המכללה האקדמית צפת

​בשנת 1986 נוסדה בצפת עמותת "המכללה לפיתוח ההשכלה בגליל" (להלן - המכללה האזורית), והיא עסקה בהוראה בתחומים שונים, ובכלל זה הוראה בתחומים אקדמיים באחריות אוניברסיטת בר-אילן. את עיקר המימון לפעולותיה קיבלה עמותה זו ממשרד החינוך. בשנת 1998 החלה ות"ת לממן את הפעילויות האקדמיות של המכללה האזורית, ובשנת 2000 הוקמה כעמותה המכללה האקדמית צפת (להלן - מכללת צפת או המכללה), ופעילויות אלה הועברו אליה.

מכללת צפת, שהחלה את פעילותה בתחילת שנת 2001, היא מכללה בינונית מבחינת מספר תלמידיה בהשוואה למכללות אחרות. בשנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) למדו בה 1,674 סטודנטים לתואר ראשון (מקצתם בהיקף לימודים חלקי) ועוד כ-200 תלמידים במכינות קדם-אקדמיות. המכללה מקיימת 12 מסלולי לימוד לתואר ראשון שמרביתם באחריות אקדמית של אוניברסיטת בר-אילן, ומועסקים בה כ-110 חברי סגל אקדמי וכ-80 עובדי סגל מינהלי. כ-50% מהכנסותיה של המכללה הן מהקצבות המדינה וכ-40% מקורן בשכר לימוד שמשלמים הסטודנטים. בשנים האחרונות נמצאת המכללה בתהליכי קבלת עצמאות אקדמית שמשמעותה קיום מסלולי לימוד ללא אחריות אקדמית של מוסד אחר והענקת תארים אקדמיים משלה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה כמה מתחומי פעילותה של מכללת צפת. ביקורת השלמה נעשתה בוות"ת ובמל"ג ואצל רשם העמותות. השלמות ועדכונים נעשו עד אוקטובר 2008.

עיקרי הממצאים

הסכם בין המכללה האזורית ובין מכללת צפת

בסוף שנת 2000 נכנס לתוקפו הסכם שחתמו המכללה האזורית ומכללת צפת להפרדת פעילויותיהן ולהסדרת היחסים ביניהן (להלן - הסכם ההפרדה). בין היתר הוסכם להעביר מהמכללה האזורית למכללת צפת את הפעילויות האקדמיות ועובדים שעסקו בניהולן, זכויות למבנים, מיטלטלין ואת מרבית כספי המכללה האזורית. כמו כן הוסכם שמכללת צפת תמכור למכללה האזורית שירותים מינהלים (תחזוקה, ניקיון ועוד).

אחד המבנים, ש-70% מהסכום ששימש את המכללה האזורית לרכישתו מקורו בעודפי כספים שיועדו לשימושים אקדמיים, נותר בבעלותה. בשנת 2005 נחתם בין שתי המכללות הסכם פשרה ומבנה זה נמכר; מחצית מהסכום שהתקבל מהמכירה נמסרה למכללת צפת, והמחצית האחרת שימשה לכיסוי תשלום של המכללה האזורית למכללת צפת בגין שירותים מינהליים. מחישובי משרד מבקר המדינה עולה שלפי ההסכם קיבלה מכללת צפת תשלום הקטן בכ-970,000 ש"ח מזה שהיה עליה לקבל (כ-520,000 ש"ח בשל אי-קבלת כ-20% מתמורת מכירת המבנה וכ-450,000 ש"ח בגין הערכת חסר של עלות השימוש במתקניה ובשירותיה).

בחינת תכנית המִכלוּל

אף שמל"ג קבעה את תכנית המִכלוּל כבר בשנת 2001, היא וות"ת עדיין לא דנו בצורת ההתארגנות המיטבית של כלל המכללות האקדמיות, בהתחשב בטובת מערכת ההשכלה הגבוהה, כמתחייב מתכנית המִכלוּל.

