הסדרי הפנסיה במדינה

רקע כללי

החיסכון לגיל פרישה מורכב משלושה רבדים: הרובד הראשון הוא קצבת זקנה שמשלם הביטוח הלאומי; הרובד השני הוא החיסכון הפנסיוני מעבודה; והרובד השלישי הוא החיסכון הפרטי של משקי הבית. החיסכון הפנסיוני מעבודה נחלק בין תכניות פנסיה מוגדרות זכויות Defined) (Benefit - DB  לבין תכניות פנסיה מוגדרות הפרשות (Defined Contribution - DC). בשיטת DB הגמלה נקבעת לפי הזכויות שצבר העובד וסיכוני תוחלת חיים וסיכוני התשואה מוטלים על קרן הפנסיה (להלן – הקרן) או על הממשלה. לעומת זאת, בשיטת DC נקבעת הגמלה לפי צבירת ההפרשות לקרן של העובד ושל המעסיק, בתוספת התשואה שעשתה הקרן ובניכוי דמי הניהול, ועל יסוד הנחות בנוגע לתוחלת החיים. בשיטה זו מוטלים סיכוני התשואה על העובד במלואם. החיסכון הפנסיוני מעבודה מקיף את המסגרות האלה: קרנות פנסיה ותיקות, הפועלות בשיטת DB; קרנות פנסיה חדשות, פוליסות ביטוח חיים המנוהלות בחברות ביטוח (להלן - ביטוחי מנהלים), וקופות גמל הפועלות בשיטת DC. להסדרים פנסיוניים אלה יש להוסיף את הפנסיה התקציבית, הקיימת בממשלה ובגופים ציבוריים ופועלת בשיטת DB. בשני העשורים האחרונים עברה מערכת הפנסיה שינויים שהביאו לסגירת קרנות הפנסיה הוותיקות לעמיתים חדשים, להפסקת קליטת עובדים חדשים בפנסיה תקציבית ולפתיחת קרנות פנסיה חדשות. שינויים אלה העבירו את הסיכונים בהסדרי הפנסיה מהקרן או הממשלה אל העובד.

יתרת הנכסים במסגרות החיסכון הפנסיוני הסתכמה בסוף 2015 בכ-1,056 מיליארד ש"ח . קרנות הפנסיה החדשות הן המוצר הפנסיוני המרכזי היום ובשנת 2015 כמחצית מההפקדות בשוק החיסכון הפנסיוני הופנו אליהן. ההתחייבות המלאה של הממשלה לפנסיה התקציבית הייתה בסוף 2015 כ-746 מיליארד ש"ח . מערכת הפנסיה במדינה עומדת בפני אתגרים גדולים הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהזדקנות האוכלוסייה.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הסדרי הפנסיה השונים במדינה השייכים לרובד השני של החיסכון לגיל פרישה (הפנסיה התקציבית, פנסיית גישור תקציבית ופנסיה צוברת) , את היערכות הממשלה להתמודדות עם העלייה בתוחלת החיים והשפעתה על הביטחון הסוציאלי של האזרחים ואת פעילות אגף שוק ההון ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון) בנוגע להסדרת שוק ההפצה הפנסיוני ולהגברת התחרות והשקיפות של שוק החיסכון הפנסיוני. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - בלשכת המנכ"ל, באגף התקציבים, באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל), ובאגף שוק ההון; במשרד הביטחון - באגף התקציבים; ובצה"ל - באגף כוח אדם (להלן - אכ"א). בדיקות השלמה נעשו באגף הממונה על השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר, בנציבות שירות המדינה, בגופים אחרים במערכת הביטחון, בבנק ישראל, במוסד לביטוח לאומי (להלן גם - המוסד), בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) ובמועצה הלאומית לכלכלה. 

הליקויים העיקריים

הטיות בחישוב החבות האקטוארית לפנסיה תקציבית

1. החבות האקטוארית של הממשלה לפנסיה תקציבית המוצגת על ידי אגף החשכ"ל בדוחות הכספיים של הממשלה מוטה כלפי מטה. היא אינה כוללת את החבות בגין פנסיית הגישור התקציבית של אנשי הקבע בצה"ל ועובדים אחרים במערכת הביטחון.

