרד מבקר המדינה ללמוד את התהליך הנעשה בפועל באמצעות ראיונות עם שרי ביטחון ועם רמטכ"לים בהווה ובעבר. בראיונות הוצגו לאישים השונים שאלות הנוגעות לדרך פעולתם בתקופת כהונתם בעת שמינו קצינים לתפקידים בדרגת אלוף, ולדעתם על תהליך מינוי זה. במסגרת זאת נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם שר הביטחון, מר אהוד ברק; עם הרמטכ"ל, רב-אלוף (להלן - רא"ל) גבי אשכנזי; עם שרי ביטחון לשעבר (מוצגים להלן לפי סדר כרונולוגי שבו מילאו תפקיד זה): ח"כ עמיר פרץ; ח"כ שאול מופז; שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, ח"כ בנימין בן אליעזר; אלוף (במיל') יצחק מרדכי; ומר משה ארנס; ועם רמטכ"לים לשעבר (המוצגים להלן לפי סדר כרונולוגי שבו מילאו תפקיד זה): רא"ל (במיל') דן חלוץ; המשנה לראש הממשלה והשר לעניינים אסטרטגיים, ח"כ רא"ל (במיל') משה (בוגי) יעלון; ורא"ל (במיל') אמנון ליפקין-שחק.

להלן רשימת הנושאים המרכזיים שעליהם נשאלו ושעליהם התבקשו להגיב אישים אלה: מהו התהליך המתקיים למינוי של קצינים לתפקידים בדרגת אלוף; מהן אמות המידה שקבעו האישים או לחלופין אמות המידה הדרושות לעניין זה, והאם יש צורך בעיגונן; אופן המעורבות של שר הביטחון בתהליך והכלים שבהם מסתייע השר בבואו לאשר את המינויים; תיעוד הדיונים בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל בנוגע למינוי אלופים; מקומו של ראש הממשלה בתהליך מינוי האלופים, ודרגתו של המזכיר הצבאי לראש הממשלה.

1.  אופן התנהלות התהליך

מהביקורת עלה, כי בפועל התהליך נעשה על ידי הרמטכ"ל כממנה ושר הביטחון כמאשר בדו-שיח ביניהם. הרמטכ"ל מגבש את עמדתו בנוגע למועמדים לתפקידים בדרגת אלוף ומביא את המלצתו לשר הביטחון, אשר יכול לאשר או לפסול מועמדים. בין שני האישים מתקיימות פגישות אישיות עד להגעה להסכמה ביניהם.

מהראיונות עלה, כי בין האישים קיימות דעות שונות ולעתים קוטביות, בנוגע להתנהלות התהליך, המבטאות דפוסי התנהגות שונים וגישות שונות. יוצא אפוא, שהתהליך מתבסס על נוהג שקיימות לגביו גישות שונות בין שרי ביטחון ורמטכ"לים בעבר ובהווה, ואשר תלויות גם במערכת היחסים המסוימת הקיימת בין הרמטכ"ל ושר הביטחון בכל תקופה ותקופה.

העמדות השונות באות לידי ביטוי, בין השאר, בסוגיות מרכזיות המצויות בלב התהליך. מצד אחד נאמר למשרד מבקר המדינה, כי ראוי לעגן את הנוהג הקיים בנוגע לתהליך מינוי אלופים במסמך המגדיר באופן ברור את סמכותם ואת אחריותם של הרמטכ"ל, של שר הביטחון ואת מקומו של ראש הממשלה בתהליך, ולהגדיר את המתחייב בתהליך מינוי זה. ומצד שני נאמר, כי ככלל תהליך מינוי האלופים נעשה בצורה נכונה, ודו-השיח המתקיים בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון, טרם מינוי אלוף בצה"ל, מהווה את התהליך הנכון. באותו אופן קיימות בין האישים השונים דעות שונות מהותית ביחס לאמות המידה אשר צריכות לעמוד בבסיס מינוי קצינים לתפקידים ולדרגות אלוף וביחס לצורך בעיגונן (ראו פירוט בהמשך דוח זה); וכן ביחס למידת מעורבות שר הביטחון בתהליך המינוי של אלופים למספר תפקידים מרכזיים, כגון סגן הרמטכ"ל וראש אמ"ן, ולמספר תפקידים נוספים (ראו פירוט בהמשך דוח זה).

