1. בידי המוסדות להשכלה גבוהה מופקדת בנאמנות השליטה במשאבים לאומיים חיוניים - ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי - שיש להם השפעה מכרעת על התפתחותה של החברה בתחומי הכלכלה, התרבות, הרוח והמדע. במדינת ישראל, החסרה משאבי טבע, תרומתם של המוסדות לשגשוגה של המדינה היא גדולה במיוחד. חלק ניכר מתקציביהם של רבים מהמוסדות להשכלה גבוהה בישראל, בסכום של מיליארדי שקלים בשנה, ממומן מכספי המדינה.
2. כדי לאפשר פיתוח מערכת אקדמית טובה ככל שניתן ולמען קידום המחקר, המדע והאמנות והוראתם, העניק המחוקק חופש פעולה למוסדות שהוכרו כמוסדות להשכלה גבוהה. חופש זה, המכונה "חופש אקדמי", עוגן בסעיף 15 לחוק מל"ג, בין היתר, בזו הלשון: "מוסד מוכר הוא בן חורין לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים, במסגרת תקציבו, כטוב בעיניו".
אין חולק על חשיבותו הרבה של החופש האקדמי בפעילותם של מוסדות ההשכלה הגבוהה, ואולם, החופש האקדמי אינו נוגע למינהל המוסדות ובוודאי שאינו פוטר את המוסדות מתחולתם של עקרונות יסוד במשפט המינהלי, ושיקול דעתם בניהול ענייניהם אינו מוחלט; יש להבחין בין עניינים בעלי אופי מינהלי, שבהם על המוסדות לפעול לפי נורמות ציבוריות, ובין עניינים אקדמיים-מקצועיים מובהקים, שבהם היקפו של חופש הפעולה של המוסדות רחב יותר. כדי לשמור על החופש האקדמי של המוסדות ובה בעת להבטיח את ניהולם התקין, עליהם לפעול אפוא לפי נורמות ציבוריות ראויות וסדרי מינהל תקין ולהימנע מבזבוז משאבי הציבור המועברים אליהם. ואולם ממצאי דוח ביקורת זה, כמו ממצאי דוחות קודמים של מבקר המדינה ופסקי דין של מערכת המשפט, מעידים כי לא אחת חלק מהמוסדות אינם נוהגים כך.
בתגובותיהם של כמה מהמוסדות על ממצאי הביקורת הם השתמשו בחופש האקדמי, כהצדקה לאי-עמידתם בכללים מקובלים וכמחסום לשינויים גם בתחום המינהלי. גם ור"ה השתמש באמתלה של השמירה על החופש האקדמי כדי לסכל את יזמתו של משרד האוצר לפקח על תנאי השכר והפרישה הנהוגים באוניברסיטאות.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להשתמש בעקרון החופש האקדמי באופן גורף להצדקת פעילות לקויה בתחומי מינהל שאין דבר בינם ובין נושאים אקדמיים. איזון ראוי בין החופש האקדמי ובין עקרונות המשפט הכלליים והנורמות הציבוריות יביא לידי כך שעל המוסדות יוחלו עקרונות המוחלים על גופים ציבוריים, בשינויים והתאמות. יתרה מכך, על המוסדות, השואפים ופועלים למצוינות אקדמית וזוכים להכרה על כך בארץ ובעולם, לחרות על דגלם את הצורך לשמש דוגמה לגופים אחרים בתחומי המינהל, המשק והכספים, לטובת המוסדות עצמם, הסטודנטים הלומדים בהם, עובדיהם, הגופים הנותנים להם שירותים, התורמים להם וכלל הציבור.
אם ימשיכו מוסדות להשכלה גבוהה לפעול באופן המתואר לעיל, עלולה להיפגע יכולתם לבצע את תפקידם כראוי; כמו כן עלול הדבר לפגוע קשות באמון שנותן בהם הציבור, לרבות אמון התורמים מהארץ ומחו"ל שמבקשים באמצעות תרומותיהם לקדם את המחקר והמדע בישראל ומצפים שמוסדות חשובים כגון אלה יפעלו באופן תקין.
