שימוש משטרת ישראל במכשיר שליטה חשמלי מסוג טייזר

משטרת ישראל (להלן - המשטרה) מופקדת על אכיפת החוק ושמירת הסדר הציבורי, ולשם כך נדרש ממנה לעתים שימוש בכוח שיש בו כדי לפגוע בזכויות אדם מוגנות המעוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. שימוש מידתי בסמכויות השיטור מחייב מתן אמצעים מבצעיים מגוונים לשוטרים, ובכללם מכשיר השליטה החשמלי "טייזר" (להלן - טייזר). הטייזר מאפשר לשוטר לנטרל חשוד שמתפרע בעת מעצרו, לרסנו ולהשתלט עליו מטווח קצר ללא מגע פיזי וכן משמש להגנה עצמית. הוא פורק מטען חשמלי המגרה את המערכת העצבית המוטורית ואת מערכת השרירים הרצוניים של האדם וכך מביא לידי אבדן שליטה עצמית בתנועת הגוף. ההתאוששות מפגיעתו אמורה להיות מידית. יש הרואים בטייזר נשק קטלני לכל דבר, ואחרים סבורים שהוא אמצעי לא קטלני ולכן מתאים לשמש כלי עזר לגורמי אכיפת החוק.

באוגוסט 2013, בעקבות הצטברות אירועים ותלונות על שימוש לא מידתי בטייזר, אסר המפקח הכללי של המשטרה (להלן - המפכ"ל) להשתמש בטייזר כשוקר חשמלי עד בחינת הנושא. במרץ 2014 אישר המפכ"ל לחזור ולהשתמש בטייזר כשוקר חשמלי.

באוקטובר 2013 החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת לפנות למבקר המדינה, מכוח סמכותה לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בבקשה שיכין חוות דעת על שימוש המשטרה בטייזר.

בחודשים נובמבר 2013 - יוני 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לשימוש של המשטרה במכשיר הטייזר. הבדיקה נעשתה במשטרה, במחלקה לחקירות שוטרים במשרד המשפטים (להלן - מח"ש), במשרד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשרד הכלכלה.

יש משמעות משפטית להגדרה של הטייזר - מכשיר שליטה חשמלי או כלי ירייה. נמצא כי המשטרה טרם הכריעה בסוגיה זו אף שמאז קיומם של הדיונים הראשונים בנושא חלפו יותר מ-15 שנים, ובשנת 2011 הוכנס הטייזר לשימוש מבצעי. מאחר שהמשטרה לא קיבלה החלטה בדבר הגדרת הטייזר שררה אי-בהירות בנושא זה בקרב גורמים במשטרה ומחוצה לה.

בבדיקה לא נמצאו מסמכים הנוגעים לשאלה אם נדרש לכלול את הטייזר בהגדרת כלי ירייה שבחוק כלי-היריה, התש"ט-1949 (להלן - החוק או חוק כלי ירייה) או להחריגו. ב-1998 התנגד השר לבט"פ דאז להצעת חוק פרטית שתכליתה הייתה להחריג את הטייזר מהגדרת כלי ירייה בחוק. מאז 1998 לא בחנה הנהלת המשרד לבט"פ את נושא סיווג הטייזר ולא פעלה להבהיר אם החוק חל עליו, ומכאן שהיא גם לא נקטה פעולות להסדרת הנושא. רק בעקבות הביקורת כינס מנכ"ל המשרד לבט"פ דיון בנושא עם גורמים מקצועיים במשטרה ובמשרד, ונקבע שהטייזר הוא אמצעי אל-הרג ואינו כלי ירייה. החלטה זו לא התבססה על חוות דעת מקצועיות מפורטות ומנומקות בתחומי המשפטים, הטכנולוגיה והרפואה. 

לשם הגדרת הטייזר וקביעת דרכי השימוש בו ומגבלותיו נחוצה בחינה יסודית של השפעותיו הבריאותיות, שאמורה לשמש בסיס למתן הנחיות של קצין הרפואה הראשי של המשטרה (להלן - קרפ"ר). קרפ"ר הציג עמדה שלפיה הסיכונים הבריאותיים הנובעים מהטייזר הם קטנים לפי כל קנה מידה מן הסיכונים הכרוכים בכל נשק קונבנציונלי יותר. עמדתו זו לא השתנתה גם לאחר שמחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה העלתה סימני שאלה הנוגעים להגדרת הטייזר ולשימוש בו ולאחר שהובא לפניו מידע מהספרות המקצועית בדבר הסיכון הכרוך בשימוש במכשיר. נוסף על כך, לא נמצא כי קרפ"ר בחן את היבטי השימוש בטייזר באירוע שאירע ביוני 2013 ובו מת אדם בארץ לאחר שהופעל נגדו טייזר, על מנת להסיק מסקנות כלשהן מתוצאות האירוע.

