ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה)

​רקע כללי

במבצע "צוק איתן" שהחל ב-7.7.14 ונמשך 50 יום, נורו לעבר ישראל כ-3,800 טילים ורקטות, מתוכם כ-3,300 לעבר אזורים מיושבים. על פי איום הייחוס של צה"ל , בעימות עתידי צפוי ירי על העורף האזרחי של מדינת ישראל על ידי מדינות וגורמים עוינים במשך מספר שבועות, בהיקף רחב יותר במידה ניכרת מאשר במבצע "צוק איתן", והוא נאמד בעשרות אלפי טילים ורקטות.

מדינת ישראל וצה"ל נוקטים מספר פעולות משולבות בתחום ההתגוננות האזרחית  להגנה מפני איום טילים ורקטות: קביעת תקנים למיגון האזרחים; קביעת הנחיות התנהגות בעת התקפה (להלן - מדיניות ההתגוננות ); היערכות לפינוי אוכלוסייה מאזורים מסוימים; הפעלת מערך לגילוי טילים ורקטות הנורים לעבר ישראל; הפעלת מערך של צופרים והודעות באמצעי התקשורת למתן התרעה לכלל האוכלוסייה על המקום הצפוי של נפילת האיום; והפעלת מערכות הגנה אקטיבית ליירוט האיומים והתקפה שנועדה לנטרל איום זה . במסגרת הפעולות המשולבות להגנה מפני איום טילים ורקטות, פועלים, בין היתר, הגופים הבאים: משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ובתוכו רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל); צה"ל ובתוכו פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) וזרוע היבשה; משרד הפנים; ורשויות מקומיות.

פעולות ביקורת

לאחר סיום מבצע "צוק איתן" החליט מבקר המדינה על עריכת ביקורת מקיפה בנושאים הקשורים למבצע. במסגרת זו, בחן משרד מבקר המדינה בחודשים ספטמבר 2014 - אוקטובר 2015, לסירוגין, את נושא ההיערכות לשם הגנה על העורף האזרחי מפני איום טילים ורקטות באמצעות המיגון הפיזי (מקלטים, מרחבים מוגנים, פתרונות מקלוט); מערך הגילוי וההתרעה; ופינוי אוכלוסייה. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשהב"ט. בדיקות השלמה נערכו, בין היתר, במטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל); במשרד הפנים, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך ובמועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב; וברשויות המקומיות אשקלון, בני ברק ומעלות. יצוין כי חלק מהנתונים עודכנו עד יולי 2016.

הליקויים העיקריים

מעורבות הדרג המדיני

ביוני 2014 החליטה הממשלה (החלטה מס' 1661) כי "שר הביטחון, בשיתוף עם המשרדים והגורמים הרלוונטיים, יגבש ויציג לממשלה עד ליום 1.11.14, תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף למצבי החירום למיניהם. בכלל זה יציגו שר הביטחון והשר לביטחון פנים, עד ליום 1.11.2014, הצעה להסדרת סמכויות בתחום האמור בין משרד הביטחון לבין המשרד לביטחון הפנים, לרבות הסדרה של סמכויות השר לביטחון הפנים באירועי חירום שלגביהם לא חל חוק ההתגוננות האזרחית". באוקטובר 2014 החליטה הממשלה (החלטה מס' 2108) לדחות את מועד הצגת תכניות העבודה השנתית והרב-שנתית ל-1.2.15. יצוין, כי דחייה זו לא חלה על הסדרת הסמכויות. עד יולי 2016 לא הוצגו תכניות העבודה לממשלה ולא הושלמה הסדרת הסמכויות וחלוקתן בין המשרד לביטחון הפנים למשרד הביטחון. נוכח היעדרן של תכניות עבודה שנתית ורב-שנתית להכנת העורף האזרחי לחירום, משהב"ט לא הקצה משאבים לצורך זה בראייה כוללת וארוכת-טווח, ועל כן נפגעת מוכנות העורף לחירום. אי-הסדרת הסמכויות בין משרד הביטחון למשרד לביטחון הפנים עלולה אף היא לפגוע בהיערכות העורף ובטיפול בו בשעת חירום, כפי שהעיר משרד מבקר המדינה בדוח על ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף , כי היעדר הסדרה של תשתית נורמטיבית המתייחסת למאמצי הטיפול בחירום "פוגע בשעת מבחן בניהול האירוע על ידי הגופים הרלוונטיים ובמתן מענה מיטבי לבעיות בעורף".

