הקמת מערך המצלמות האלקטרוניות ואכיפת חוקי תעבורה

רקע כללי

מדי שנה מתרחשות בישראל עשרות אלפי תאונות דרכים. בשנת 2014 פתחה המשטרה כ-58,000 תיקי חקירה בגין תאונות דרכים עם נפגעים: 320 הרוגים, 1,635 פצועים באורח קשה ו-82,828 נפגעים באורח קל. עלותן של תאונות דרכים עם נפגעים למשק הישראלי בשנת 2012 נאמדה בידי הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ב-15 מיליארד ש"ח.

המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) קבע בשנים האחרונות בין מטרותיו העיקריות את המלחמה בתאונות דרכים ואת צמצום הקטל בכבישים, בין השאר באמצעות פריסת מערך מצלמות אלקטרוניות אוטומטיות, כ"מכפיל כוח" במאבק בקטל בדרכים.

ביולי 2005 אישרה הממשלה הקמת מערך של 300 מצלמות וידאו דיגיטליות (להלן - פרויקט א-3): 200 מצלמות שיתעדו כלי רכב הנוסעים במהירות הגבוהה מהמותר (להלן - מצלמות מהירות) ו-100 מצלמות שיוצבו בצמתים מרומזרים ויתעדו כלי רכב החוצים צומת באור אדום (להלן - מצלמות רמזור). המצלמות ייפרסו בכבישים עירוניים ובין-עירוניים, יתעדו עברות תעבורה ויקושרו בקווי תקשורת למרכז שליטה ובקרה (להלן - מרכז שו"ב). מרכז שו"ב יפיק דוחות בגין עברות התעבורה המתועדות, ויפיק כתבי אישום אם העברות המתועדות חמורות. הדוחות וכתבי האישום יישלחו לבעלי הרכב שצולם.

מטרותיו הראשיות של פרויקט א-3 הן הגברת הבטיחות בדרכים, הפחתת מספר ההרוגים ושיפור תרבות הנהיגה על ידי הגברת ההרתעה. הפרויקט החל לפעול במרץ 2012, בניהולה ובפיקוחה של יחידת א-3 באגף התנועה במשטרה (להלן - את"ן), באמצעות החברה שנבחרה במכרז (להלן - החברה או החברה הזוכה). עד ינואר 2015 הוקמו 120 עמדות פעילות והוצבו בהן 45 מצלמות רמזור ו-15 מצלמות מהירות; המשטרה מניידת את המצלמות בין העמדות. עוד הוקמו 19 עמדות דֶמֶה שמצלמותיהן אינן מחוברות למרכז שו"ב והן משמשות להרתעה בלבד (להלן - עמדות דמה). עלות הקמת הפרויקט עד ינואר 2015 הייתה כ-40 מיליון ש"ח, והתקציב השוטף להפעלתו ולתחזוקתו עמד על 21 מיליון ש"ח לשנה.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2014 - פברואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים באכיפת חוקי תעבורה וביישום פרויקט א-3. הביקורת נערכה במשרד לבט"פ ובמשטרה - באת"ן, באגף התכנון, במינהל טכנולוגיות ובחשבות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי; במשרד התחבורה וברשות הלאומית לבטיחות בדרכים. בירורים נעשו בעמותת אור ירוק, בחברה הזוכה ובאיגוד חברות ההשכרה והליסינג, שאינם גופים מבוקרים.

הליקויים העיקריים

מחיקת רבבות כתבי אישום בגין התיישנות

נמצא כי בשנים 2015-2012 נמחקו כ-55,000 כתבי אישום בגין עברות תעבורה, מחמת התיישנות (מרביתם לא מפרויקט א-3): ב-2012 נמחקו כ-27,000 כתבי אישום שחלקם התיישנו עוד בשנים קודמות, ב-2013 - כ-13,000, ב-2014 - כ-10,000, וב-2015  נמחקו כ-5,000 כתבי אישום.