ביוני 2014 היו במשטרה 545 מכשירי טייזר וכ-2,000 שוטרים המוסמכים להפעילם. לפי נתוני המשטרה, מספר הפעלות הטייזר בשנים 2013-2011 היה 385, 581 ו-302, בהתאמה .

בטייזר יש רכיב זיכרון השומר את התאריך והשעה שבהם נעשו 585 ההפעלות האחרונות, ואפשר להוריד נתונים אלה למחשב. בינואר 2012 רכשה המשטרה כמה תכנות להורדת נתונים מזיכרון הטייזר, אך לא נעשה בהן שימוש אלא אם כן נדרש מידע לצורך חקירות שוטרים. המשטרה גם לא הכינה תכנית פיקוח ובקרה ולא ביצעה ביקורות יזומות לבדיקת המידע שברכיב הזיכרון של הטייזר.

נמצאה שונות ניכרת במתאם שבין מספר הטייזרים במחוזות למספר ההפעלות בהם. כך, לדוגמה, בשנים 2013-2011 נעשו במחוז תל אביב 360 הפעלות באמצעות 80 טייזרים, ואילו במחוז דרום, שהיו בו כמעט אותו מספר מכשירים, נעשו רק כ-50% מן ההפעלות שנעשו במחוז תל אביב.

מנתוני המשטרה עולה שלכאורה בשנים 2013-2011 היה מתאם שלילי בין הפעלות הטייזר לשימוש בכלי ירייה: כאשר חלה עלייה בהפעלות הטייזר חלה ירידה בשימוש בכלי ירייה ולהפך. אולם המשטרה לא בדקה אם יש קשר סיבתי בין הדברים.

במאי 2012 אושר נוהל הפעלת טייזר (להלן - הנוהל הישן), שמטרתו הייתה לפרט את תחומי האחריות, ההכשרות, התחזוקה, התנאים וההגבלות בכל הנוגע לשימוש בטייזר. באוקטובר 2013 פורסם נוהל הפעלה מעודכן (להלן - הנוהל החדש).

הועלה כי בעת שהנוהל הישן היה בתוקף לא קיימה המשטרה אימון רענון שנתי לשוטרים שהוסמכו לשימוש בטייזר, אף שהדבר מתחייב מהוראותיו של נוהל זה.

תדירות האימונים המעשיים שנקבעה בנוהל החדש נמוכה מן התדירות שנקבעה בנוהל הישן, ואילו תדירות האימונים העיוניים שנקבעה בנוהל החדש גבוהה מזו שנקבעה בנוהל הישן.

שלא כמו בנוהל הישן, שהתיר שתי הפעלות רצופות של טייזר לכל היותר, בנוהל החדש נקבע כי אפשר להפעיל את הטייזר עד שלוש פעמים ברציפות.

הנוהל החדש לא פורסם לציבור הרחב באתר האינטרנט של המשטרה, למרות הנחיית המפכ"ל לעשות כן, והוא נשלח רק לגורמים שביקשו לקבלו.

מח"ש מסרה למשרד מבקר המדינה רשימה ידנית של 115 תיקי תלונה, ש-105 מהם שנכללו בה ושטופלו משנת 2009 עד מאי 2014 היו בגין פעולות הקשורות לשימוש בטייזר . רק בכ-10% מהם ננקט הליך פלילי או משמעתי. יתר התיקים נסגרו בשל חוסר עניין לציבור, חוסר אשמה או חוסר ראיות.

מהתיקים העוסקים בטייזר ונחקרים במח"ש עולה כי לצד בעיות תפקודיות מערכתיות ניכרות בעיות פרטניות של שימוש שוטרים בטייזר שלא לפי הנהלים וההנחיות. אולם נמצא כי המשטרה לא גיבשה מערכת סדורה לקליטת המידע המצוי בתיקי מח"ש ולניתוחו באופן מערכתי ופרטני כדי להפיק לקחים וליישם את המסקנות העולות מתיקים אלה.

חלק מהמידע של מח"ש בדבר תלונות שהוגשו כנגד שוטרים חשוף לפני מחלקת המשמעת של המשטרה אך אינו חשוף לפני קצין טייזר ארצי, ולכן הוא אינו מודע לחקירות ולבדיקות הנעשות במח"ש כנגד שוטרים שמורשים להשתמש בטייזר.

מאחר שקצין טייזר ארצי אינו מעודכן באופן שוטף בדבר חקירות ובדיקות של מח"ש כאמור, שוטרים שהוגשו נגדם כתבי אישום בגין שימוש בטייזר שלא כדין ושוטרים שמח"ש המליצה להעמידם לדין משמעתי המשיכו להחזיק בטייזר ואף השתתפו באימוני רענון.

