1. אחד המאפיינים הקשים ביותר של עוני הוא אי-ביטחון תזונתי (להלן - אב"ת), שמשמעותו היעדר האפשרות לצרוך באופן סדיר מזון הכולל את כל רכיבי התזונה הנדרשים להתפתחות תקינה ולבריאות האדם . האב"ת הוא תופעה במדינות מפותחות המתבטאת, בין היתר, בהשגת מזון בדרכים שאינן מקובלות . אב"ת אמנם אינו נחשב כמסכן חיים, אך הוא עלול להשפיע לרעה על הבריאות הפיזית והנפשית של הסובלים ממנו, ובכלל זה פגיעה בתפקוד היומיומי וביכולות קוגניטיביות וחברתיות, ובייחוד פגיעה במניעת מחלות כרוניות ובטיפול בהן. אב"ת תורם להנצחת מעגל העוני - לילדים שגדלים במשפחות שסובלות מאב"ת סיכוי קטן יותר להגיע להישגים בלימודים ולהצליח לפרוץ את מעגל העוני.
אמנם אב"ת ועוני קשורים זה בזה, אולם מדדי העוני המקובלים אינם משקפים באופן ברור דיו את היקף האב"ת באוכלוסייה . המדד הנפוץ בעולם למדידת אב"ת מבוסס על דיווח שמוסרים משקי בית בסקרים על קשיים כלכליים לרכוש את המזון הנדרש להם, והוא משמש לקביעת רמות שונות של אב"ת על פי חומרתו . בישראל עשה המוסד לביטוח לאומי סקר טלפוני בשנת 2011 (להלן - סקר הביטוח הלאומי) לפי מדד האב"ת. על פי תוצאות הסקר, כחמישית מהמשפחות וכשליש מהמשפחות עם ילדים דיווחו כי הן חוו אב"ת בשנה האחרונה. תופעת האב"ת בלטה במשפחות גדולות שבהן ארבעה ילדים ויותר, באוכלוסייה הערבית ובמשפחות חד-הוריות. בכל אחת מהאוכלוסיות הללו שיעור המשפחות שדיווחו כי חוו אב"ת היה קרוב ל-50%. ממצאי הסקר מלמדים כי בשנת 2011 היו בישראל 308,000 משפחות (894,000 נפשות), שבהן 360,000 ילדים , אשר דיווחו כי בשל מחסור בכסף לעתים לא אכלו יום שלם או צמצמו את גודל הארוחות שלהם במשך כמה חודשים בשנה.
2. בישראל, בדומה למדינות רווחה מערביות, הכלי העיקרי לסיוע של המדינה למשקי בית שאין ביכולתם לדאוג במסגרת שוק העבודה לביטחונם הכלכלי הוא תשלומי העברה . כלי נוסף שמספקת המדינה הוא מפעל ההזנה בבתי הספר . אולם מרבית הסיוע במזון למדווחים על אב"ת ניתן בישראל על ידי המגזר השלישי - עמותות המזון. חלק מעמותות אלה מקבלות מדי שנה בשנה תמיכות מהמדינה (בעיקר מכספי עיזבונות ) אם בקשותיהן לתמיכה עומדות בתנאים שנקבעו. הפנייה לקבלת סיוע מהעמותות יכולה להיעשות ישירות על ידי הנזקק או לאחר שהוא מקבל הפניה לעמותה מהמחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית שבתחומה הוא מתגורר.
3. בשנת 2011 נחקק חוק המועצה הארצית לביטחון תזונתי, התשע"א-2011 (להלן - חוק המועצה), ובו נקבע כי שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה), יהיה אחראי לגיבוש מדיניות בתחום הביטחון התזונתי, וכי תוקם מועצה ארצית לביטחון תזונתי (להלן - המועצה הארצית לביטחון תזונתי או המועצה) והיא תהיה גוף מייעץ לשר הרווחה בתחום זה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לקידום הביטחון התזונתי. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). בירורים נעשו במשרד המשפטים, במשרד החינוך, במשרד האוצר, במשרד הבריאות, במזכירות הממשלה, במוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) ובמועצה. נוסף על כך בדק משרד מבקר המדינה את אופן ההתמודדות של השלטון המקומי עם מקרים של אב"ת בכמה רשויות מקומיות (במחלקות לשירותים חברתיים).