הממשלה וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט) לא דנו בסדרי עדיפויות לשיפור מוכנות העורף לחירום. היעדר הדיונים בנושאים אלה בקבינט פוגע ביכולתו של הדרג המדיני להבין את תמונת המצב המלאה של הסיכונים שבפניהם יעמוד העורף, ולקבל את ההחלטות הנדרשות כדי להתמודד עם סיכונים אלו.

הממשלה ה-33 החליטה באפריל 2013 על הקמת ועדת שרים זמנית  למוכנות הזירה האזרחית, אשר נועדה לעסוק בהכנת העורף האזרחי למצבי חירום למיניהם. מאז מינוי שר הביטחון דאז, מר משה יעלון, ליו"ר הוועדה ביוני 2014 ועד תום תקופת כהונתה של הממשלה ה-33 כונסה הוועדה פעם אחת בלבד. לאחר מועד סיום הביקורת החליטה הממשלה ה-34 באוקטובר 2015 להקים מחדש ועדה זו. ממועד הקמתה ועד יולי 2016 כונסה ועדה זו פעם אחת בלבד. היעדר פעילות הוועדה פוגע בקבלת ההחלטות לקידום מוכנות העורף לחירום ובבקרה של הממשלה ושל הקבינט על כך.

המל"ל

משרד מבקר המדינה מעיר, כי בנושא ההגנה על העורף האזרחי המל"ל אינו מממש חלק מהתפקידים שהוטלו עליו בחוק המל"ל, ובכלל זה הכנת הערכות מצב לקבינט בתחומים משיקים למצב המדיני-ביטחוני שיאפשרו להעריך את האיומים ואת רמת המוכנות מולם. אי-הביצוע האמור יש בו כדי לפגוע בהכנה מיטבית של העורף לחירום.

נציגי מערכת הביטחון אינם מתייצבים לכל הדיונים שאליהם הם מוזמנים על ידי המל"ל בנושא העורף האזרחי, ואינם מוסרים מידע מלא בכל הקשור למוכנות העורף והיערכותו לחירום לפי דרישת המל"ל. חוסר שיתוף הפעולה של משהב"ט עם המל"ל מנוגד לחוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008 (להלן - חוק המל"ל), ופוגע ביכולת המל"ל להציג תמונת מצב נכונה בפני הדרג המדיני בכל הנוגע למוכנות העורף לחירום. דבר זה עלול לפגוע ביכולת לתת מענה אשר יצמצם את מספר הנפגעים בעורף בעת מלחמה. למרות הישנות המקרים של אי-התייצבות נציגי מערכת הביטחון בדיונים הנערכים במל"ל, ראש הממשלה (להלן - ראה"ם), המופקד על יישום חוק המל"ל, ושר הביטחון לא הסדירו את חלוקת העבודה בין המל"ל ומשהב"ט בנוגע לעריכת עבודות מטה בתחום הטיפול בעורף.

מיגון פיזי

חלק מאמצעי המיגון האמורים להגן על הציבור מפני ירי טילים ורקטות, בכלל זה ממ"דים (מרחב מוגן דירתי), מקלטים פרטיים משותפים ומקלטים ציבוריים, אינם כשירים, דבר העלול למנוע את האפשרות להתגונן באמצעותם בעת הצורך. בנוסף לכך, בעת לחימה יידרשו תושבים אשר יתקשו להגיע אל אמצעי המיגון בתוך פרק הזמן שקבעו פקע"ר והפיקודים המרחביים בהנחיות ההתגוננות ותושבים אשר יהיו תחת ירי רציף, במיוחד באזורים הסמוכים לגבולות עם לבנון וסוריה, לשהות שהייה ארוכה במקלטים. למרות זאת, חלק ניכר מהמקלטים הציבוריים והמקלטים הפרטיים המשותפים אינו ערוך לכך.

פערי המיגון אמורים להשפיע על החלטות הגורמים המדיניים והצבאיים לפני פתיחה במבצעי לחימה ובמהלכם, על החלטות בדבר פינוי אוכלוסייה, ועל היערכות הרשויות המקומיות לחירום. פקע"ר אינו מצביע בפני מקבלי החלטות, שהוא כולל בחישוב פערי המיגון אמצעי מיגון שאינם כשירים ואשר לא יוכלו לשמש כמחסה מיגוני ראוי בעת הצורך וכי חישוביו בנוגע להיקף המתמגנים באמצעות המקלטים הציבוריים והמקלטים הפרטיים המשותפים מתעלמים מהצורך בשהייה ממושכת במקלטים, הצפויה להידרש באזורים גיאוגרפיים רבים ברחבי הארץ.