מחיקת כתבי האישום נבעה בעיקר מהצטברות של אלפי כתבי אישום בכל שנה בלא שנקבעו עבורם מועדי משפט, זאת בשל הקצאה חסרה ולא יעילה של מועדי משפט. למשל, בתחילת פברואר 2015 היו 17,160 כתבי אישום ללא מועד משפט, חלקם עוד משנת 2007.

חלוקת מועדי המשפט על ידי שלוחות התביעות באת"ן ליחידותיה האזוריות נעשתה שלא על סמך נוהל המסדיר את התהליך. גם ברמה האזורית הייתה חלוקת מועדי המשפט לקויה, שכן לא הייתה התאמה בין מספר מועדי המשפט שהקצה בית משפט למשטרה ובין מספר כתבי האישום שהפיקה המשטרה בתחום השיפוט של אותו בית משפט. לפיכך ועקב קשיים בניוד כתבי האישום בין תחומי השיפוט התיישנו ונמחקו אלפי כתבי אישום.

נמצא כי הנהלת בתי המשפט, המשרד לבט"פ, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים והמשטרה לא הגיעו להסכמות בעניין תקינת השופטים לתעבורה, ועל כן נפגעה ההיערכות לגידול הצפוי בכתבי האישום בעקבות הפעלת פרויקט א-3. היחס החסר בין מספר השופטים ובין מספר כתבי האישום שהפיקה המשטרה באותו אזור גרם גם הוא להצטברות כתבי האישום הבלתי מטופלים.

העלאה קיצונית של ספי אכיפה במצלמות האלקטרוניות

נמצא כי על מנת לבלום את הצטברות כתבי האישום ללא מועד משפט, העלתה המשטרה את סף האכיפה של רבות ממצלמות המהירות הפרוסות בכבישי הארץ, וכיילה אותן כך שיצלמו רק נהיגה במהירות העולה בהרבה על המהירות המותרת. בפועל, רבות מן המצלמות לא פעלו אלא כשכלי רכב נסעו במהירות הגבוהה פי שניים ומעלה מן המהירות המותרת. בתרשים שלהלן דוגמאות לספי אכיפה שקבעה המשטרה בשנת 2014 במצלמות מסוימות, בחלוקה לפי מחוזות.

תרשים: ספי האכיפה שקבעה המשטרה לכמה מצלמות מהירות במחוזות שונים בהשוואה למהירות המותרת,  2014 - בקובץ המצורף.

על פי נתוני המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה.

ההעלאה של ספי האכיפה הכתיבה למעשה תיעוד סלקטיבי והביאה לידי ירידה חדה במספר האירועים שצולמו, ובמספר כתבי האישום והקנסות שהופקו על סמך תיעוד המצלמות. נמצא כי משנת 2013 עד שנת 2014 חלה במספר כתבי האישום שהופקו ירידה בשיעור 46% - מ-17,000 בקירוב בשנת 2013 ל-9,000 בערך בשנת 2014. דרך פעולה זו של המשטרה הביאה לידי כך שחלק ניכר מהמצלמות לא מילאו את ייעודן.

טיפול לא יעיל בדוחות תעבורה שהופקו ממערך המצלמות

נמצא כי מספר האירועים החודשי הממוצע שתיעדה כל מצלמה ירד בשנת 2014 ב-28% לפחות לעומת שנת 2013. עוד נמצא כי מספר עברות התעבורה שתועדו ונפסלו עלה בשנים 2014-2012 ב-45% בקירוב והגיע לרבע בערך מכלל האירועים שצולמו.

נמצא כי באת"ן לא התנהלו פיקוח ובקרה על הליכי הבחינה וההחלטה המתקיימים לגבי אירועים שצולמו, לרבות עברות תנועה שאושרו כבסיס לדוחות ולכתבי אישום; לא על אירועים שנפסלו; ולא על הצטברות כתבי אישום בגין עברות תנועה חמורות שלא טופלו ושנמחקו.

נמצא כי מינואר עד ספטמבר 2014 סיווגו ביחידת א-3 42 אירועים כעברות תעבורה חמורות, אך פחות ממחציתם נבדקו והועברו כנדרש לטיפול היחידה המרכזית של אגף התנועה. לפיכך נמחקו כלא היו העברות החמורות שביצוען תועד במצלמות המשטרה אך לא טופלו במשך ארבעה חודשים.