עיקרי הממצאים
אחריות המדינה לספק ביטחון תזונתי
אחריותה של המדינה לדאוג לביטחון התזונתי של תושביה משתקפת באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966 שאושררה על ידי מדינת ישראל בשנת 1991 , הקובעת: "מדינות שהן צד באמנה זו מכירות בזכות כל אדם לרמת חיים נאותה עבורו ועבור משפחתו, לרבות מזון"; בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הקובע, בין היתר, כי "כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו", וכי כל "רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק-יסוד זה"; בפסיקותיו של בית המשפט העליון, אשר מהן עולה כי הזכות לקיום מינימלי בכבוד היא הבסיס לזכותו של האדם לכבוד, ולעתים אף ליתר הזכויות כולן , ובחוק המועצה שבו נקבע כי מטרתו "לקדם את הביטחון התזונתי לגבי תושבי ישראל, ברוח כבוד האדם ועקרונות השוויון, הצדק וההגינות". במצב דברים זה, למדינה יש מחויבות להקצאת משאבים סבירים הנדרשים לשם הדאגה לביטחון התזונתי של תושביה ולעיצוב מדיניות לצמצום שיעור האב"ת.
היעדר מדיניות בתחום הביטחון התזונתי
1. נמצא כי הממשלה עדיין לא קבעה מדיניות לטיפול בנושא הביטחון התזונתי. המועצה הארצית לביטחון תזונתי, שאמורה לייעץ לשר הרווחה בגיבוש המדיניות, התכנסה לראשונה רק בינואר 2013, כמעט שנה לאחר תחילת תחולתו של חוק המועצה, והיא מצויה בראשית עבודתה. כמו כן לא נמצא כי משרד הרווחה נתן למועצה די אמצעים להפעלתה, והיא נשענה על אמצעים שהעמידו לרשות יו"ר המועצה גופים ציבוריים אחרים ועל פעילותם של מתנדבים. נוכח חשיבות הנושא ובפרט נוכח ממצאי סקר הביטוח הלאומי יש לראות ליקויים אלה בחומרה.
2. גיבוש מתווה בדבר אחריות המדינה לטיפול באב"ת: (א) במהלך שנת 2009, לאחר ששר הרווחה דאז, מר יצחק הרצוג, הציג לפני ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, דוח של הוועדה הבין-משרדית לבחינת האחריות של המדינה להבטחת הביטחון התזונתי של אזרחיה, החליט ראש הממשלה כי משרד הרווחה, משרד האוצר וארגון ג'וינט-ישראל (להלן - הג'וינט) יקדמו יחדיו מיזם לקידום הביטחון התזונתי. במרץ 2010 סיכמו משרד האוצר ומשרד הרווחה את עיקרי התכנית לקידום הביטחון התזונתי לשנים 2012-2010 (להלן - המיזם). עיקרי המיזם היו: (1) דירוג עמותות המזון (לפי איכות פעילותן ומידת שקיפותן); (2) אסדרת פעילות העמותות; (3) תמיכה כללית בעמותות המזון; (4) הפעלת תכנית לליווי ושיקום של משפחות נזקקות.
המחויבות הממשלתית למיזם הייתה מוגבלת מלכתחילה, שכן במיזם נקבע כי האחריות לטיפול באב"ת תמשיך להיות בידי המגזר השלישי, והמדינה תסייע רק לאסדרת הפעילות של חלוקת המזון בידי העמותות המשתתפות במיזם. לא זו אף זו, סוכם כי התמיכה הממשלתית האמורה לעיל תהיה חד-פעמית - לשנים 2012-2010 בלבד. יוצא אפוא כי משמעות המגבלות שנקבעו מלכתחילה במיזם הייתה המשך ההישענות על המגזר השלישי כגורם המממן את הפתרונות למצוקתן של משפחות השרויות באב"ת.