2.  סוגיות מרכזיות הנוגעות לתהליך

א.  אמות מידה למינוי אלופים - כאמור לא קיימים הסדרים מנהליים כלשהם המעוגנים בכתובים למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף, כך שאין גם אמות מידה כתובות בנוגע למינוי אלופים. עם זאת, רוב האישים שנשאלו בנוגע לתהליך המינוי של אלופים ציינו, כי הם מביאים או הביאו בחשבון אמות מידה או שיקולים שונים כשעסקו בסוגיה, אשר לדבריהם הם "תורה שבעל פה". אמות מידה אלה נוגעות לתכונות האישיות של המועמדים (להלן לפי הגדרת משרד מבקר המדינה - אמות מידה אישיות) ולתפקידים שאותם ממלאים או נדרשים למלא האלופים (להלן לפי הגדרת משרד מבקר המדינה - אמות מידה ארגוניות). האישים שרואיינו מנו בין אמות מידה אלה את יכולתו וכישוריו של המועמד לבצע את התפקיד המסוים שאליו הוא מועמד, ואת אופק השירות של המועמד לבצע תפקידי אלוף נוספים. כך, למשל, פירט הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, בפגישתו עם נציגי משרד מבקר המדינה שורה של אמות מידה אישיות וארגוניות הצריכות לעמוד בבסיס מינוי האלופים, והוא כרמטכ"ל משתמש בהן.

1)  לאישים השונים דעות שונות בשאלה אם יש לעגן בכתובים אמות מידה למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף. שר הביטחון, אהוד ברק; שרי הביטחון לשעבר: שאול מופז, בנימין בן אליעזר ומשה ארנס; והרמטכ"ל לשעבר, אמנון ליפקין-שחק, סבורים שאין מקום לעגן בכתובים אמות מידה בנוגע למינוי אלופים. בין הנימוקים שהעלו לעמדתם היו שהתהליך מתנהל ככלל בצורה נכונה; קיימת מידה לא מבוטלת של הסכמה בתוך מערכת הפיקוד העליון לגבי המועמדים הראויים להתמנות; וכי בסופו של דבר מקבלי ההחלטות שוקלים את אותם השיקולים. לעומתם, שר הביטחון לשעבר, עמיר פרץ, והרמטכ"לים לשעבר, דן חלוץ ומשה (בוגי) יעלון גורסים, כי יש לקבוע אמות מידה כאלה. בהתייחסויות הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, מאפריל 2010 לטיוטת דוח הביקורת נאמר, כי מקובל עליו שיש לעגן בכתובים אמות מידה בסיסיות או קווים מנחים למינוי אלופים, וכי בכוונת צה"ל למסד בנוהל כתוב מספר אמות מידה למינוי אלופים שצה"ל פועל לפיהן.

2)  שר הביטחון, אהוד ברק, ושרי הביטחון לשעבר: עמיר פרץ, בנימין בן אליעזר ומשה ארנס, סבורים, כי במספר תפקידים קריטיים של אלוף (כגון: סגן הרמטכ"ל, מפקד חיל האוויר והחלל וראש אמ"ן), או תפקידים חריגים מעצם טבעם (כגון: מתאם הפעולות בשטחים, ראש המינהל למחקר ולפיתוח אמצעי לחימה ותשתיות טכנולוגיות במשרד הביטחון ונשיא בית הדין לערעורים) יש מקום למעורבות יתר של שר הביטחון בגיבוש רשימת המועמדים. כך, למשל, שר הביטחון, אהוד ברק, סבור, כי בנוגע לתפקידים אלה צריך הסדר שונה מהנוהג הקיים, וצריך לאפשר לשר הביטחון להעלות מועמדים משלו לצד מועמדי הרמטכ"ל. לעומת זאת, הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, והרמטכ"ל לשעבר, משה (בוגי) יעלון, סבורים, כי יש להקפיד על הנוהג הקיים, שלפיו אך ורק הרמטכ"ל מציע מועמדים ושר הביטחון מאשר אותם.