ביחידת א-3 לא פעלו לניצול המידע שצברה לשם איתור עברייני תנועה מועדים והעברת הטיפול בהם ליחידה המרכזית של אגף התנועה; אף לא לשם החמרה עם עבריינים כאלה בעת קביעת רף הענישה.

הגם שנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2014 מצביעים על עלייה חדה במספר תאונות הדרכים באזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) יחסית לשנת 2009, ובמספר נפגעיהן, נוהל המשטרה קובע כי יש לפסול כל אירוע ממערכת א-3 שמצולם בו "רכב פלסטיני". כמו כן נמצא כי עד מועד תום הביקורת לא נעשה שימוש בעמדות מצלמה שהוקמו בשנת 2013 בכבישי איו"ש והאכיפה מבוצעת רק באופן ידני.

נמצא כי דוחות תעבורה וכתבי אישום שנרשמו לתיירים מבוטלים בנימוק "העבריין לא אוכן", גם כשמדובר בתיירים שטרם יצאו מתחומי המדינה.

טיפול לקוי בעברות תעבורה של נהגי כלי רכב משטרתיים שתועדו במצלמות האלקטרוניות מצלמות א-3 מתעדות גם אירועים שמעורבים בהם כלי רכב משטרתיים (לרבות כלי רכב של שירות בתי הסוהר; להלן - שב"ס). האחריות לדוח הנרשם לרכב כזה מוטלת על השוטר שנהג בו, למעט עברות שנעברו באירועים מבצעיים. לפיכך, אם התברר כי העברה לא נעברה במסגרת פעילות מבצעית, המשטרה נדרשת לזהות את השוטר שנהג ולהסב את הדוח על שמו.

מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי טיפולה של המשטרה בעברות תעבורה של שוטרים היה לקוי, וכי עד פברואר 2015 לא הושלם הטיפול ב-1,337 מכלל 2,777 דוחות לכלי רכב משטרתיים, כלומר כ-53% מדוחות אלה, מחציתם ויותר מן השנים 2013-2012.

נמצא כי המשטרה נאלצה למחוק מאות רבות של עברות תעבורה של שוטרים מחמת התיישנות, עקב אי-שיוך שיטתי של דוחות אלו ליחידות.

נמצא כי מחוז מרכז לא טיפל בדוחות שנרשמו לכלי רכב משטרתיים והועברו אליו מיחידת א-3. קצין האת"ן המחוזי נהג להחזיר את הדוחות ליחידת א-3, שם נותרו ללא טיפול ורבים מהם התיישנו ונמחקו.

במחוז ירושלים בוטלו דוחות וכתבי אישום מחוסר ראיות וחוסר עניין לציבור, בניגוד לנוהלי המשטרה.

לפי נוהלי המשטרה, המוסמך להחליט על הטיפול בדוחות לשוטרים בדרגות ניצב משנה ומעלה הוא ראש את"ן או המפכ"ל. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קצינים בדרגות בכירות אלה שקיבלו דוחות וכתבי אישום בגין מהירות מופרזת, דיווחו כי הדוחות נרשמו להם בעת השתתפותם בפעילות מבצעית.

נמצא כי ראשי את"ן דאז וממלא מקום ראש את"ן ביטלו את רוב הדוחות וכתבי האישום לקצינים אלה, הגם שעל פי בדיקת משרד מבקר המדינה לא היה אפשר לקשור את האירועים המבצעיים שפירטו הקצינים לנסיבות בהם תועדו נוהגים במהירות מופרזת.