כבר ב-2011 הנחה ראש אג"ם שדוברות המשטרה תכין הצעה לתכנית תקשורתית יזומה לגבי השימוש בטייזר. ב-2013 הורה המפכ"ל לגבש תכנית דוברות והסברה לטיפול מערכתי באירועים החריגים הבאים ולפרסום הירידה בתלונות ובתיקי מח"ש שעניינם שימוש בטייזר. אף על פי כן לא מומשה כל תכנית בנושא.

1. על המשרד לבט"פ לבחון בסיועו של משרד המשפטים אם סיווג הטייזר כמכשיר שאינו כלי ירייה צריך לבוא לידי ביטוי בהחרגה מפורשת שלו מתחולת חוק כלי ירייה.

2. על המשטרה וקרפ"ר לעקוב באופן שוטף אחר מחקרים רפואיים הנוגעים להשפעות הבריאותיות של השימוש בטייזר כדי לוודא שהוא אינו מסכן חיים. כמו כן יש מקום לכלול בחוות הדעת הרפואיות הנוגעות לשימוש בטייזר גם התייחסות מפורטת למחקרים שמסקנתם היא שהשימוש בטייזר עלול לסכן חיים בנסיבות מסוימות. 

3. על המשטרה לבדוק אם הכנסת הטייזר לשימוש הביאה לידי הפחתת השימוש של שוטרים בכלי ירייה, ואם יש קשר סיבתי בין מספר הפעלות הטייזר למספר השימושים בכלי ירייה. תוצאותיה של בדיקה כזאת יהיו נדבך חשוב בבחינת מיקומו של הטייזר בסל אמצעי הפעלת הכוח הנתונים בידי השוטר.

4. על המשטרה לעקוב אחר המתאם בין הקצאת הטייזרים למחוזות וליחידות לבין מספר ההפעלות בכל מחוז על מנת לבחון את יעילות הקצאת הטייזרים בין מחוזות המשטרה, וכדי לבחון האם הפערים בנתוני ההפעלות נובעים גם מהבדלים בדפוסי השימוש המבצעי של כל מחוז.

5. על המשטרה לרכז נתונים על השימוש בטייזר, לעקוב אחריהם ולהתחקות על אופן הפעלת הטייזר והנסיבות שבהן השוטרים משתמשים בו. כך יתאפשר לה למנוע שימוש חריג ומופרז בטייזר ולוודא שהשוטרים משתמשים בו באופן מושכל על פי הנהלים.

6. על המשטרה לבחון שוב את הצורך המבצעי של השינוי בנוהל המאפשר להפעיל את הטייזר שלוש הפעלות רצופות, ובכלל זה לבחון אם יישומו מביא לידי הפעלה מידתית של הטייזר.

7. על המשטרה לשוב ולבחון את נושא קיצוץ האימונים המעשיים מאחת לשנה לאחת לשנתיים, שעלול לפגוע במיומנותם של מפעילי הטייזר.

8. על המשטרה ומח"ש לפעול בהקדם להסדרה של מנשק העבודה ביניהן כדי שיועבר למשטרה מלוא המידע הנחוץ לה לביצוע תחקירים לגבי השימוש בטייזר ולהסקת מסקנות במישור המערכתי.

9. על המשטרה לנקוט אמצעים פיקודיים ומינהליים כדי למנוע שימוש חריג בטייזר. נוסף על כך, נדרשת המשטרה להפיק לקחים מערכתיים מבירור תלונות על שימוש בטייזר שלא כדין.

10. עד השלמת הבחינות המוצעות בחוות דעת זו ותיקון הליקויים שהועלו בה מוצע כי משטרה תבחן נקיטת פעולות שיבטיחו שימוש זהיר ומבוקר יותר בטייזר.

הפעלת סמכויות שוטר מחייבת מאמץ מתמיד למצוא את האיזון בין הצורך לשמור על האינטרס של החברה לאפשר למשטרה לבצע את תפקידיה ולהילחם בפשיעה ובין הצורך לשמור על האינטרסים של הפרט ולמנוע פגיעה בזכויותיו. התנהגות השוטרים בעת מילוי תפקידם משפיעה על תפקודה של המשטרה ואפקטיביות פעולותיה, ויש בה גם כדי להשפיע על דמותה של המדינה כמדינת שלטון חוק המגנה על זכויות האדם, על אמון הציבור במשטרה ועל מידת שיתוף הפעולה של הציבור עמה. לפיכך יש חשיבות רבה ליישום ההמלצות המובאות בחוות דעת זו ולהטמעת ההוראות וההנחיות בדבר השימוש בטייזר. פעולות אלו עשויות לחזק בקרב השוטרים את ההכרה שאמון הציבור במשטרה מותנה בתפקודה ההוגן והיעיל תוך צמצום מרבי של פגיעה בזכויות אדם.