מהאמור לעיל עולה, כי קיימת עמימות וחוסר בהירות בנוגע לאמות מידה למינוי אלופים, כך שאין נורמות ברורות לאחד מהתהליכים החשובים ביותר הנוגעים למינויים של הקצונה הבכירה בצה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש חשיבות רבה לעגן בכתובים אמות מידה בסיסיות או קווים מנחים למינוי אלופים. אמות מידה או קווים מנחים אלה מיועדים לסייע לרמטכ"ל ולשר הביטחון בקבלת ההחלטות בהליך מינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף, זאת תוך שמירה על שיקול הדעת הרחב שיש להם ועל יכולתם לתת מענה לתהליכי מינוי שבהם יש מצבים חריגים ומיוחדים.

ב.  תהליך אישור המינוי של קצינים לדרגת אלוף על ידי שר הביטחון ותיעוד הדיונים בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל בהקשר זה - 1) בביקורת עלה, כי למעשה לא נקבע מהו בסיס הנתונים שיועבר לשר הביטחון לצורך אישורו את מינוי המועמדים לתפקידי אלוף ולדרגת אלוף, מי הגורם שצריך לקבוע בסיס נתונים זה ומהו מספר המועמדים שיש להציג לכל תפקיד. הלכה למעשה, אין בידי שרי הביטחון בסיס נתונים שיוכל לסייע להם בעת אישור המינויים, למעט פרטים בסיסיים על המועמדים, שהם מקבלים מצה"ל, ולמעט היכרות מוקדמת וסובייקטיבית, שיש לעתים לשרי ביטחון עם מועמדים מסוימים. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב לקבוע מסד נתונים מחייב שיש להביא בפני שר הביטחון כמסד בסיסי לתהליך קבלת החלטות בנושא זה.

2)  בביקורת עלה, כי הדיונים בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל הנוגעים למינוי קצינים לדרגת אלוף אינם מתועדים. לפיכך, אי אפשר לבדוק על פי הכתובים את הסיבות לאישור או לדחיית המועמדים. מכל מקום, הדעות בין האישים שונות גם בנוגע לשאלה האם דיונים אלה צריכים להיות מתועדים: שר הביטחון, אהוד ברק, שר הביטחון לשעבר, בנימין בן אליעזר, והרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, אמרו, כי הדיונים בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל בנושא מינוי אלופים אינם צריכים להיות מתועדים. לגישתם, בדיונים אלה צריך לאפשר למשתתפים לנתח בחופשיות את תכונות המועמדים, ותיעוד הדיונים עלול לפגוע בכך. שרי הביטחון לשעבר, ח"כ עמיר פרץ ומשה ארנס, והרמטכ"ל לשעבר, דן חלוץ, הביעו דעה הפוכה, ולפיה יש לתעד את דיונים אלה.

לדעת משרד מבקר המדינה, הכרחי לתעד את הדיונים בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל הנוגעים למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף. תיעוד הדיונים יסייע לקיים תהליך סדור והבאה בחשבון של השיקולים הנוגעים למינוי לתפקידים בדרגת אלוף; יאפשר לשותפים לתהליך לשמור את הזיכרון בדבר השיקולים והנימוקים העומדים בבסיס קבלת ההחלטות בנושא; ויוכל לשמש, לפי הצורך, גם למטרת ביקורת מנהלית.

