מבוא
מערכת ההוצאה לפועל פועלת לאכיפת החלטות שיפוטיות בעניינים אזרחיים וגביית חובות שדינם כדין פסק דין. עד שנת 2009 היתה מערכת ההוצאה לפועל כפופה להנהלת בתי המשפט, ולשכות ההוצאה לפועל הוקמו בסמוך לבתי משפט השלום. בשנת 2009 הוקמה רשות האכיפה והגבייה - כיחידה ארגונית נפרדת הכפופה לשר המשפטים, ומערכת ההוצאה לפועל הופרדה מהנהלת בתי המשפט והחלה לפעול במסגרת רשות האכיפה והגבייה.
מטרת הקמת הרשות היא להגביר את אפקטיביות הגבייה תוך שמירה על זכויות החייבים והזוכים כאחד. חזון רשות האכיפה והגבייה הוא להיות הגוף הממשלתי המוביל במדינת ישראל לאכיפה ולגבייה, המחויב לפעול בעקביות לחיזוק שלטון החוק, תוך שמירה על זכויות הפרט.
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע, בין היתר, כי "כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו", וכי "אין פוגעים בקנינו של אדם". עוד נקבע כי כל "רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק-יסוד זה". בג"ץ פסק כי "הזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד מצויה בליבו ובגרעינו של כבוד האדם", וכי "הזכות לקיום מינימאלי בכבוד היא המאפשרת את עצם קיומו החומרי של האדם. משכך, זכות זו ראשונה היא במעלה, ומהווה את אבן הבסיס לזכותו של האדם לכבוד, ולעתים אף ליתר הזכויות כולן".
בבסיס דיני ההוצאה לפועל מונחות שתי תכליות הדורשות איזון מתמיד: האחת - לסייע לזוכה לגבות את חובו במהירות ויעילות. תכלית זו היא תולדה ישירה של ההגנה החוקתית על זכות הקניין של הזוכה. השנייה - להגן על חייב אשר בשל מצבו הכלכלי אינו יכול לעמוד בתשלום החוב, לשמור על כבוד האדם של החייב וחירותו ולאפשר לו לממש את זכות הגישה שלו לערכאות ואת זכותו לקבל מידע.
ההוצל"פ פועלת על פי חוק ההוצאה לפועל ועל פי התקנות שהותקנו מכוחו. בהוצל"פ נפתחים תיקים לגביית חובות בהתאם לפסקי דין של בתי משפט בעניינים אזרחיים, מימוש צווי עשה, תיקים לגביית חיובים שדינם כדין פסק דין כגון שטרי חוב וצ'קים, תובענות , חובות בגין דמי מזונות, ובקשות למימוש משכון או משכנתה. חוק ההוצאה לפועל מקנה להוצל"פ את האפשרות להשתמש באמצעי אכיפה שונים לגביית חובות בעקבות בקשות הזוכה.
במועד סיכום הביקורת הועסקו בהוצל"פ כ-700 עובדים ו-61 רשמים. הרשמים הם הגורמים השיפוטיים במערכת ההוצל"פ, הם ממונים על ידי שר המשפטים והחלטותיהם לעניין אכיפה והוצל"פ כדין החלטה או צו של בית משפט (להלן - החלטת רשם). להוצל"פ 19 לשכות הפרוסות ברחבי הארץ מקריית שמונה ועד אילת בחלוקה לארבעה מחוזות.
מנהל מערכת ההוצל"פ ומנהלי הלשכות ממלאים תפקיד מינהלי ומופקדים על ביצוע הצווים וההוראות של בתי המשפט והרשמים בהתאם לחוק ההוצאה לפועל . כמו כן תפקידם לגבש ולעדכן נהלים ושיטות עבודה, להנחות את הלשכות ביישום החוקים, התקנות והנהלים, לקיים מעקב ובקרה על עבודת הלשכות ולהטיל על פקידים ועל בעלי תפקיד שקיבלו אישור לכך לבצע פעולות גבייה . ברבעון האחרון של שנת 2014 נכנסה לשימוש בהוצל"פ מערכת מחשוב חדשה - "כלים שלובים" (להלן - מערכת כלים שלובים), המושתתת על טכנולוגיה מתקדמת וכוללת אתר אינטרנט אינטראקטיבי.