מאז שנת 2005 קיבלה הממשלה החלטות שונות שנועדו לצמצם את פערי המיגון שנוצרו עקב היעדר מקלטים מתאימים במבנים שנבנו לפני שנת 1992, השנה שבה החלו לחייב בבניית ממ"דים. תכניות אלה בחלקן לא מומשו כלל ובחלקן מומשו חלקית בלבד, ולכן לא הביאו לצמצום משמעותי של פערי המיגון, במיוחד באזורי הפריפריה.

בשנת 2007 פסק בג"ץ כי על מוסדות החינוך ביישובי עוטף עזה להיות ממוגנים באופן מלא, ובשנת 2011 החליט ראה"ם, בנימין נתניהו, למגן את מוסדות החינוך ביישובים הנמצאים בטווח של 15-7 ק"מ מגבול עזה. למרות זאת, קיימים עדיין ביישובי עוטף עזה וביישובים בטווח 15-7 ק"מ מגבול עזה מוסדות חינוך שאינם ממוגנים כנדרש.

גילוי לצורך התרעה לתושבים

הנחיות ההתגוננות שמפרסם פיקוד הדרום (להלן - פד"ם) לתושבים, ושהיו תקפות אף במהלך מבצע "צוק איתן", לא תואמות את יכולות הביצוע של מערכות הגילוי  וההתרעה שבידי צה"ל נכון למועד סיום הביקורת, דבר החושף את התושבים לסכנת פגיעה.

התרעה לתושבים

התרעה אמינה וממוקדת תורמת לביטחון התושבים הנקראים להתמגן בשגרה ובחירום בעת הצורך, תוך כדי שהיא מאפשרת קיום של שגרה ברמה כלשהי, ובכך היא תורמת לצמצום הפגיעה ברציפות התפקודית בעתות חירום. במאי 2013 אישר ראה"ם, בנימין נתניהו, תקציב רב-שנתי לפקע"ר לצורך שדרוג מתמשך של מערך ההתרעה. החלטה זו לא מומשה. היעדר תקציב רב-שנתי מגביל את יכולת התכנון של פקע"ר, עלול לייקר את עלויות הפרויקטים, ופוגע ביכולת לפתח את מערך ההתרעה ביעילות ובמועילות.

פינוי אוכלוסייה

ביולי 2012 החליטה הממשלה (החלטה מס' 4877) (הגנ/9) על אישור תכנית "מלון אורחים" לפינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה בשל סיכון המאיים עליה, וקליטתה במקומות מוסדרים מראש., נכון לפברואר 2016, לאחר שחלפו יותר משלוש שנים מאז קיבלה הממשלה את ההחלטה על תכנית "מלון אורחים", אולם תכנית זו אינה בת-ביצוע בשל אי-השלמת היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל.

בעת מלחמה צפויים אזרחים רבים הגרים בסמוך לגבול להתפנות עצמאית. בהחלטת הממשלה על אישור תכנית "מלון אורחים" נקבע, כי יש "להטיל על המשרד להגנת העורף  לגבש תפיסה לאומית כוללת לטיפול במתפנים עצמאיים". המשרד להגנת העורף לא גיבש עד מועד סגירתו תפיסה לאומית כוללת לטיפול במתפנים עצמאית. נכון לפברואר 2016, גם משהב"ט טרם השלים את בחינת נושא זה.

במהלך מבצע "צוק איתן", בחודשים יולי - אוגוסט 2014, עזבו תושבים רבים מיישובי עוטף עזה את בתיהם ועברו למקומות יישוב אחרים. חלק מהתושבים התפנו עצמאית וחלק התפנו בפינוי שארגנו המועצות האזוריות ללא תיאום עם צה"ל ועם מערכת הביטחון. הקבינט לא דן במהלך מבצע "צוק איתן" בפינוי האוכלוסייה, זאת אף על פי שלצה"ל לא הייתה יכולת התרעה כנגד חלק מהטילים והרקטות אשר נורו לעבר היישובים בקרבת הגבול, ואף על פי שחלק ניכר מהתושבים התפנה עצמאית.

במהלך מבצע "צוק איתן" המליץ המל"ל למערכת הביטחון לפנות חלק מתושבי עוטף עזה, אך הוא לא הציג לקבינט את המלצתו זו. החלטתו של המל"ל שלא להציג את עמדתו בפני הקבינט בנושא פינוי האוכלוסייה אינה עולה בקנה אחד עם תפקידו, כפי שנקבע בחוק המל"ל, בדבר הצורך להציג חלופות, אם לדעתו הן קיימות, בתחום שבו נדרשת החלטה של הדרג המדיני, ואף ימליץ על החלופה הנבחרת.