ג.  מקומו של ראש הממשלה במינוי אלופים ודרגתו של המזכיר הצבאי לראש הממשלה - 1) כאמור, נקבע בהוראות הצבא, כי הרמטכ"ל הוא הרשות הממנה קצינים בדרגת אל"ם ומעלה ושר הביטחון הוא הרשות המאשרת. מרבית האישים שרואיינו קובעים, שאין צורך במעורבות של ראש הממשלה בתהליך מינוי האלופים, אלא שיש צורך לעדכנו בדבר המינויים של אלופים שאישר שר הביטחון. הרמטכ"ל גורס, כי בתפקידים שבהם יש ממשק ישיר בין ראש הממשלה לקצין (ראש אמ"ן והמזכיר הצבאי של ראש הממשלה) נכון להציג את המועמדים ואת ההמלצות עליהם לפני קבלת ההחלטות, וכך גם נעשה בפועל. עמדה דומה בנושא הביע גם הרמטכ"ל לשעבר, משה (בוגי) יעלון.

2)  כל האישים שמשרד מבקר המדינה ראיין ושהתבקשו להתייחס לסוגיית מילוי תפקיד המזכיר הצבאי לראש הממשלה על ידי קצין בדרגת אלוף - למעט שר הביטחון לשעבר, ח"כ בנימין בן אליעזר - סוברים שאין זה נחוץ שהמזכיר הצבאי (להלן - מזכ"ץ) של ראש הממשלה יהיה קצין בדרגת אלוף. כך, למשל, שר הביטחון, מר אהוד ברק, מסר בפגישתו עם נציגי משרד מבקר המדינה מדצמבר 2008, כי הוא סבור, "שמזכ"ץ ראש הממשלה לא צריך להיות קצין בדרגת אלוף", ושלמינוי לתפקיד זה של אלוף ממסלול הפיקוד יש השפעה שלילית על הקצינים עצמם וכן נזק לצה"ל. הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, ציין בפגישתו עם נציגי משרד מבקר המדינה מאפריל 2009, כי תפקיד זה צריך למלא קצין בדרגת תא"ל, וכי בעבר זה היה המצב, אולם ראשי ממשלה רצו שהמזכיר הצבאי יהיה אלוף, ועתה הוא סבור שקשה להחזיר את המצב לקדמותו. בהתייחסויות של שר הביטחון ושל הרמטכ"ל, מדצמבר ומנובמבר 2009, בהתאמה, לטיוטת דוח הביקורת, הם חזרו על העמדות דלעיל.

למרות עמדותיהם העקביות דלעיל של שר הביטחון ושל הרמטכ"ל, ובשונה מהן, מונה בדצמבר 2009 מזכ"ץ חדש לראש הממשלה, שהועלה עם מינויו לדרגת אלוף. שר הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה במרס 2010, כי אין הכרח בקצין בדרגת אלוף למילוי תפקיד המזכ"ץ לראש הממשלה, אולם ברור, כי ההחלטה נתונה בידיו של ראש ממשלה באופן אישי. בהתייחסות של הרמטכ"ל מאפריל 2010 נאמר בעניין זה, בין השאר, כי "בטרם מונה מזכ"ץ רוה"ם [ראש הממשלה] החדש, התקיים שיח בין הרמטכ"ל לרוה"ם בנושא, אך השינוי עדיין לא הוחל מפני שעדיין לא הוסדר, ועל הפרק עמד הצורך במינוי מיידי" (ההדגשה במקור). ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, התייחס לסוגיית מינוי המזכ"ץ במכתבו למבקר המדינה מיולי 2010. הוא ציין, בין השאר, את הייחודיות של משרת המזכ"ץ לראש הממשלה, ומנה מספר נימוקים לכך שדרגתו של המזכ"ץ לראש הממשלה צריכה להיות אלוף, ובין השאר: פעילותו של המזכיר הצבאי היא בצומת ההכרעות הרגיש ביותר לביטחון ישראל. פעילות כאמור מחייבת קצין בדרגת אלוף, הזוכה להערכה רבה הן מצד המערכת הביטחונית והן מצד ראש הממשלה, לשכתו והממשלה כולה. על הקצין להיות בעל ניסיון בתחומי הפעלת הכוח המבצעי ובניין הכוח, הכולל חשיבה והערכה אסטרטגית. לסיכום מכתבו כתב ראש הממשלה, כי "לאור כל זאת [הנימוקים שציין ראש הממשלה במכתבו] מצטרף אני לעמדתם של ראשי הממשלות בעבר וקובע, כי מעמדו ודרגתו של המזכיר הצבאי תהיה דרגת אלוף".