(ב) עוד נמצא כי ביצוע המיזם החל באיחור ניכר - בפועל, רק ביולי 2012 החל ביצוע המיזם, דהיינו בחלוף למעלה משנתיים וחצי מהמועד שבו סוכם כי יתחיל לפעול. זאת ועוד, סך כל התקציב שהממשלה העמידה לטובת המיזם היה כ-12.5% בלבד מהתקציב הממשלתי שיועד מלכתחילה בהתקשרות עם הג'וינט, ולא כל מרכיביו הופעלו.
מכלל האמור יוצא כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, פעולות הממשלה לטיפול בנושא הביטחון התזונתי - הקצאת משאבים ממשלתיים בסכומים נמוכים והמשך ההישענות על משאבי המגזר השלישי כגורם המממן את הפתרונות למשפחות באב"ת - מצביעות על מחויבות ממשלתית קטנה עד מאוד לטיפול בנושא בכללותו, אשר ספק אם היא מאפשרת למדינה לממש את מחויבותה לקידום הביטחון התזונתי בהיקף ראוי, וזאת בייחוד לאור סקר הביטוח הלאומי שהעלה כי משקי בית רבים מצויים באב"ת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר משרד הרווחה כי החל משנת 2014 יפעיל המשרד תכנית בהיקף של 200 מיליון ש"ח לטובת הביטחון התזונתי, וכי "העמותות הן שותפות בטיפול ונמצאות בפריסה ארצית בשטח אך ההובלה צריכה להיעשות בידי הממשלה והאחריות מוטלת על כתפיה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם מדובר בצעדים חשובים לקידום הנושא אף שבוצעו באיחור ניכר, בה בעת, מבחנה של הממשלה יהיה באופן מימוש אחריותה ובכלל זה בליווי צעדים אלה במחויבות תקציבית רב-שנתית.
פעולות המבוצעות כיום לאספקת ביטחון תזונתי
פעולות הממשלה
1. הבטחת הכנסה וקצבאות אחרות: מממצאי סקר הביטוח הלאומי עולה, בין השאר, כי משפחות עם ילדים שבהן ההורים בגיל העבודה המקבלות קצבאות קיום סובלות מרמה גבוהה במיוחד של אב"ת. כך גם ציין הביטוח הלאומי בסקר: "המדיניות הכלכלית שהונהגה בתחילת שנות האלפיים ובמסגרתה קוצצו קצבאות הקיום (הבטחת הכנסה) והילדים, היוותה מאיץ אפשרי להתרחבות והעמקה של תופעת האב"ת", וכי "דיון ברמת קצבאות הקיום למשפחות אלה תוך התייחסות למינימום למחייה בכבוד הוא חיוני למדיניות החברתית".
2. תמיכות בעמותות המזון: משרד הרווחה מקצה בכל שנה כספי עיזבונות, בין היתר לטובת עמותות המבקשות תמיכה בשלושה סוגי פרויקטים: חלוקה של סלי מזון לקראת חג הפסח ("קמחא דפסחא"; להלן - סלים לפסח), חלוקה חודשית של סלי מזון ותמיכה במסגרות הזנה . סך ההקצאה של משרד הרווחה לתמיכה בעמותות המזון לפרויקטים אלה היה בשנת 2012 כ-14 מיליון ש"ח (מתוכם נוצלו כ-12 מיליון ש"ח), ובשנת 2013 - כ-7 מיליון ש"ח.
כאמור, על פי סקר הביטוח הלאומי, אחת האוכלוסיות שבהן בולטת תופעת האב"ת היא האוכלוסייה הערבית, שבה שיעור המשפחות שדיווחו כי חוו אב"ת היה קרוב למחצית מהמשפחות, ומהן דיווחו 30% כי הן סובלות מאב"ת ניכר . ואולם בבדיקת פרטי העמותות הנתמכות לא נמצאו עמותות בחברה הערבית. אמנם משרד הרווחה הוסיף למבחני התמיכה בעמותות המחלקות סלים לפסח את האפשרות לתמוך ב"ארגונים המעניקים סיוע לנזקקים לרגל חג של בני עדה אחרת", אולם אפשרות זו, כמו האפשרות לקבלת תמיכות אחרות, לא נוצלה כאמור עד כה על ידי עמותות מזון בחברה הערבית.