הגנה על תושבי הצפון

לפי תרחישי צה"ל, בעת לחימה בגזרת הצפון ישוגרו אלפי טילים ורקטות לעבר היישובים הסמוכים לגבול הצפון. למרות זאת, יכולת ההגנה על תושבי הצפון בכלל ועל תושבי הערים בפרט מוגבלת מאוד, נוכח פערי המיגון הניכרים ויכולות הגילוי וההתרעה המצומצמות. למרות יכולת ההגנה המוגבלת, לא גיבשו צה"ל ומשהב"ט תכניות לפינוי אוכלוסייה, הכוללות את ערי הצפון, ולא התקיימו דיונים ברמת הדרג הצבאי או המדיני בנושא הפערים באמצעי ההגנה האזרחית והשלכותיהם על הגנת תושבי יישובי הצפון.

ההמלצות העיקריות

על שר הביטחון, מתוקף היותו האחראי לטיפול בעורף, לקיים עבודת מטה שתבחן את איום הטילים והרקטות ואת מידת פגיעתם האפשרית בעורף האזרחי וברציפות התפקודית, ותבחן את אמצעי ההגנה הקיימים ואת אלו הנדרשים. בהתאם לכך, ראוי שעבודה זו תמליץ על סדרי עדיפויות להשקעת משאבים באמצעי ההגנה השונים, ותוצג לקבינט לצורך אישורה. נוסף על כך, על שר הביטחון לכנס את ועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית בתדירות שתאפשר לה לשמש כלי עזר לעבודת הממשלה בנושא זה. כמו כן, ראוי שראה"ם יטיל על המל"ל לקיים עבודת מטה שתבחן את הפערים שהוצגו בעבודת המטה שקיים שר הביטחון בהיבטים השונים של הגנת העורף בחירום. בהמשך לכך, על המל"ל ליזום דיונים בקבינט בעניין זה, ולהציג בפניו את הפערים ומשמעויותיהם, לגבש ולהציג חלופות לתכניות פעולה שונות לשיפור הטיפול בהגנה על העורף האזרחי, והמלצה על סדרי עדיפויות לטיפול בפערים הקיימים.

על ראה"ם להנחות את שר הביטחון לפעול בהקדם למימוש החלטה 1661, ולהציג לממשלה תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף למצבי החירום למיניהם, ובכלל זה הסדרת הסמכויות בין משהב"ט למשרד לביטחון הפנים בתחום האמור.

על ראה"ם, בשיתוף שר הביטחון, להסדיר את חלוקת העבודה בין המל"ל ומשהב"ט בנוגע לביצוע עבודות מטה בתחום הטיפול בעורף, אשר תעלה בקנה אחד עם חוק המל"ל.

על ראש המל"ל לבחון את האמצעים לשיפור הבקרה שלו אחר החלטות ראה"ם, ואת תדירות ואופן הדיווח לראה"ם על אופן המימוש של החלטותיו ושיעורו.

על שר הביטחון להנחות את פקע"ר לקיים תהליך לטיוב המידע בדבר פערי המיגון באופן שישקף נאמנה את יכולת ההתמגנות בפועל של תושבי ישראל. עם קבלת תמונת מצב מלאה של פערי המיגון, על שר הביטחון לפעול להצגת פתרונות אפשריים למתן מענה מיגוני לכלל התושבים, תוך שימת דגש על יכולתם של פתרונות אלו לאפשר שהייה ממושכת, בעיקר באזורים אשר צפויים להיות תחת אש רציפה בעת לחימה או באזורים שבהם יכולת ההתרעה מוגבלת.

על רח"ל לבחון את כלל האיומים, הפערים והפתרונות האפשריים להגנה על התושבים ביישובי גבול הצפון, ולגבש פתרון שיספק להם הגנה מיטבית.

על פקע"ר, בשיתוף פד"ם ומשרד החינוך, למפות בהקדם את פערי המיגון הקיימים במוסדות החינוך בעוטף עזה וביישובים הנמצאים בטווח של עד 15 ק"מ מגבול עזה, ולפעול להשלמת המיגון הנדרש.