2. החבות האקטוארית מבוססת על נתוני עמיתי הקרנות הוותיקות ועל שיפורים עתידיים בתמותה, המבוססים על נתוני כלל האוכלוסייה וזאת למרות הבדלים בשיעורי התמותה בין האוכלוסייה העובדת לאוכלוסייה הלא עובדת. אגף החשכ"ל לא עשה ניסיון לחשב אותה על בסיס נתוני עמיתי הפנסיה התקציבית, ולא ביצע בדיקה של תקפות השימוש בנתוני הקרנות הוותיקות ובנתוני כלל האוכלוסייה.

3. אגף התקציבים ואגף החשכ"ל אינם מציגים בספרי עיקרי התקציב ובדוחות הכספיים של הממשלה את התזרים הצפוי בגין פנסיה תקציבית ביחס לתזרים הצפוי של התוצר וביחס לתזרים ההוצאה הצפוי של תקציב המדינה. דרך ההצגה אינה מספקת ואף יכולה להטעות. זאת משום שאין היא מאפשרת בחינה הולמת של יכולת המימון של התזרים ושל נטל התזרים על תקציב המדינה.

4. דיוני ועדת אקטואריה באגף החשכ"ל, האחראית מבחינה מקצועית לחישוב החבות, המגיעה למאות מיליארדי ש"ח, מתנהלים ללא תיעוד וללא מסמכים מקצועיים לביסוס החישובים.

אי-יישום החלטות ממשלה להגברת השוויון בתנאי התעסוקה בין מבוטחי הפנסיה התקציבית למבוטחי הפנסיה הצוברת

החלטת הממשלה מ-2005, שנועדה להגדיל את השתתפות העובדים במימון הפנסיה התקציבית ולהגביר את השוויון בין עמיתי הפנסיה התקציבית לעמיתי הפנסיה הצוברת, לא יושמה. עד מועד סיום הביקורת לא השלים אגף התקציבים את הליך ההיוועצות עם ההסתדרות, ומשכך, לא הגישה הממשלה הצעת חוק לתיקון חוק תכנית ההבראה 2003, ברוח החלטת הממשלה מאוגוסט 2015.

הגדלה משמעותית של אחוז הקצבה על ידי רמטכ"ל לפורשי הקבע ללא בחינת ההשפעה המצטברת על תקציב המדינה והחבות האקטוארית

1. שיעור ההגדלה הממוצע של הרמטכ"ל לפורשים בשלוש השנים האחרונות (2015-2013) עומד על כ-8.5% . ממוצע הגדלת הרמטכ"ל ב-2015 היה כ-8.8%, ובשנה זו יותר ממחצית הפורשים מצה"ל (63.9%) קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 7% ומעלה. נתונים אלה גבוהים בשיעור ניכר מהנתונים שהיו ידועים לוועדת לוקר ולחשבת הכללית, שלפיהם רוב הפורשים זוכים להגדלה של כ-6%, ואומדן ההגדלה הממוצעת הוא כ-6%. בשנת 2015 קרוב למחצית מהפורשים (כ-46.7%) קיבלו הגדלה של 8% ומעלה, כ-29.3% מהפורשים מצה"ל קיבלו הגדלה של 10% ומעלה, כ-14.9% מהפורשים קיבלו הגדלה של 14% ומעלה וכ-1.4% מהפורשים קיבלו הגדלה של 19%. למעשה, רובם המוחלט של הפורשים קיבלו הגדלות רמטכ"ל בשיעור של 6% ומעלה (86.3%).

2. הגדלות הרמטכ"ל עלו בשנת 2015 לעומת שנת 2013, בעיקר בטווחי ההגדלה הגבוהים של מעל 11% . בשנת 2015 כ-23.7% מהפורשים קיבלו הגדלה של 11% ומעלה, לעומת כ-17.6% ב-2013 (פער של כ-6.1 נקודות האחוז). בשנת 2015 ממוצע הגדלות הרמטכ"ל לפורשי צה"ל באותה שנה (כ-8.8%) היה גבוה בכחצי נקודת האחוז מהממוצע ב-2013 (כ-8.3%).