ככל שהמדינה רואה בתמיכה בעמותות כלי לקידום הביטחון התזונתי, הרי שמהאמור עולה כי במצב הדברים הנוהג היום, אין המדובר בכלי אפקטיבי דיו. נמצא שחלק הארי של התמיכה מיועד לסלי מזון לפסח, דהיינו לטובת סיוע סמלי במועד חד-פעמי; עמותות המזון הן שקובעות באילו מקומות הן יסייעו במזון, והתמיכה באוכלוסייה נזקקת שמתגוררת במקום מסוים ניתנת לא לפי קריטריון של רמת האב"ת באותו מקום, אלא לפי יכולת ההתארגנות של האוכלוסייה המתגוררת במקום להקים עמותה שתעמוד במבחני התמיכה או לפי רצון עמותות המזון לסייע לאותה אוכלוסייה. עולה ספק על כן, אם מערך התמיכות הממשלתי בעמותות המזון תורם תרומה של ממש לשיפור הביטחון התזונתי בקרב מגזרים ויישובים שבהם בעיית האב"ת חריפה, ובפרט בחברה הערבית.
3. תכנית ההזנה במוסדות החינוך: חוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה-2005, קובע כי בגן חובה ובבית ספר יסודי שהוחל בהם יום חינוך ארוך, תינתן ארוחה לתלמידים בימים שבהם מתקיימות במוסד החינוך שמונה שעות לימוד לפחות (להלן - מפעל ההזנה). החל משנת הלימודים התשע"ג הורחבה מסגרת ההזנה מכוח החלטות ממשלה עבור ילדים בני 8-3 הנמצאים בגני הילדים ובכיתות א'-ב' ביישובים המסווגים בשלושת האשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים, הנמצאים במסגרות לימודיות עד השעה 16:00 (להלן - תכנית ציל"ה). נמצא כי בהשוואה לממצאי דוח קודם , מספר התלמידים שהשתתפו במפעל ההזנה בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) ובמפעל ההזנה ובתכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג (2013-2012) אמנם עלה באופן משמעותי, ובשנת הלימודים התשע"ג השתתפו בשתי תכניות ההזנה כ-310,000 תלמידים, אך בה בעת ראוי להעיר כי תלמידים רבים שלומדים במסגרת של יום לימודים ארוך עדיין אינם כלולים בתכניות הללו.
פעולות השלטון המקומי
1. היעדר הכוונה לטיפול באב"ת: ככלל, הרשות המקומית אחראית לטיפול בנזקקים בתחומה באמצעות המחלקה לשירותים חברתיים (להלן - מש"ח). בהנחיות המקצועיות והמינהליות של משרד הרווחה המקובצות בתקנון לעבודה סוציאלית (התע"ס) הכוללות, בין היתר, הנחיות שונות לטיפול בנזקקים על פי מהות הנזקקות שלהם (למשל זקנה, נכות, התמכרות), אין התייחסות לסיוע במקרים של נזקקות למזון. משמעות הדבר היא שכאשר מגיעים לידיעת המש"ח מקרים כאמור, אין הַכְוונה מצד משרד הרווחה כיצד לטפל בהם ולא מסופקים למש"ח כלים לסיוע בנדון.
כך למשל עובדת סוציאלית בנצרת אשר טיפלה במשפחה, שבה זוג הורים עובדים בשנות ה-40 לחייהם ושלושה ילדים, מצאה בביקור בבית המשפחה באפריל 2013 כי המקרר בבית היה ריק. אם המשפחה סיפרה שבשנתיים האחרונות המשפחה לא רכשה פירות וירקות למעט כרוב ותפוחי אדמה. נוכח המצוקה של המשפחה ציינה העובדת הסוציאלית כי היא תרמה למשפחה כרטיס מזון מכיסה הפרטי ואף גייסה עבורה תרומות ממכרים.