מאז הקמתה ביצעה הרשות רפורמות רבות בתחומי פעילותה - בין היתר באמצעות ייזום תיקוני חקיקה - כגון הקמת מסלול מיוחד לגבייה של חובות בסכומים קטנים תוך צמצום העלויות המושתות על החייבים, הפרדה פיזית של לשכות ההוצל"פ מבתי המשפט על מנת להעניק שירות טוב ונוח לציבור, כתיבת נוהלי עבודה, שיפורן וייעולן של האכיפה והגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה יעילים לזוכים, השקת מערכת לזימון תורים לקיצור זמן ההמתנה וייעול השירות, הסדרת סוגיית הדיווח על תקבולים שמקבלים הזוכים מחוץ לכותלי ההוצל"פ, הגבלה על הנכסים והכספים של החייב הניתנים לעיקול, ייזום מבצעי גבייה עם זוכים מוסדיים גדולים שהיה בהם כדי לקדם הסדרי חוב תוך ויתור על חלק ניכר מהחוב, ייזום ויישום של הוראת שעה לגניזת תיקים ישנים, פיתוח והרחבה של שירות הלקוחות למתן מידע לזוכים וכלים לגביית החוב המגיע להם וכן למתן שירות ומידע לחייבים.
בדצמבר 2010, לבקשת הרשות ובעזרתה, ביצע משרד רו"ח סקר סיכונים מקיף בהוצל"פ (להלן - סקר הסיכונים). הסקר כלל מיפוי והערכה של כ-130 סיכונים המאוגדים בכ-22 תהליכי עבודה מהותיים בפעילות ההוצל"פ. בסקר נמצא, בין היתר, כי תהליך חישוב יתרות החוב בתיקי ההוצל"פ, הכולל עדכון שיעורי ריבית, שיערוך תשלומים וחישוב סכום עדכני של חוב, הוא אחד משני התהליכים המסוכנים ביותר בהוצל"פ וככזה יש לתת עדיפות עליונה לטיפול בו. גם בתהליכי העבודה של מזכירות הלשכות ופתיחת תיקים זוהו סיכונים רבים.
המשך קריאת הדוח בקובץ PDF המצורף
סיכום
מערכת ההוצאה לפועל ברשות האכיפה והגבייה מופקדת על אכיפת החלטות שיפוטיות בעניינים אזרחיים ועל גביית חובות שדינם כדין פסק דין. בסוף שנת 2014 ניהלה ההוצל"פ כ-2.5 מיליון תיקים בהיקף של מאות מיליארדי ש"ח. על ההוצל"פ, כגוף מינהלי האמון על גביית החובות, מוטלת חובה לפעול במקצועיות וביעילות בניהול התיקים. עם זאת, לנוכח היקף החובות המנוהלים במסגרתה וכן לנוכח העובדה כי רוב החייבים כלל אינם מיוצגים - שלא כמו הזוכים - וחלקם משתייכים לאוכלוסייה מוחלשת כלכלית, מוטלת על ההוצל"פ חובה מוגברת לוודא שמתקיים הליך הוגן, תוך הקפדה על כך שזכויות היסוד של החייבים יישמרו וכי לא יושתו עליהם תשלומים שהם אינם חבים בהם על פי דין.
מאז הקמתה פעלה הרשות לבניית תשתית ארגונית אשר הוטמעו בה שורה של רפורמות שנועדו להתמודד עם מורכבות המשימות שלפניה, ובהן שיפורן של האכיפה והגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה יעילים לזוכים, הקמת מסלול מקוצר לגבייה יעילה של חובות בסכומים קטנים תוך צמצום העלויות המושתות על החייבים, פיתוח והרחבה של שירות הלקוחות, כתיבת נוהלי עבודה וייזום מבצעי גבייה עם זוכים מוסדיים גדולים שהיה בהם כדי לקדם הסדרי חוב תוך ויתור על חלק ניכר מהחוב.