משרד מבקר המדינה מציין, כי לפי ההוראות הקיימות, הרמטכ"ל הוא זה שממנה קצינים בדרגת אלוף ושר הביטחון הוא זה המאשר מינויים אלה, והם הקובעים היחידים בתחום מינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח תפקידיו של המזכ"ץ לראש הממשלה ובמיוחד נוכח חילוקי הדעות הקיימים בקשר לדרגתו ומעמדו, חשוב כי הרמטכ"ל ושר הביטחון, בתיאום עם ראש הממשלה, יחליטו, יגדירו ויעגנו בכתב ובפקודות את דרגתו, מעמדו ותפקידיו של המזכ"ץ לראש הממשלה.

3.  מינוי ממלא מקום לרמטכ"ל כאשר נבצר ממנו למלא את תפקידו

נמצא, כי סוגיית מינוי ממלא מקום לרמטכ"ל כאשר נבצר ממנו למלא את תפקידו, לא הגיעה לפתרונה ולא הובאה לדיון בממשלה עד אפריל 2010, כמענה לבעיה שהעלה סגן הרמטכ"ל כבר בשנת 2006 - סכנה לשיתוק תפקיד הרמטכ"ל אם לא יוכל למלא את תפקידו באופן בלתי צפוי, בהיעדר ממלא מקום אשר יוכל להפעיל את סמכויותיו לאלתר.

סיכום והמלצות

1. בביקורת נמצא, כי ככלל, תהליך המינוי לתפקידים של הקצונה הבכירה בצה"ל לתפקידים בתקני סא"ל, אל"ם ותא"ל מתנהל באופן מובנה. משרד מבקר המדינה מציין, כי בשנים האחרונות, ובעיקר בעקבות מלחמת לבנון השנייה, בתקופת הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, פועל צה"ל לשפר את עמידתו באמות המידה שהוא הגדיר בכל הקשור לאופן ניהול הליך המינויים של הקצונה הבכירה בדרגות סא"ל עד תא"ל.

עם זאת, ממצאי הביקורת בנושא תהליכי מינוי קצינים לתפקידים בתקנים של סא"ל, אל"ם ותא"ל מצביעים על אי-עמידה בחלק מאמות המידה שקבע צה"ל כתנאי לקבלת מינוי לתפקידים אלה. מדובר במינוי קצינים בכירים לתפקידם אף על פי שלא עמדו בפרקי הזמן המזעריים בתפקידם קודם; וכן במינוי מח"טים ומפקדי אוגדות סדירות אף על פי שלא עברו השתלמות מח"טים והשתלמות מפקדים בכירים, בהתאמה, כנדרש. כמו כן נמצא, שקצינים בכירים מונו לתפקידיהם גם שלא עמדו במאפיינים שנקבעו במסמכי תיאור התפקיד בכל הנוגע להשכלה ולניסיון הצבאי. משרד מבקר המדינה מציין, כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הכוונה לאייש את התפקידים בקצינים שיש להם את מטען הניסיון והידע המקצועי והמבצעי הדרושים למילוי נאות של תפקידיהם. לכן, על צה"ל לוודא, כי פיתוח הקצונה בצה"ל ומאפייני השירות שלה מאפשרים לעמוד באמות מידה שנקבעו כתנאי לקבלת מינוי לתפקידים.