3. העלות התקציבית המצטברת של ההגדלות היא מאות מיליוני ש"ח בשנה. והחבות האקטוארית שנוספה בגין ההגדלות בשלוש השנים האחרונות (2015-2013) לפי חישובי החשבת הכללית עומדת על כ-2.9 מיליארד ש"ח. על אף זאת לא נמצא כי באכ"א ובמשרד הביטחון ניתנה התייחסות למגבלת תקציב הביטחון במתן הגדלות אחוזי הקצבה. כמו כן, לא נמצאו חישובים באשר להשפעת ההגדלות האחוזיות על החבות האקטוארית ועל העלות המצטברת בתקציב המדינה, שגדולות משמעותית מהעלות השנתית של הפורשים באותה שנה לפי חישובי צה"ל ומשרד הביטחון.

4. לא הייתה בידי אכ"א רשימה מרכזת מלאה ומפורטת של ההגדלות האחוזיות, וממילא לא היו בידיהם נתונים בדבר עלות ההגדלות האלו ובדבר הגדלות חריגות.

מדיניות הרמטכ"ל בנושא הגדלת אחוז הגמלה של אנשי הקבע מהשכר הקובע הופעלה בשקיפות נמוכה, ויכולת הבקרה עליה מועטה

1. אגף כוח אדם בצה"ל הערים קשיים על משרד האוצר בקבלת מסמך מדיניות הרמטכ"ל בנושא הגמלאות, בניגוד לנוהל שנקבע ליישום החלטת הממשלה 4088 לשיפור השקיפות בצה"ל והבקרה עליו.

2. מאחר שהנתונים שהעביר אכ"א למשרד האוצר הם חלקיים, ובמסמך המדיניות שהועבר חסרות חלק מסמכויות ההגדלה ומהמגבלות עליה, לא הייתה למשרד האוצר אפשרות לבצע בקרה נאותה על הגדלות אחוז הגמלה שמאשר הרמטכ"ל לאנשי הקבע ועל יישום החלטות הממשלה שנועדו להגביל את סמכויות הרמטכ"ל.

הסיכום התקציבי שנחתם בין משרד האוצר ובין משרד הביטחון וצה"ל בנובמבר 2015 נוהל על ידי משרד האוצר באופן לא תקין ולא יעיל

מנכ"ל משרד האוצר והממונה על התקציבים ניהלו משא ומתן על הסיכום התקציבי עם משרד הביטחון וצה"ל באופן לא תקין ולא יעיל, וללא ליווי של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר. אגף התקציבים ניהל משא ומתן בנושאי שכר וגמלאות, שיש להם משמעויות כספיות גדולות ועשויות להיות להם השלכות רוחב על יתר גופי הביטחון, ללא תיאום ושיתוף של אגף הממונה על השכר. אגף התקציבים לא שיתף במשא ומתן לא את אגף החשכ"ל אף על פי שהוא אמון על ביצוע בקרות על נתוני השכר והגמלאות בצה"ל, לא את אגף שוק ההון, על אף שהאגף אמון על קביעת הנחות אקטואריות בחישובי קרנות הפנסיה, ולא את רשות המסים, אף כי הסיכום כלל סעיפים המתייחסים לנושא הבלו על הסולר.

שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול בהסדרת קרן ברירת מחדל

יצירת קרן ברירת מחדל היא צעד חיובי של אגף שוק ההון לצורך העמדת פלטפורמת חיסכון זולה לעובדים המוחלשים בחברה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול בקביעת קרן ברירת המחדל על ידי הממונה על שוק ההון אינו מתיישב עם מדיניות האגף, וקיים חשש כי הדבר עלול לפגוע בסופו של יום בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני.

המנגנון המוצע לעדכון קצבאות העמיתים אינו פותר את בעיית הגירעון שיוצרים מקבלי קצבת נכות ושאירים

1. המנגנון שמציע אגף שוק ההון לעדכון קצבאות העמיתים אינו פותר את בעיית הגירעון האקטוארי שיוצרים פנסיונרים מקבלי קצבת נכות ושאירים, הגורם לסבסוד בינם לבין יתר העמיתים בקרן.