3. בביקורת ניתנה תשומת לב מיוחדת לפעולותיהם של הגורמים המופקדים על הפיקוח והבקרה על המוסדות להשכלה גבוהה - מל"ג, ות"ת ומשרד האוצר. מממצאי הביקורת עולה כי גורמים אלה פעלו להחלת נורמות ציבוריות מסוימות על המוסדות; אולם הם לא קיימו פיקוח ובקרה מספיקים על הנעשה במוסדות, אוניברסיטאות ומכללות כאחד, ולא תמיד נקטו צעדים מספיקים שיבטיחו שמוסדות המקבלים כאמור הקצבות ניכרות מכספי מדינה יפעלו על פי סדרי מינהל תקין ובאופן סביר. לדוגמה, במקרים שבהם ות"ת מצאה לנכון להנחות את המוסדות שהיא מתקצבת כיצד לנהוג, היא לא עמדה על כך שהנחיותיה ייושמו, ועד מועד סיום הביקורת היא לא מימשה את כוונתה להטיל סנקציה על מוסדות שלא קיימו את ההנחיות האמורות. בלי לגרוע כהוא זה מאחריותם של המוסדות להשכלה גבוהה, גם לגורמים האמורים אחריות לא מבוטלת לליקויים שהועלו בקובץ דוחות זה.
ראוי כי מל"ג, ות"ת ומשרד האוצר, וכן רשויות מדינה נוספות המנהלות מגעים עם המוסדות להשכלה גבוהה, ידגישו לפני המוסדות, בהקדם ובאופן ברור, כי עליהם לנהל את ענייניהם המינהליים על פי נורמות ציבוריות מקובלות; על אותם גורמים לפעול בכל הדרכים העומדות לרשותם כדי לוודא שהדבר אכן ייעשה.
4. הביקורת מלמדת כי לוור"ה יש השפעה ניכרת על חלק לא קטן מהתהליכים המתקיימים במערכת ההשכלה הגבוהה, והוא אף נושא באחריות לחלק מהליקויים שנמצאו בביקורת; והדבר מעיד אף על אחריותם האישית של ראשי האוניברסיטאות לנעשה.
5. זה מכבר מביעים אישים באקדמיה את החשש שעקב הפחתת הקצבות המדינה למערכת ההשכלה הגבוהה ונוכח היקף המשאבים העומדים כיום לרשותה, לא יהיה אפשר לשמור על מקומו ומעמדו של המחקר המדעי הישראלי בקהילת העמים. מוטל אפוא על המוסדות להשכלה גבוהה לנהוג במשאבים המוקצים להם בזהירות, למנוע בזבוזים מיותרים או הוצאות שאינן נדרשות ולהקפיד לפעול לפי כללים שיבטיחו הקצאת משאבים טובה ויעילה בצד המינהלי של פעילותם.
על המוסדות ועל מל"ג וות"ת, כל אחד בתחומו, למצות את המרב מהמצוי ולשפר את האופן שבו מנוצלים המשאבים העומדים לרשותם. כפי שעולה מן הממצאים שבקובץ זה, עדיין יש מרחב ניכר לפעולות שיביאו לחיסכון ולהתייעלות בתחומי כוח האדם, המשק והכספים בלא לפגוע בהישגיה האקדמיים ובמצוינות של המערכת. על מל"ג וות"ת לבחון לעומק אם השיטה שבה מתוקצבים המוסדות יעילה, לבחון את מנגנוני הבקרה שלהן על מערכת זו ולבדוק אם העברת הכספים בשיטה הנהוגה נותנת מענה הולם לבעיות הניצבות לפני המערכת.
בביצוע כל האמור לעיל יהיה כדי לתרום לחוסנם הכלכלי של המוסדות להשכלה גבוהה ולמעמדם המוסרי, וכן לביצור החופש האקדמי, למען המשך השמירה על החברה הישראלית כחברה פתוחה ומתקדמת הנושאת עיניה בתקווה ובביטחון אל העתיד.
על המוסדות להשכלה גבוהה, ור"ה, מל"ג, ות"ת, משרד האוצר והגופים הנוספים שפעולותיהם נבחנו בביקורת זו, לתקן את כל הליקויים שצוינו בדוח זה, ויפה שעה אחת קודם. משרד מבקר המדינה ימשיך בביצוע מעקבים שוטפים על תיקון הליקויים במערכת ההשכלה הגבוהה ובגופים הקשורים בפעילותה.
מיכה לינדנשטראוס, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, אדר התשס"ט
מרץ 2009