מכללת צפת ניהלה במשך כמה שנים משא ומתן על מיזוגה עם המכללה האקדמית תל-חי. מניתוחים ובחינות שונות שנעשו בה עלה כי למיזוג יתרונות רבים, וגם ועדת שוחט תמכה ב-2007 במהלך כזה. ב-2005 החליטו האסיפה הכללית והוועד המנהל של מכללת צפת שלא לבצע את המיזוג, בעיקר בשל חששם מאיבוד השפעתם במוסדות המכללה הממוזגת. החלטתם זו נותרה בעינה אף שצוות משותף לשתי המכללות קבע ב-2007 כי מיזוגן חיוני לפיתוחן וכי רצוי שהמיזוג ייעשה בהקדם האפשרי; והם העדיפו לפעול כדי שמכללת צפת תקבל עצמאות מינהלית ואקדמית, הליך שהמכללה נמצאת בעיצומו.

מל"ג וות"ת לא בחנו באופן קונקרטי את הנתונים הנוגעים למכללת צפת ולא החליטו אם היתרונות של המשך קיומה העצמאי גוברים על התועלת שבמיזוגה עם מכללה אחרת. עם זאת, ב-2008 קיימו מל"ג וות"ת דיון בעקבות הגשת דוח ועדת שוחט והחליטו כי יעדי מערכת ההשכלה הגבוהה לעשור הבא יכללו, בין היתר, את חיזוק המכללות האקדמיות גם באמצעות מיזוגים והקמת מסגרות רב-קמפוסיות.

כוח אדם

במכללה לא היו כללים ברורים בדבר העסקת העובדים המינהליים וכן תקן מפורט וטבלת שכר. רק במרס 2008, לאחר שהובאו לידיעתה ממצאי הביקורת, אישר הוועד המנהל טבלת דירוג לעובדי המכללה. במכללה לא נמצאו מסמכים המעידים על ביצוע הערכות עובדים שנתיות, והבקרה על נוכחות עובדים לא הייתה תקינה. רק במאי 2008 אישרה הנהלת המכללה נוהל בעניין סדרי הקבלה וההעסקה של עובדים, ואולם הנוהל טרם אושר כנדרש על ידי הוועד המנהל. ות"ת לא אישרה עדיין את טבלת הדירוג החדשה שהכינה המכללה וטרם הביאה לאישור הממונה על השכר הצעה שהכינה לדירוג עובדי הסגל המינהלי במכללות ולקידומם.

באשר לעובדים בכירים נמצא כדלהלן: אף שבהסכם ההעסקה של נשיא המכללה הקודם (פרופ' אמנון כספי) שכיהן בתקופה דצמבר 2006 - דצמבר 2007 נקבע כי הוא יקבל סכום חודשי עבור החזקת רכבו, הוא קיבל תשלומים נוספים עבור נסיעה במוניות. מנכ"ל המכללה הועסק בתפקידו מאז תחילת פעילותה בשנת 2001 בלא שנחתם עמו כנדרש חוזה הקובע את תנאי העסקתו, ורק בנובמבר 2006 נחתם עמו חוזה העסקה. גם חשב המכללה הועסק בה מאז הקמתה בלא שנחתם עמו חוזה העסקה, ורק במרס 2008 בעקבות הביקורת, נחתם עמו חוזה כזה. החשב קיבל את שכרו על סמך חשבוניות שהגיש, ולא היה במכללה נוהל המגדיר את תנאי העסקתו, תפקידיו, סמכויותיו ומעמדו. לפני איוש התפקיד לא ביקשה המכללה כמה הצעות למתן שירותי חשבות קבלניים. כן נמצא כי החשב הוא הבעלים של משרד רואי חשבון שהוא מנהל בעצמו (להלן - העיסוק הנוסף), ועם לקוחותיו אף נמנים אחד מספקי המכללה ויו"ר הוועד המנהל. החשב לא נדרש לדווח לממונים עליו על העניינים שבהם הוא מטפל במסגרת העיסוק הנוסף, ועקב כך נבצר מהם לבחון את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידו במכללה ובין עיסוקיו הפרטיים. ות"ת מסרה למשרד מבקר המדינה כי המכללה לא מסרה לה את מלוא המידע בעניין עיסוקו הנוסף של חשב המכללה, האסור לפי החלטות ות"ת והנחיותיה. כן הועלה כי הסכמי השכר של העובדים הבכירים במכללה לא הובאו לידיעת ואישור ות"ת.