2. המנגנון שמציע אגף שוק ההון לעדכון הקצבאות לעמיתים אינו משפיע על דמי הניהול שמשלמים עמיתים שכבר פרשו לפנסיה והחלו לקבל קצבה.

הנחות הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני עומדות בניגוד לחוק הפחתת הגירעון ולמדיניות הממשלה

1. הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני המליץ על מדיניות בתחום החיסכון הפנסיוני המבוססת על הנחות חזקות של סטייה מהמתווה הפוחת של הגירעון בחוק הפחתת הגירעון וסטייה ממדיניות ומיעדי הממשלה להפחתת הגירעון ומשקלו של החוב ביחס לתוצר.

2. העלייה במשקלן של איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות (להלן - אג"ח המיועדות) בסך החוב הממשלתי חורגת משמעותית מסף ה"סבילות" המקסימלית בניהול החוב בכל התרחישים המקיימים את יעד הממשלה להפחתת יחס החוב הציבורי לתוצר ל-50% והמקיימים את תוואי הפחתת הגירעון בהתאם לחוק הפחתת הגירעון. תוואי צמיחת אג"ח המיועדות חורג משמעותית גם מיעד הביניים להגיע ליחס חוב ציבורי לתוצר בשיעור של 60% לקראת סוף העשור הבא. 

3. עלולה להתפתח צמיחה חריגה של אג"ח המיועדות בטווח הארוך. משקל אג"ח המיועדות צפוי לצמוח בקצב הולך וגדל ברוב השנים ולהגיע לשיעורים גבוהים - כמחצית מהחוב הממשלתי ויותר. שיעורים אלה גבוהים בכל קנה מידה, הן בהשוואה לנתוני העבר והן בהשוואה למקובל במדינות ה-OECD, והדבר יכול לפגוע בניהול החוב הממשלתי ובשוק אג"ח הממשלתיות.

4. תוצאות החישוב של אגף החשכ"ל בדבר הסבילות המקסימלית של החוב עבור מתווה יורד של הגירעון לא הוצגו בדוח, וכן לא הוצגה בדוח הסבילות המקסימלית לאורך זמן. אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי לא ביצעו מבחני קיצון להתפתחות אג"ח מיועדות ולבחינת ההשפעה של התפתחות אג"ח מיועדות בתרחישי קיצון על תקציב המדינה. מבחני קיצון שביצע אגף החשכ"ל לסבילות המקסימלית של החוב לאג"ח מיועדות לא הוצגו בדוח הצוות.

5. קיים חוסר אחידות במשתני החישוב ובתקופות החישוב בין היחידות השונות במשרד האוצר - אגף הכלכלן הראשי, אגף התקציבים ואגף החשכ"ל.

חוסר מענה לאוכלוסיית השכירים הנפגעת מהסדר פנסיית חובה

אגף שוק ההון ואגף התקציבים לא פעלו לתת מענה לעובדים הנפגעים מההסדר הטומן בחובו פגיעה בהתחלקות ההכנסות של העובדים על פני זמן וגלגול חלק עלות ההסדר של המעסיקים אל העובדים.

אי-בחינת ההשלכות של החזקות הגופים המוסדיים בסוכנויות ביטוח והסדר

אגף שוק ההון לא בחן את ההשלכות של החזקות הגופים המוסדיים בסוכנויות ביטוח והסדר על אף שהדבר עלול לפגוע באיכות  השיווק הפנסיוני הניתן למבוטחים ולפגוע בזכויות המבוטחים.

מודל תגמול מוטה של סוכני ביטוח פנסיוניים

משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי המשך קיומו של מודל תגמול של סוכני ביטוח פנסיוניים הכולל פרסים והטבות עשוי להטות ולערב שיקולים זרים בהפצת החיסכון הפנסיוני, ומשום כך להתנגש עם חובות הנאמנות והאמון הקבועות בחוק.

חוסר אפקטיביות בשימוש במסמך הנמקה

משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי השימוש במסמך הנמקה  ככלי עבודה עיקרי בידי בעל הרישיון  יוצר מראית עין של דאגה לאינטרס הלקוח, אך בפועל אינו מבטיח שהמוצר הפנסיוני הנבחר הוא אכן המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח בהתאם לסעיף 12 לחוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני . משכך, המסמך אינו פותר אפוא את בעיית ניגוד העניינים המובנה של סוכן הביטוח.

היעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי למרבית האוכלוסייה

1. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי לאור השיעור הנמוך של מספר בעלי רישיון יחידים לייעוץ פנסיוני, ומאחר שייתכן שחלקם אינו עוסק במתן ייעוץ פנסיוני כלל, קיים חשש להיעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הבוחן את צורכי המבוטח למרבית האוכלוסייה.

2. לאגף שוק ההון אין כל נתונים כמותיים על פעילות הייעוץ הפנסיוני מחוץ למערכת הבנקאית.

חוסר אפקטיביות של מודל עמלת ההפצה

משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי מודל עמלת ההפצה בשוק הייעוץ הפנסיוני בו מקבל היועץ הפנסיוני מהיצרן עמלת הפצה מתוך דמי הניהול שהלקוח משלם אינו אפקטיבי לסוגים שונים של מוצרים, ובכלל זה למוצר הפנסיוני המרכזי, קרן פנסיה חדשה, ואינו מאפשר את פיתוחו של שוק ייעוץ פנסיוני תחרותי ואובייקטיבי.

היערכות לקויה להתמודדות עם הזדקנות האוכלוסייה וגיל הפרישה לנשים 

1. שר האוצר מר משה כחלון השתהה בהקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים, והקים אותה רק תשעה חודשים לאחר החלטת הממשלה 145 להתאמה הדרגתית של גיל הפרישה וכשלושה חודשים בלבד לפני המועד הקבוע בחוק גיל הפרישה להגשת המלצות הוועדה לשר; הוא לא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי ולא פעל לקיים הליך התייעצות לפי החלטה 150 של הממשלה; ולא פעל לתיקון הליקויים בנושא הטיפול בגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי שהועלו בדוח מבקר המדינה 66א.

2. השתהות שר האוצר בקבלת החלטות לעניין גיל הפרישה לנשים עלולה לפגוע ביכולת להגדיל את גיל הפרישה באופן מדורג ולאפשר לנשים, למעסיקים ולממשלה להתאים עצמם לשינוי.

שימוש של הממשלה בכספים המיועדים לביטחון סוציאלי לאזרחים בעתיד לשם צריכה שוטפת

הממשלה לא דנה בשימוש שעושה משרד האוצר בעודפי התקציב של המוסד לביטוח לאומי למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון קצבאות שאמורות לשמש לביטחון סוציאלי בעתיד.

הבדלים במודלים להערכת תוחלת חיים בין הדמוגרפים והאקטוארים הממשלתיים והיעדר שיתוף פעולה ממוסד וקבוע ביניהם

1. הלמ"ס, אגף שוק ההון והמוסד לביטוח לאומי משתמשים במודלים שונים המבוססים על הנחות שונות לעניין שיפורים בשיעורי התמותה ובתוחלת החיים. שימוש במודלים שונים ובהנחות שונות של שיפורים בתוחלת חיים מביא להשפעות שונות על המאזנים של קרנות הפנסיה, מקדמי הקצבה, העתודות הנדרשות מחברות הביטוח והאיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי ועשוי להביא להחלטות שונות.

2. אין מנגנון המסדיר תיאום ושיתוף פעולה קבוע בין כל האקטוארים והדמוגרפים הממשלתיים - אגף דמוגרפיה בלמ"ס והאקטוארים של אגף שוק ההון והמוסד לביטוח לאומי - להערכת העלייה בתוחלת החיים.

3. קיימת חוסר עקביות בדוחות אקטואריים שונים של המוסד לביטוח לאומי בנוגע למודלים לחישוב ירידה עתידית בתמותה; בדוח הכספי השנתי, בענף נפגעי עבודה ובענף סיעוד נתוני התמותה מבוססים על אומדנים ישנים מלפני קרוב לשני עשורים; והמוסד לא נימק את הסיבות לאימוץ מודלים שונים בדוחותיו האקטואריים השונים המביאים להשפעות שונות על הגירעון האקטוארי של המוסד.