עם זאת, ממצאיו של דוח זה מצביעים על ליקויים מהותיים ויסודיים בליבת הפעילות של ההוצל"פ - שלב פתיחת התיקים. ביסוד מכלול הליקויים המפורטים בדוח זה עומד כשל בקרה של ההוצל"פ על הליך פתיחת מאות אלפי התיקים בשנה שמנוהלים בה. כשל זה הביא לכך שתיקים רבים נפתחו שלא כדין תוך פגיעה בזכויותיהם של החייבים, ולעתים תוך השתת תשלומי יתר עליהם . פתיחת תיק באופן שגוי היא ליקוי בסיסי שגורר אחריו ליקויים נוספים בתהליך ניהולו של התיק, תהליך שבמקרים רבים עשוי להימשך שנים. כמו כן, הועלו ליקויים חמורים בנוגע לשיעור הריבית המושֶתֶת על החייב ולחישובי הריבית בתיק.
הביקורת מצאה פגם בהתנהלותן של רשויות מקומיות אשר ניהלו עשרות אלפי תיקים בהוצל"פ בשיעור ריבית שגוי, ובהתנהלותה של ההוצל"פ אשר פתחה תיקים אלו כמבוקש ובכך השיתה על החייבים ריבית גבוהה מהריבית הנקובה בחוק; אמנם ההוצל"פ פתחה במהלכים לתיקון הטעויות שבתיקים, אך במועד סיכום הביקורת עדיין לא זכתה לשיתוף פעולה משמעותי של מרבית הרשויות המקומיות. ליקוי מערכתי נוסף נמצא בניהולם של תיקים לגביית חובות בגין הלוואות שנתנו תאגידים בנקאיים המובטחות במשכנתה על דירת מגורים בריבית גבוהה מהמותר על פי צו הריבית אשר הוגבלה בצו לפני למעלה מעשור. יש בליקויים אלה משום פגיעה של ממש בחייבים וברכושם.
מאז קבלת טיוטת דוח הביקורת רשות האכיפה והגבייה פעלה נמרצות ונקטה צעדים משמעותיים במגוון תחומים לצורך תיקון הליקויים שהועלו. בין היתר, פעלה לתיקון טעויות שנעשו בתיקים שאותרו במסגרת הביקורת, הרחיבה את בדיקותיה לגבי ליקויים מערכתיים שעלו לעניין תיקי רשויות מקומיות ותיקי בנקים בגין פיגורים בהלוואות ומשכנתאות ופנתה לגורמים הרלוונטיים על מנת להחיש את הטיפול בתיקון הליקויים, תיקנה תקלות חישוביות במערכת הממוחשבת "כלים שלובים" ופרסמה לראשונה טבלאות ריבית שלפיהן מנוהלים תיקים בהוצל"פ. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התגייסותה המידית של הרשות לתיקון הליקויים שהועלו, את התחייבותה להמשיך לפעול לתיקונם ואת התמקצעותה של מערכת ההוצל"פ.
ממצאי דוח זה מצביעים על הצורך לערוך רפורמה יסודית בתהליך פתיחת התיקים בהוצל"פ, זאת על מנת למנוע פגיעה נוספת ומתמשכת בחייבים ולמלא בנאמנות את התכלית אשר לשמה הוקמה. על ההוצל"פ בשיתוף משרד המשפטים ליזום ולקדם רפורמה זו. על ההוצל"פ לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה לגבי תיקים פעילים ותיקים שייפתחו בעתיד, וכן לגבי תיקים שנסגרו. על ההוצל"פ, משרד המשפטים, בנק ישראל, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי לבחון את הצעדים הנדרשים - כל גוף בתחומו - לתיקון הליקויים, ובכלל זה בכל הנוגע לסוגיית החזרת כספים שנגבו ביתר מהחייבים. נוכח חומרת הליקויים והיקפם, על שרת המשפטים, הממונה על הרשות, להבטיח כי יקוים פיקוח על תיקון הליקויים שעלו בדוח זה. על ההוצל"פ לעדכן את משרד מבקר המדינה בדבר הפעולות שננקטו והתיקונים שבוצעו.