כלי רכב של שב"ס רשומים במשרד התחבורה על שם משטרת ישראל, והמשטרה מעבירה את הדוחות לשב"ס לשם קבלת פרטי הנהגים. בביקורת נמצא כי מאפריל 2012 עד פברואר 2015 תיעדו מצלמות א-3 215 אירועים של רכבי שב"ס שעברו עברות תעבורה, 97 מהם דוחות שצולמו בתחום מחוז חוף של המשטרה מהשנים 2013-2012, שטרם הסתיים הטיפול בהם מאחר ששב"ס סירב להעביר למשטרה את פרטי הנהגים, ובכך גרם להתיישנות חלק גדול מן הדוחות ולביטולם - סירוב שאינו מתיישב עם כללי המינהל התקין ועם התנהלות הנדרשת מגוף ציבורי ביטחוני המופקד על שמירת חוק.

ליקויים בניהול ובבקרה ביישום ההתקשרות עם החברה הזוכה

לשם הקמת מערך המצלמות קיים המשרד לבט"פ מכרז, שפורטו בו שלבים ליישום הפרויקט ולתשלום תמורת העבודות. תכנון עמדת הפעלה עם מצלמה אלקטרונית, הקמתה והפעלתה מחייבים הכנת תיק שטח, המקיף מפרט טכני, כתב כמויות, הצעת מחיר ורשימת הפעולות והאישורים הנדרשים.

נמצא כי באוגוסט 2011 אישר ראש הפרויקט תשלום לחברה הזוכה בסך 2.3 מיליון ש"ח עבור הכנת 110 תיקי שטח, אף על פי שעד אותו מועד סופקו לשביעות רצון המשטרה 30 תיקי שטח בלבד. זאת ועוד, באותו חודש אישר ראש הפרויקט תשלום נוסף לחברה בסך 5.6 מיליון ש"ח עבור השלמת שלב נוסף בפרויקט, שלב שטרם הושלם בפועל. בכך הקדימה המשטרה תשלומים לחברה בהיקף כספי של מיליוני ש"ח שלא בהתאם לשלבים שנקבעו בתנאי המכרז. ראש הפרויקט עדכן בדבר את יו"ר ועדת המכרזים ואת המשנה למנכ"ל במשרד לבט"פ, אולם הם לא דנו בחלופות - אישור התשלומים או דחייתם.

אחריות ניהולית עליונה ומימון הפרויקט

בפברואר 2012 החליט השר לבט"פ להעביר את האחריות לפרויקט א-3 מן המשרד לבט"פ לידי המשטרה, אך עד מועד סיום הביקורת בפברואר 2015 לא נחתם מסמך המפרט את חלוקת התפקידים בין המשטרה ובין המשרד לבט"פ.

את שלב ההקמה של פרויקט א-3 מימנו כספי "הקרן למימון פעולות למניעת תאונות דרכים", שהוקמה בשנת 1980 ופורקה בשנת 2001. נמצא כי לא הוסדרה כדין העברת נכסי הקרן לרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, ובאמצעותה למימון הפרויקט.

מבנה מרכז שליטה ובקרה

לצורך ביצוע פרויקט א-3 הקימו המשרד לבט"פ והמשטרה, באמצעות חברה שזכתה במכרז, מרכז שליטה ובקרה ששטחו 1,603 מ"ר, ועוד 1,120 מ"ר שטחי שירות. בפקודת הארגון להקמת יחידת א-3 נקבע כי מבנה מרכז השליטה והבקרה יקיף תשתית שתאפשר פעילות באמצעות 74 שוטרים, שיתמכו בהפעלת 300 מצלמות לכל היותר.

בפברואר 2015 פעלו במרכז השליטה והבקרה שהוקם פחות מ-20% מהשוטרים שתוכננו לפעול בו. חלק גדול של המרכז לא אוכלס ובחלק גדול משטחי השירות לא נעשה שימוש כלל (למשל, מספר מקומות החניה שהותקנו היה גדול פי 2.8 לפחות מן הדרוש בפועל).

על פי המכרז נדרשה החברה הזוכה להקים במרכז השו"ב מטבח וחדר אוכל שעלות הציוד בהם יותר מ-400,000 ש"ח. משרד מבקר המדינה מצא, כי המטבח וחדר האוכל, על ציודם, נמסרו למשטרה במחצית השנייה של שנת 2011 ומאז לא נעשה בהם כל שימוש.