ההמלצות העיקריות

כדי להבטיח התמודדות נאותה עם האתגרים העתידיים של מערכת הפנסיה במדינה ולתיקון הליקויים הקיימים כיום מוצעות דרכי פעולה האלו:

1. הממשלה:

א. תבחן דרכים להתמודדות עם העלייה בתוחלת החיים של נשים וגברים שתהיה בת קיימה. בין היתר, ראוי שתבחן הצמדה של גיל הפרישה לתוחלת החיים, כפי שהמליץ ארגון ה-OECD.

ב. תמשיך לפעול למתן פתרונות לנשים הנמצאות מחוץ למעגל העבודה.

ג. בשיתוף משרד האוצר תבחן מנגנונים שיאפשרו לממשלה להימנע מהעברת נטל התחייבויותיה הסוציאליות אל הדורות הבאים באופן שיבטיח את הביטחון הסוציאלי של האזרחים בעתיד.

ד. תפעל להסדרת שיתוף פעולה קבוע בין כל הדמוגרפים והאקטוארים הממשלתיים באמצעות ועדת מומחים שתגבש מתודולוגיות מוסכמות לחיזויים דמוגרפיים ואקטואריים במסגרת היערכות הממשלה לעלייה בתוחלת החיים.

ה. תבחן את המגבלות של הרמטכ"ל, נציב שירות המדינה ושל ראשי הגופים הביטחוניים לעניין הגדלת אחוזי הפנסיה מעל לתקופת השירות בפועל של עמיתי הפנסיה התקציבית.

2. שר האוצר:

א. יקדם ביתר שאת את יישום החלטת הממשלה 145 להתאמה הדרגתית של גיל הפרישה על מנת לאפשר להגדיל את גיל הפרישה באופן מדורג ולאפשר לנשים, למעסיקים ולממשלה להתאים את עצמם לשינוי; יגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי, יפעל לקיים הליך התייעצות לפי החלטה 150 של הממשלה; ויפעל לתיקון הליקויים בנושא הטיפול בגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי שהועלו בדוח מבקר המדינה 66א.

ב. יבחן מחדש את הפתרונות שהציע הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני, ויגבש פתרון שייקח בחשבון את הליקויים, המסקנות וההמלצות המוצגים בדוח זה של מבקר המדינה.

ג. ישקול בחינה מקצועית, לרבות בדרך של הקמת ועדה, להפקת לקחים ולגיבוש המלצות ממוקדות לטיוב הסדר פנסיית החובה לשכירים ולמתן מענה לליקויים שצוינו לעניין פנסיית החובה לשכירים.

3. מנכ"ל משרד האוצר:

יפעל להסדיר את חלוקת הסמכויות במשרד האוצר, לרבות סמכויות המנכ"ל בנושאים הדורשים שיתוף פעולה בין מספר אגפים במשרד.

4. הממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון:

א. תבחן בהקדם את מבנה הבעלות של סוכנויות הביטוח וההסדר, ותשקול בין היתר הסדרת הוראות שיקבעו מגבלות מתאימות בעניין הפצת מוצרי חברת האם באמצעות סוכנות בבעלות, באופן שיובטח טיפול מקצועי ובלתי תלוי במהלך השיווק הפנסיוני הניתן ללקוחות.

ב. תסדיר בהקדם כללים ברורים למתן תמריצים כלכליים בשיטת התגמול של סוכני הביטוח, על מנת למזער את השפעת השיקולים הזרים וההטיות שעשויים להיווצר בהפצת מוצרי החיסכון הפנסיוני.

ג. לאור חוסר האפקטיביות של מודל עמלת ההפצה, תמשיך ותפעל ביתר נחישות לפיתוחו ולשכלולו של שוק ייעוץ פנסיוני תחרותי ואובייקטיבי - בין היתר, על ידי בחינת מודל התמחור לייעוץ פנסיוני בראייה כוללת של הכדאיות לכלל השחקנים בשוק.

ד. תחזור ותשקול, במהלך השנתיים הקרובות, את הצורך בהוספת פרמטרים נוספים מעבר לשיעור דמי הניהול, כגון כאלה המתייחסים לאיכות המוצר ולתשואה המותאמת לסיכון, בקביעת קרן ברירת המחדל.