מעמד יושבי הראש של מוסדות המכללה

מאז ייסוד עמותת מכללת צפת בשנת 2000 יושבי הראש של הוועד המנהל שלה ניהלו על פי מינוי או למעשה את ישיבות האסיפה הכללית, וגם בעת הביקורת במכללה בשנת 2007 ניהל למעשה אדם אחד - עו"ד אריה הרמלין - את הישיבות של שני מוסדות אלה. דבר זה יש בו כדי להקשות על האסיפה הכללית לפקח פיקוח נאות על פעולות הוועד המנהל ובאמצעותו על פעולותיה של הנהלת המכללה. ות"ת מסרה למשרד מבקר המדינה כי מדיניותה היא שעל מנת לאפשר את האיזונים והבלמים הראויים בין האסיפה הכללית ובין הוועד המנהל, יו"ר הוועד המנהל אינו יכול לכהן גם כיו"ר האסיפה הכללית, וכי המצג שהציגה המכללה לה ולמל"ג הוא כי אין זהות בין ממלאי התפקידים האמורים.

חשש לניגוד עניינים במכללה

על חברי העמותה של המכללה וכן על עובדיה ומנהליה חלות נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן נורמות האוסרות ביצוע פעולה במצב של ניגוד עניינים ואף הימצאות במצב היוצר פוטנציאל לניגוד עניינים. הועלה כי לאחדים מעובדי המכללה ומחברי מוסדותיה יש קשרים עסקיים, קשרי עבודה וקשרי משפחה ביניהם או עם ספקים ונותני שירותים של המכללה, או שהם נמצאים בחשש לניגוד עניינים.

בין היתר הועלה כי שני אחים, גיסם, חתנו של אותו גיס ובן דודם של האחים קשורים למכללה בקשרים שונים של העסקה, כהונה ומתן שירותים. יצוין כי חלק מקרובים אלה נמצאים בתפקידים הקשורים זה לזה, וחלקם אף אמורים לפקח על קרוביהם. גם אשתו של יו"ר הוועד המנהל הנוכחי של המכללה (עו"ד הרמלין) הועסקה במכללה בתפקיד בכיר, וזאת בעת ששותפו למשרד היה יו"ר הוועד המנהל.

המכללה לא הקפידה למסור לוות"ת ולרשם העמותות דיווח מלא ומדויק על הקשרים המשפחתיים והעסקיים הקיימים בה. הגורמים האמורים לא הקפידו לוודא את שלמות המידע והנתונים שנמסרו להם לבקשתם בעניין זה.

רכש ומכרזים

הממצאים בתחום הרכש במכללה מעלים תמונה של חוסר יעילות, היעדר חיסכון, ניגוד עניינים ואף חשש לפגיעה בסדרי מינהל תקין ובטוהר המידות:

רכישות של טובין ושירותים לא נעשו תמיד על פי עקרונות דיני המכרזים, שוויון ההזדמנויות והתחרות ההוגנת; מקצת המכרזים שבוצעו לא היו תקינים, ויש חשש שאחת החברות זכתה במכרז משיקולים פסולים של העדפת קרוב משפחה של אחד מחברי ועדת המכרזים וקרוביו האחרים בהנהלה.

המכללה לא הקפידה כי לפני כל הוצאה יתקבל אישור תקציבי כדי להימנע מחריגה תקציבית; לא הקפידה שימולאו כל הפרטים הדרושים בטופס ההזמנה, ושהטפסים יהיו חתומים כנדרש על ידי מורשי החתימה; ולא מנעה ביצוע תשלומים שלא אושרו מראש או עבור הזמנות שלא נעשו כנדרש. רבים ממסמכי הרכישה לא נשמרו במרוכז ובצמוד להזמנות.