על משהב"ט ועל צה"ל לקיים עבודת מטה שבה יבחנו את הפערים בגילוי ובהתרעה, יבחנו את מידת ההתאמה של הנחיות ההתגוננות ליכולת הקיימת למתן התרעה באזורים השונים ויעדכנו אותן במידת הצורך, ויציגו חלופות להתמודדות עם ההשלכות שיש לפערים האמורים על העורף האזרחי.

על המל"ל לרכז את הפערים הקיימים להשלמת מימושה של התכנית לפינוי אוכלוסייה "מלון אורחים" ולהביאם לידיעת הממשלה, או לחלופין, להמליץ לממשלה לאשר תכנית לפינוי אוכלוסייה בהיקף קטן יותר.

סיכום

במבצע "צוק איתן" שהחל ב-7.7.14 ונמשך 50 יום, נורו לעבר ישראל כ-3,800 טילים ורקטות, מתוכם כ-3,300 לעבר אזורים מיושבים. על פי איום הייחוס של צה"ל, בעימות עתידי צפוי ירי על העורף האזרחי של מדינת ישראל על ידי מדינות וגורמים עוינים במשך מספר שבועות, בהיקף רחב יותר במידה ניכרת מאשר במבצע "צוק איתן", והוא נאמד בעשרות אלפי טילים ורקטות.

ההגנה על העורף האזרחי מפני ירי טילים ורקטות כוללת שימוש במגוון אמצעים בתחום ההגנה האזרחית שבהם עוסק דוח זה, כדוגמת מיגון פיזי, גילוי והתרעה ופינוי אוכלוסייה. משרד מבקר המדינה מודע לכך כי לצה"ל יכולות התקפיות ויכולת יירוט, אשר נועדו לצמצם את הירי לעבר ישראל, להקטין את נזקיו ואף להוות גורם מרתיע. למרות יכולות אלה, על פי איום הייחוס על צה"ל להיערך לתרחיש הכולל שיגורים של אלפי ואף עשרות אלפי טילים ורקטות לעבר ישראל במהלך תקופת הלחימה, מספר טילים שספק רב אם יש בידי צה"ל מענה מספק להגנה מפניהם. לכן עולה החשיבות בבחינת מוכנות העורף האזרחי בתחום המיגון, הגילוי, ההתרעה ופינוי האוכלוסייה, שעשויים להציל חיים.

אמנם בשנים האחרונות נעשתה כברת דרך בתחום מוכנות והגנת העורף האזרחי, אך בביקורת עלו פערים, חלקם משמעותיים, בהיערכות בתחום המיגון הפיזי, הגילוי וההתרעה ואף פינוי אוכלוסייה, אשר יש בהם כדי להגדיל את הסיכון לחיי התושבים בעת אירוע לחימה. פערים אלה גדולים במיוחד ביישובי גבול הצפון בכלל ובערי הצפון בפרט, הצפויים על פי תרחיש הייחוס להיות תחת ירי רצוף ומתמשך. בנוסף לכך, עלו בביקורת ליקויים בטיפול בעורף הנובעים מהיעדר תיאום בין הגורמים השונים העוסקים בנושא הטיפול בעורף, ובכלל זה משהב"ט, צה"ל והמל"ל. כל אלה יש בהם כדי לפגוע בהכנת העורף לחירום.

יתרה מכך, בביקורת עלה, כי למקבלי ההחלטות אין מידע מלא בנוגע למוכנות העורף, מאחר שפקע"ר מציג מידע חלקי על אודות פערי המיגון הקיימים. כמו כן, אין גורם המרכז מידע בדבר כשירות אמצעי ההגנה הקיימים להתמודדות עם כלל האיומים על העורף האזרחי, וסקירת המל"ל בנושא העורף האזרחי המוצגת בפני הקבינט אינה משקפת נאמנה את מוכנות העורף לחירום, ואינה יכולה לשמש כלי עזר בגיבוש תכנית פעולה ובקביעת סדרי עדיפויות לצמצום הפערים לשם מתן מענה הולם להגנה על התושבים.

בהתאם להחלטת ממשלה 1661, היה על שר הביטחון לגבש תכנית שנתית ותכנית רב-שנתית כוללת לטיפול בעורף האזרחי, ולהציגן בפני הממשלה עד פברואר 2015. נכון ליולי 2016, החלטה זו לא מומשה. על ראה"ם לדרוש משר הביטחון לממש את החלטת הממשלה, ולהנחותו לגבש תכניות המתבססות על האיומים הניצבים בפני העורף ועל אמצעי ההגנה העומדים לרשותו ולרשות מערכת הביטחון, ולהציגן בהקדם בפני הממשלה.