ה. תבחן בהקדם נקיטת צעדים נוספים להורדת דמי הניהול שמשלמים פנסיונרים, ובכלל זה קביעת תקרת דמי ניהול נמוכה יותר, המשקפת את העלות הכלכלית האמיתית של ניהול תיק הפנסיונר.

5. החשבת הכללית:

א. תחשב את החבות האקטוארית של פנסיית הגישור התקציבית לעובדי מערכת הביטחון, ותוסיף אותה לחישוב החבות האקטוארית לפנסיה תקציבית במאזן המדינה.

ב. תחשב את החבות האקטוארית לפנסיה תקציבית על בסיס נתוניהם של עמיתי הפנסיה התקציבית, או למצער תבדוק את תקפות החישובים המבוססים על נתוני קרנות הפנסיה הוותיקות וכלל האוכלוסייה.

ג. תנתח ותציג, יחד עם אגף התקציבים, את התזרים הצפוי בגין פנסיה תקציבית ביחס לתוצר וביחס לתקציב המדינה, ותעקוב באופן שוטף אחר תוואי ההוצאה הכולל את הפנסיה התקציבית והפנסיה הצוברת ביחס לתוצר ולתקציב המדינה.

ד. תפעל לאלתר לתיעוד של דיוני ועדת אקטואריה ותבחן את דרכי עבודתה.

ה. תעביר לידי נציגי אכ"א מידע בנוגע לדרך חישוב החבות האקטוארית של משרתי הקבע וגמלאיו.

6. הממונה על אגף התקציבים:

יבחן מעקב באופן שוטף אחר תוואי ההוצאה הכולל הן את הפנסיה התקציבית והן את הפנסיה הצוברת, וינהל את הסיכון מהגידול בהוצאות הממשלה על פנסיה; יחשב את התוואים ביחס לתוצר וביחס לתקציב המדינה, וידווח על כך באופן שוטף בספרי התקציב.

7. הרמטכ"ל :

א. ינחה את אכ"א לתעד במרוכז ובאופן מלא ומפורט את ההגדלות האחוזיות, לרבות הסיבות להגדלה, ולעדכן אותן באופן שוטף; ינחה את אכ"א להפסיק להערים קשיים על משרד האוצר ביישום החלטת הממשלה 4088; ידאג לשיפור השקיפות והבקרה בנוגע למדיניותו בעניין הגדלת של שיעור הגמלה מעבר לשיעור שמזכה תקופת השירות בפועל - הן כלפי משרד האוצר והן כלפי אנשי הקבע הפורשים. ראוי שינחה את אכ"א להעביר למשרד האוצר את כל הנתונים והמידע הדרושים לו לבקרה.

ב. ידרוש מאגף התקציבים במשרד הביטחון והעומד בראשו, כי יציגו בפניו, בהתייעצות עם משרד האוצר, את מלוא ההשלכות התקציביות והאקטואריות של ההגדלות האחוזיות לפני קבלת החלטות על ידו בנושא זה, לאור ההשלכות התקציביות והאקטואריות שיש להגדלות אלה על תקציב הביטחון.

ג. יבחן את מדיניותו להגדלה של שיעור הגמלה מעבר לשיעור שמזכה תקופת השירות בפועל בשים לב למגבלות התקציב ולהשפעות האקטואריות של ההגדלות האחוזיות על החבות לפנסיה תקציבית, ויבחן אם מדיניותו עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה.

8. משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, צה"ל, משרד הביטחון וגופים אחרים במערכת הביטחון:

א. לאור ההבדלים בין צה"ל ובין גופים אחרים במערכת הביטחון בנוגע לחישוב פנסיית הגישור, יבחנו את הסכמי פנסיית הגישור השונים, את חישובה של פנסיית הגישור ואת נחיצות המענק לצורך הגדלת הגמלה בפנסיית הגישור, בשים לב בין היתר להנחות השונות שעל בסיסן ניתן המענק ואת דרך קביעת שיעור התשואה ועדכונו.

ב. במסגרת הבדיקה ראוי להתייחס גם להשפעות הרוחב שיש להבדלים בין הסיכומים שנחתמו בעניין המעבר לפנסיה צוברת, להשפעות השונות על תקציב המדינה בראייה ארוכת טווח ולהבדלים בתנאי פנסיית הגישור של פורשי מערכת הביטחון (צה"ל וגופים אחרים), לשקול לבצע תיקונים בסיכומים מתוך הסכמה משותפת על פי ממצאי הבדיקה ולעגן אותם בחקיקה ככל שיידרש, לרבות בתקנות.