טיפול המכללה בנכסי דלא ניידי

אחד התנאים העיקריים שקבעה מל"ג למתן היתר למכללה אקדמית לפתוח מוסד להשכלה גבוהה ולקיים בו תכניות לימודים עצמאיות לתואר ראשון תוך התנתקות מאוניברסיטה המעניקה אחריות אקדמית (להלן - היתר מל"ג), הוא הצגת תשתית פיזית ראויה לקיום לימודים אקדמיים תוך הסדרת הזכויות על הקרקע והמבנים שבשימושה. במענה לבקשת מכללת צפת לקבלת היתר, התנתה מל"ג בתחילה את קבלתו בהוכחת קיומה של התשתית הפיזית הנדרשת, אך נוכח המצב בצפון בשל מלחמת לבנון השנייה, היא החליטה לחרוג מהמקובל ונתנה למכללה את ההיתר בנובמבר 2006, על סמך התחייבות גְרֵדָא של המכללה להסדיר בעתיד את זכויותיה על הנכסים המשמשים אותה. בשנת 2007 קבעה מל"ג שהמכללה חייבת להסדיר את זכויותיה עד סוף אותה שנה, אולם לא בדקה כנדרש את המסמכים בעניין זה שמסרה לה המכללה, כדי לוודא שהזכויות הוסדרו. מממצאי משרד מבקר המדינה עולה שהמכללה טרם הסדירה את זכויותיה כנדרש. בתחילת 2008 יזמה מל"ג פנייה של יו"ר מל"ג (שהיא שרת החינוך) אל הממשלה כדי שתאשר את החלטת מל"ג להעניק למכללה את ההיתר. בדברי ההסבר של מל"ג ובחוות הדעת המשפטית שצורפו להצעת ההחלטה לא הייתה התייחסות לאי-קיום התנאי האמור, אף שמל"ג ידעה על כך כבר במועד הגשתם. באפריל 2008 אישרה הממשלה את החלטת מל"ג בנדון.

המכללה לא ניהלה ספר נכסי דלא ניידי, ולא היה לה ריכוז אחר של המידע על נכסים אלה. חלק מהמידע נמצא בתיקים שונים של בעלי תפקידים במכללה שעסקו מדי פעם בפעם בנושאי המקרקעין.

לפי קביעת עיריית צפת הקימה המכללה במתחם שהיא פועלת בו כמה מבנים ללא היתר ובהפרה של דיני התכנון והבנייה.העירייה התריעה לפני המכללה על כמה מבנים מסוכנים והעלתה דרישות בקשר לטיפול בהם. המכללה לא מלאה דרישות אלה כמתחייב על פי החוק, והעירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לא השלימו את טיפולן בנושא כדי לגרום למכללה למנוע את הסיכון.

חשש לניגוד עניינים של חברי מל"ג שהייתה להם זיקה למכללה

גם על חברי מל"ג חלות הנורמות האוסרות ביצוע פעולה במצב של ניגוד עניינים ואף הימצאות במצב היוצר פוטנציאל לניגוד עניינים. מפרוטוקולים של ישיבות מל"ג וות"ת עולה כי שלושה מחברי מל"ג, שהייתה להם זיקה למכללת צפת, היו רשומים כמשתתפים בתחילת ישיבות שבהן נדונה, בין היתר, מכללת צפת, ונמצא כי הם לא דיווחו בפתיחת אותן ישיבות, כנדרש על פי התחייבותם לפני מינוים, על זיקותיהם למכללה: יו"ר ות"ת השתתף בישיבות ות"ת שנגעו למכללה בתקופה שבנו שימש בה כמרצה מן החוץ וכן בישיבות מל"ג סמוך לאותה תקופה. הנשיא דאז של המכללה (פרופ' ברוך נבו) שימש אחרי סיום תפקידו זה כיועץ שלה בתשלום ובאותה עת היה חבר מל"ג; הוא השתתף כנציג המכללה בישיבה שהתקיימה במשרדי מל"ג הנוגעת למכללה וכן נרשם כמשתתף בתחילת ישיבה שקיימה מל"ג הנוגעת, בין היתר, למכללה. עו"ד הרמלין כיהן במל"ג כנציג ציבור בעת שהיה חבר האסיפה הכללית של המכללה, והוא נרשם כמשתתף בתחילת שלוש ישיבות של מל"ג שבהן נדונו, בין היתר, ענייני המכללה. פרופ' נבו ועו"ד הרמלין מסרו למשרד מבקר המדינה כי הם נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות שהייתה להם נגיעה למכללה.