ההמלצות העיקריות

משטרת ישראל

1. על המשטרה לבחון את הגורמים לפער שבין מספר כתבי האישום שהפיקה ובין מספר מועדי המשפט שהוקצו לה, ולנקוט לאלתר פעולות לפתרונה של בעיה זו כדי למנוע פגיעה ביעילות האכיפה ולמנוע התיישנות כתבי אישום.

2. על ראש את"ן וראש מחלקת תביעות באת"ן לקבוע נוהל עבודה סדור שיבטיח חלוקה יעילה מיטבית של מועדי המשפט שמקצים בתי המשפט לכתבי האישום.

3. על ראש את"ן לפעול להטמעת הליכי הבקרה בעבודת יחידת א-3 ובכלל זה את תהליכי פסילת הדוחות.

4. על ראש את"ן לפעול עם המינהל האזרחי ועם מתאם פעולות הממשלה בשטחים לתגבור אכיפת חוקי התנועה בכבישי איו"ש על כל קבוצות האוכלוסייה, לרבות נהגים בכלי רכב בעלי לוחית זיהוי מטעם הרשות הפלסטינית, גם באמצעים טכנולוגיים, לרבות מצלמות.

5. על המשטרה לפעול עם רשות האוכלוסין וההגירה ועם הארגון הישראלי להשכרת רכב וליסינג, להפעלת אכיפה הן על תיירים והן על עובדים זרים, באמצעות היכולת הדיגיטלית של מערכת א-3. המשרד לבט"פ והמשטרה צריכים ליזום תיקוני חקיקה להסדרת נושא זה, ככל שיידרשו.

6. על המפכ"ל לפעול לבדיקת התנהלות את"ן בטיפול בדוחות ובכתבי האישום לכלי רכב משטרתיים, במיוחד התנהלות הקצינים המעורבים, ולנקוט פעולות שיידרשו בעקבות הבדיקה. כן עליו להורות להפיק מחדש את הדוחות ואת כתבי האישום בגין העברות שיימצא כי נמחקו ללא הצדקה.

7. מוצע כי ראש את"ן יטמיע בנוהל את"ן הנחייה בדבר חובתם של השוטרים להפעיל שיקול דעת בעת ביצוע פעילות מבצעית הכרוכה בנסיעה במהירות מופרזת, באופן שיבטיח את האיזון בין הצורך בקיום הפעילות המבצעית ובין החובה לשמור על שלום הציבור המצוי באותה עת באזור הפעילות ועל כן שרוי בסכנה.

8. על המשטרה לבחון חלופות לשימוש במרכז השו"ב - על ידי יחידת את"ן או על ידי יחידות אחרות (שישתתפו בעלות השימוש במבנה), בתיאום עם משרד האוצר ועם המשרד לבט"פ, המממנים את הפרויקט.

השר לביטחון הפנים

ככל שלא יינתן מענה לסוגיית החסר במועדי המשפט והשפעתו על הפעילות האופטימלית של מצלמות א-3, ראוי שהשר לבט"פ יביא סוגיה זו לדיון בממשלה. זאת על מנת לקדם את מיצוי הפוטנציאל האכיפתי שבהפעלת מצלמות א-3 ולהגביר את יכולת האכיפה של המשטרה לשם הגברת הבטיחות בדרכים והפחתת מספר ההרוגים והנפגעים.

שרת המשפטים והנהלת בתי המשפט

1. על מנהל בתי המשפט ושרת המשפטים, בתיאום עם השר לבט"פ והמשטרה ועם משרד האוצר, להיערך ולפעול הן לשימוש מיטבי במשאבי השיפוט הקיימים והן להתאמת תקן שופטי התעבורה על מנת להבטיח את היישום המיטבי של פרויקט א-3 שעליו החליטה הממשלה ואת אכיפת חוקי התעבורה באופן יעיל ואפקטיבי.