סיכום

החיסכון הפנסיוני נועד לשמש מקור הכנסה עיקרי לאחר הפרישה מהעבודה כדי לאפשר לחוסך לשמר, עד כמה שניתן, את רמת החיים שהיה רגיל אליה טרם הפרישה ולאפשר לאוכלוסייה המבוגרת, להתקיים בכבוד לאחר הפרישה לגמלאות. מצב של היעדר חיסכון מספק עלול להביא לעוני לאחר גיל הפרישה ולהשית את נטל הטיפול בגמלאי על הציבור. בשני העשורים האחרונים הוחלו במערכת הפנסיה שינויים שהעבירו את הסיכונים בהסדרי הפנסיה מקרנות הפנסיה או הממשלה אל העובד. שינויים אלה כללו את פיתוחו של שוק הפצה פנסיוני, ואולם שוק זה מלווה בכשלים הפוגעים באיכות השיווק והייעוץ הפנסיוני. פירות פעילותו של אגף שוק ההון עדיין אינם נותנים מענה מספק לשמירת האינטרסים של ציבור החוסכים לפנסיה, והוא נדרש לטפל בכשלים ולפעול ביתר נחישות לפיתוחו ולשכלולו של שוק ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי, שיתרום לתחרות ולשקיפות לטובת ציבור החוסכים לפנסיה.

מערכת הפנסיה במדינה עומדת בפני אתגרים גדולים הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהירידה הצפויה במספר האנשים בגיל העבודה ביחס לאוכלוסייה המבוגרת. התמודדות הממשלה עם אתגרים אלה נמצאה לא מספקת, ועשויה לפגוע בחיסכון הפנסיוני. על הממשלה לבחון דרכים להתמודדות יעילה עם העלייה בתוחלת החיים של נשים וגברים שתהיה בת- קיימה - בין היתר על ידי בחינת מתווה להעלאת גיל הפרישה לנשים באופן מדורג - ולהמשיך במקביל לפעול למתן פתרונות לנשים הנמצאות מחוץ למעגל העבודה.

דוח זה מציג ליקויים רבים ומהותיים. הערכת החבות האקטוארית לפנסיה תקציבית על ידי אגף החשכ"ל מוטה כלפי מטה ולכן אינה משקפת את החבות בפועל; כמו כן, צה"ל פעל מול משרד האוצר בניגוד להחלטת ממשלה 4088, שביקשה לקדם את השקיפות בצה"ל. התנהלות זו פוגעת ביכולת הבקרה של משרד האוצר בנושא הגמלאות לפורשי צה"ל בכלל ובעניין מדיניות הרמטכ"ל להגדלת שיעור הגמלה מהשכר הקובע בפרט. משרד האוצר קידם וממשיך לקדם מספר נושאים שנועדו להבטיח פנסיה מעבודה לכל מועסק ועצמאי, ופועל להגביר את הוודאות בחיסכון הפנסיוני. אולם לאחר שהסדיר חובת הפרשה לחיסכון פנסיוני לכל מועסק, לא פעל משרד האוצר לבחון פתרונות לחלק מאוכלוסיית השכירים הנפגעת מההסדר. כמו כן, צוות שדן בהגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני הגיש המלצות לשר האוצר, ואולם המלצות אלה מבוססות על הנחות של סטייה ממתווה הגירעון הפוחת בחוק הפחתת הגירעון וממדיניות הממשלה להפחית את היחס של החוב לתוצר. לפיכך ראוי ששר האוצר יבחן מחדש את המלצות הצוות.

ללא תיקון הליקויים יקשה על הממשלה להבטיח ביטחון סוציאלי נאות לאזרחים בעתיד. על הממשלה להמשיך ולהתמודד עם הבעיה של הבטחת פנסיה נאותה לאוכלוסייה המבוגרת במדינה בעתיד, ולהימנע מגלגול נטל התחייבויותיה הסוציאליות לדורות הבאים.