אף על פי שניגוד העניינים המוסדי מובנה בפעילותה של מל"ג בשל הרכב חבריה על פי חוק מל"ג, לא היה במל"ג נוהל המחייב את חבריה לדווח על זיקות מוסדיות ואישיות וקובע כללי התנהגות ברורים בעניין זה. להתחייבות המפורשת בדבר הימנעות מניגוד עניינים שנתן כל אחד מחבריה בכתב, וחזר ונתן בפני הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת ברשות החברות הממשלתיות ואחראית לאישור מינויים של בכירים בשירות הציבורי, לרבות בתצהיר חתום בפני עו"ד - לא יצקה אפוא מל"ג תוכן של ממש. יתרה מכך, בפברואר 2006 דנה מל"ג בנושא וחבריה החליטו "להצהיר כי אין ניגוד עניינים של חברי מל"ג. היעדר ניגוד העניינים נובע מעצם הגדרת הרכב המל"ג כגוף המורכב מנציגי מוסדות להשכלה גבוהה ונציגי ציבור שאושרו [בוועדה לבדיקת מינויים]". החלטה זו של מל"ג לא התיישבה עם חוות הדעת המשפטיות שקיבלה, עם הדינים המחייבים בשירות הציבורי (ובכלל זה בגופים סטטוטוריים דומים) ועם הצהרת המועמדים והתחייבותם בכתב לפני מינוים למל"ג; רק בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה שינתה מל"ג ביולי 2007 את ההחלטה האמורה וקבעה כי על מנת למנוע חשש לניגוד עניינים, חבריה לא יהיו נוכחים בדיוני מל"ג וועדות המשנה שלה בנושאים הנוגעים למוסד להשכלה גבוהה שהם מועסקים בו ולא יצביעו כשמתקבלות החלטות הנוגעות אליו.

הפיקוח של ות"ת ורשם העמותות על המכללה

אף שלידי ות"ת ורשם העמותות הגיעו במשך השנים תלונות על ניגוד עניינים ועל ליקויים מינהליים במכללה, הם לא נקטו את כל הפעולות הדרושות כדי לברר אותן עד תומן. הם גם לא נקטו את מלוא הפעולות המתחייבות מהממצאים שהעלו בבדיקותיהם במכללה.

סיכום והמלצות

ממצאי הדוח מלמדים שקיימת במכללה מערכת מורכבת של קשרי משפחה וקשרים עסקיים בקרב אחדים מחברי מוסדות המכללה, מנהליה, עובדיה וספקיה היוצרים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מינהל תקין. על מוסדות המכללה לתת בהקדם את הדעת לממצאי הדוח ולהמלצותיו ולוודא שהנהלתה תתקן בהקדם את הדרוש תיקון ותקפיד לפעול על פי כללי מינהל תקין. עליהם גם לקבוע את ההסדרים והבקרות הדרושים כדי למנוע את הישנותם של הליקויים שפורטו בדוח זה.

הממצאים מצביעים גם על היעדר פיקוח ובקרה מספיקים של מל"ג, ות"ת ורשם העמותות על הנעשה במכללת צפת. נוכח משקלן ההולך וגובר של המכללות במערכת ההשכלה הגבוהה, הן מבחינת מספרן ומספר תלמידיהן והן מבחינת חלקן בתקציב המדינה להשכלה הגבוהה - ראוי כי מל"ג, ות"ת ורשם העמותות יישמו בהקדם, כל אחד בתחומו, את הלקחים וההמלצות העולים מדוח זה; בכלל זה ראוי שיישמו את ההמלצות לשיפור מנגנוני הפיקוח והבקרה שלהם על פעילות המכללות, ויוודאו שייקבעו בהן סדרי בקרה נאותים ושהן יפעלו לפי כללי מינהל תקין.

אף שניגוד העניינים המוסדי מובנה בפעילותה של מל"ג, היא לא הסדירה את הנושא כראוי. אחדים מחבריה שהיו קשורים למכללת צפת, בהם יו"ר ות"ת, נמצאו במצב של חשש לניגוד עניינים, בעת קבלת החלטות הנוגעות למכללה. מן הראוי כי מל"ג תסדיר בהקדם את סוגיית ניגוד העניינים באופן מקיף ככל האפשר.