2. סיוע באמצעות הקרן לידידות: מקור תקציבי מרכזי לסיוע במקרי אב"ת עבור חלק מהמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות שנבדקו הוא כספי הקרן לידידות אשר הקצאתם היא על פי מדיניות הקרן ובכפוף להנחיותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין במימון זה ובהקצאת כספים על פי מדיניות הקרן כדי להבטיח את הטיפול השיטתי הנדרש באב"ת, ויש מקום לשקול לקבוע שהקצאת המשאבים לרשויות המקומיות לקידום נושא זה תיעשה בראש ובראשונה על ידי השלטון המרכזי.
3. הביקורת בכמה רשויות מקומיות העלתה כי בהיעדר מדיניות והנחיות הנגזרות ממנה, המחלקות לשירותים חברתיים באותן רשויות מקומיות מטפלות במקרים של אנשים המצויים באב"ת - כל מחלקה על פי תפיסתה ובהתאם לכלים העומדים לרשותה, וככל שישנם כאלה, רובם ככולם מקורם במגזר השלישי. יכולתו של המגזר השלישי לסייע לנזקקים שונה מיישוב ליישוב, וכך ביישובים שבהם, לפרקים, מיצו העמותות המשתפות פעולה עם המש"ח את יכולת הסיוע שלהן, אין למש"ח דרך לסייע לנזקקים חדשים.
סיכום והמלצות
אי-ביטחון תזונתי הוא אחד המאפיינים הקשים ביותר של עוני. בסקר שעשה הביטוח הלאומי בשנת 2011 דיווחו כחמישית מהמשפחות וכשליש מהמשפחות עם ילדים כי הן חוו אב"ת בשנה האחרונה. המדינה מחויבת לפעול לקידום הביטחון התזונתי של תושביה ולהקצאת משאבים סבירים הנדרשים לשם כך. למרות זאת הממשלה עדיין לא קבעה מדיניות לטיפול בנושא ובכלל זה לא קבעה תקציבים ומקורות לטיפול בו.
מרכיב חשוב בסיוע שמספקת המדינה לאוכלוסיות המצויות במצוקה כלכלית הוא קצבאות הביטוח הלאומי, ואולם משנת 2001 רוב הקצבאות קוצצו. הביטוח הלאומי ציין בסקר כי ייתכן שבעקבות זאת תופעת האב"ת אף התרחבה וכי "דיון ברמת קצבאות הקיום למשפחות אלה תוך התייחסות למינימום למחייה בכבוד הוא חיוני למדיניות החברתית".
פעולות נוספות שנוקטת המדינה לטיפול באב"ת הן מפעל ההזנה בבתי הספר ותמיכה בעמותות מזון. הביקורת העלתה כי אין בתמיכה בעמותות מזון משום כלי אפקטיבי לקידום הביטחון התזונתי, שכן היא מועטה, פעמים אינה אלא סיוע חד-פעמי, והעמותות הן שקובעות היכן, כיצד ומתי יינתן הסיוע. ספק גם אם הנזקקים בכל המגזרים נהנים ממנה. הממשלה אמנם מקדמת מיזם לאומי שנועד לאסדר את הטיפול בנושא, אולם התמיכה הממשלתית בו היא מצומצמת וחד-פעמית, וביצועו החל בעיכוב. בנסיבות אלה ספק אם הממשלה ממלאת כיאות את אחריותה לטיפול באב"ת.
לדעת משרד מבקר המדינה, וכפי שנקבע בחוק המועצה, יש לקדם את הביטחון התזונתי של הנזקקים, ולצורך כך מוטלת אחריות עליונה בנושא לפתחה של המדינה, ואל לה לסמוך רק על נדיבותו של המגזר השלישי. לממשלה מרחב שיקול הדעת לקבוע את אופן מימוש האחריות לקידום הביטחון התזונתי. לצורך כך על משרד הרווחה, בין היתר, לקבוע ללא דיחוי מדיניות כוללת ותכנית פעולה בנושא, ועל הממשלה להבטיח כי הן יגובו במשאבים מתאימים.