2. על הנהלת בתי המשפט, בשיתוף המשרד לבט"פ והמשטרה, לקבל החלטה מוסכמת לשם השגת מתאם בין מספר השופטים, מספר כתבי האישום ומספר מועדי הדיון בכל אזור שיפוט, מתאם אשר יבטיח טיפול יעיל יותר בהליכי האכיפה והשיפוט.

משרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הלאומית לבטיחות בדרכים

על משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומשרד האוצר לבחון אם יש לרשות סמכות להחליט ולהורות על שימוש ביתרת חשבון הקרן למימון פעולות למניעת תאונות דרכים. שימוש עתידי בכספים אלה מן הראוי שלא ייעשה אלא לאחר בחינה והסדרת הסמכויות.

סיכום

במרץ 2012 יצא לדרכו פרויקט א-3 שהממשלה החליטה עליו עוד בשנת 2005 ואשר נועד ליישם טכנולוגיה מתקדמת באופן משמעותי במסגרת המאבק בתאונות הדרכים, כחלק ממאמץ לאומי רחב ומתואם להגברת הבטיחות בדרכים ולצמצום מספר תאונות הדרכים ומספר הנפגעים וההרוגים בדרכים.

דוח זה מצביע על כשל מערכתי של הנהלת בתי המשפט, המשרד לבט"פ והמשטרה שהביא לחוסר אפשרות להפעלה אופטימלית של מצלמות א-3; על כשל מערכתי בטיפול המשטרה בכתבי האישום ובתיאום עם בתי המשפט לתעבורה; על מחיקת רבבות כתבי אישום מחמת התיישנות; על אי-התאמה בין המחלקות השונות באת"ן בקביעת נוהלי עבודה ומדיניות הפעלה; על העלאת ספי אכיפה למצלמות א-3 שפגעה בייעודן של המצלמות; על כשלים בהליכי בקרה והתנהלות ביחידת א-3 ועוד.

הגם שעד מועד סיום הביקורת הוציאו מממני פרויקט א-3 - משרד האוצר, משרד התחבורה והמשרד לבט"פ - מעל 100 מיליון ש"ח, ממצאיה של ביקורת זו מצביעים על אי-השגת מטרות מרכזיות והפעלה לא יעילה של מערך המצלמות. חרף הכשלים בתפעול המערך, כעולה מממצאי דוח זה, בסמוך למועד סיום הביקורת הזמין המשרד לבט"פ 40 מצלמות נוספות, כך שההוצאה השנתית השוטפת של המשטרה תגדל בכ-4.8 מיליון ש"ח בקירוב, נוסף על עלות הרכישה, עוד לפני שהושג פתרון כולל לבעיית המחסור במועדי המשפט. על המשרד לבט"פ והמשטרה לבחון בחינה מעמיקה ושוטפת את יעילותן של המצלמות ואת אופן הפעלתן, על מנת להבטיח שתהיה מיטבית, יעילה ומועילה.

דוח זה מציג כשלים מהותיים וערכיים בטיפול המשטרה בדוחות ובכתבי אישום שנרשמו לשוטרים שנהגו במהירות מופרזת, ובכלל זה קציני משטרה בכירים, הפוגעים הלכה למעשה באמון הציבור במשטרה. התנהלות זו מדגישה את הצורך באכיפה שוויונית של חוקי התעבורה ובהקפדה יתרה על אכיפה בתוך המשטרה. בתחום זה על המשטרה להידרש גם לנושא רף המהירות המותרת בנסיעות מבצעיות שתכליתן אכיפת חוקי תעבורה.

החלטת הממשלה בנושא פרויקט א-3 משקפת מדיניות המעניקה משקל להגברת האכיפה האלקטרונית בכבישי ישראל לצמצום תאונות הדרכים. על מנת שמדיניות הממשלה תמומש באופן המיטבי, יש מקום להפיק לקחים מהתנהלות הפרויקט עד כה, השגת מטרותיו ויעילותו, ולהביא לתיקון מכלול הליקויים שהועלו בדוח זה. ככל שלא יימצא מענה לכשלים המערכתיים שהועלו בדוח זה ראוי שהשר לבט"פ יביא את הנושא לדיון בממשלה.