2. קצינים בתפקידים בדרגת אלוף הם שכבת הפיקוד הבכירה ביותר בצה"ל, ולאופן שבו הם ממלאים את תפקידיהם יש חשיבות מהותית מבחינה לאומית וציבורית. ממצאי הביקורת מצביעים על כך, שבקרב שרי ביטחון ורמטכ"לים בהווה ובעבר קיימות גישות שונות ולעתים קוטביות בנוגע למהות הנוהג שלפיו מתמנים האלופים ובנוגע לאמות המידה הדרושות למינוי אלופים, והם מפרשים אותם על פי תפיסתם האישית. בפועל, מתמנים קצינים לתפקידים בדרגת אלוף בעקבות "משא ומתן" בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון. כמו כן, לא נקבע מסד נתונים מחייב שיש להביא בפני שרי הביטחון בבואם לבחון את המלצות הרמטכ"לים ולאשרן. במצב דברים זה, התהליך למינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף בצה"ל מתבסס על נוהג שאינו מובנה, אינו מוגדר, אינו מתועד (למעט עצם ההחלטה), ואינו נתמך בכללים או בנהלים כלשהם, המעוגנים בכתובים.

מבקר המדינה מעיר, כי בשל החשיבות המהותית, מבחינה לאומית וציבורית, של כל בעל תפקיד בדרגת אלוף, אין זה נכון לבסס את תהליך המינוי של קצינים בדרגת אלוף על נוהג שהגישות לגביו שונות בין שרי ביטחון ורמטכ"לים בעבר ובהווה, ואשר תלוי במערכת היחסים המסוימת הקיימת בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון. לדעת מבקר המדינה, בבסיס תהליך מינוי האלופים צריכה להיות מתכונת מוגדרת ומעוגנת בכתובים או קווים מנחים. זאת, תוך כדי שמירה על שיקול הדעת הרחב שיש בהקשר זה לרמטכ"ל ולשר הביטחון ועל יכולתם לתת מענה לתהליכי מינוי שיש בהם מצבים משתנים, חריגים ומיוחדים.

לדעת מבקר המדינה, יש לפעול בשלושת המישורים הבאים:

א.  יש למסד ולעגן בכתובים אמות מידה למינוי אלופים, כפי שבכוונת צה"ל לעשות לפי האמור בהתייחסות של הרמטכ"ל מאפריל 2010 לממצאי הביקורת.

ב.  ראוי ששר הביטחון והרמטכ"ל יגיעו במשותף לסיכום מעוגן בכתובים ביחס למידת המעורבות של שר הביטחון בתהליך המינוי של תפקידים מסוימים בדרגת אלוף, כגון: סגן הרמטכ"ל וראש אמ"ן. זאת, נוכח החשיבות הרבה של נושא זה בתהליך מינוי האלופים ובשל חילוקי הדעות ביניהם בסוגיה זאת. כמו כן, ראוי להגדיר באופן ברור את מקומו של ראש הממשלה בתהליך מינוי האלופים. אם הם לא יגיעו לסיכום כאמור, ממליץ משרד מבקר המדינה ששר הביטחון והרמטכ"ל ישקלו למנות ועדה מוסכמת שתסייע בידיהם בבחינת סוגיה זאת, ותביא בפניהם את המלצותיה, ולפי הצורך גם בפני הממשלה.

ג.  במישור השלישי, על שר הביטחון והרמטכ"ל לתקן בטווח הקצר את הנושאים הבאים: לתעד את הדיונים בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון הנוגעים למינוי האלופים; ולקבוע מסד נתונים מחייב שיש להביא בפני שר הביטחון בבואו לבחון את המלצות הרמטכ"ל, כמסד בסיסי לתהליך קבלת החלטות בנושא זה.

לסוגיה של מינוי ממלא מקום לרמטכ"ל כאשר נבצר ממנו למלא את תפקידו בנקודות זמן קריטיות, עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת. נוכח זאת ונוכח התמשכות הטיפול בסוגיה זו עד מועד סיום הביקורת, מעיר משרד מבקר המדינה, כי על שר הביטחון להביא הצעת החלטה בנושא להכרעת הממשלה, כדי שיינתן פתרון דחוף ומלא לבעיה.

עוד ממליץ מבקר המדינה לגופים אחרים מבין רשויות הביטחון, כמו שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, כי ילמדו את המסקנות ואת ההמלצות של דוח זה בכל הנוגע לתהליכי המינוי והאישור לתפקידים בדרגת אלוף, בהקשרים הנוגעים למינוים של בעלי תפקידים דומים אצלם.