קרן לקשרי מדע בין-לאומיים

​הקרן לקשרי מדע בין-לאומיים (להלן - הקרן) היא קרן דולרית פנימית של האוניברסיטאות שנוצרת מהקצבות שהן רושמות לזכות חברי הסגל האקדמי (להלן - הסגל). הקרן מיועדת לקידום קשרי המדע של חברי הסגל ולהרחבת ידיעותיהם המדעיות, בעיקר באמצעות כנסים והשתלמויות קצרות בחו"ל. הקצבות הקרן ממומנות במלואן על ידי האוניברסיטאות, שמרבית תקציבן, כ-60%-70%, ממומן על ידי המדינה. בסוף שנת הלימודים התשס"ה (סוף ספטמבר 2005) יתרת הכספים בקרן שהצטברה לזכות מקבלי הקצבותיה וטרם נוצלה, בכל האוניברסיטאות, הסתכמה בכ-144 מיליון דולר, מזה כ-126.6 מיליון דולר עבור חברי הסגל וכ-17.4 מיליון דולר עבור גמלאי הסגל. באותה שנה הקציבו האוניברסיטאות כ-46.5 מיליון דולר לקרן ושילמו מהקצבותיה סכום כולל של כ-40 מיליון דולר.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בעבר היבטים שונים של הסדר הקרן במסגרת בדיקת תנאי ההעסקה של הסגל האקדמי בכמה אוניברסיטאות, ותוצאות הבדיקות פורסמו בדוחות ביקורת בשנים 1977, 1981, 1984, 1987, 1990, 1999. בשנים 2006-2007 בדק משרד מבקר המדינה שוב, לסירוגין, את פעולות האוניברסיטאות בכל הנוגע להפעלת הקרן לגבי הסגל האקדמי הפעיל והגמלאים, לרבות כללי ניצול הקצבותיה, הליכי אישור הנסיעות וההתחשבנויות בגינן. כן נבדקה מעורבותם של גופים אחרים הנוגעים בהפעלת הקרן: מל"ג, ות"ת, ור"ה, יחידת הממונה על השכר ואג"ת (להלן - הגופים המעורבים). ביקורת השלמה נעשתה ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים).

עיקרי הממצאים

1. הכללים שקבעו האוניברסיטאות להפעלת הקרן לא פורטו במפורש בהסכמים הקיבוציים, ובין האוניברסיטאות לחברי הסגל שלהן לא נחתם הסכם הקובע בצורה מלאה ומחייבת את מטרות הקרן ואת השימושים שייעשו בכספיה. במשך השנים קבעה כל אחת מהאוניברסיטאות בנהליה או במדריכיה הפנימיים כללים משלה לניהול הקרן ולניצול הקצבותיה, ובהם הוסיפה על המטרות המקוריות שנקבעו להקצבות הקרן - מימון ההשתתפות בקונגרסים וקידום קשרי מדע בין-לאומיים - והתירה שימושים אחרים שאינם עולים בקנה אחד עם הייעוד המקורי של הקרן (כגון: פדיון היתרה שנצברה או הורשתה והחלת הסדר הקרן על הגמלאים [להלן - קרן גמלאים], ובאוניברסיטת בר-אילן אף על עובדים מינהליים בכירים אחדים).

2. יתרות ההקצבות שנצברו בקרן בכל אחת מהאוניברסיטאות גדלו בעקביות בתקופה ספטמבר 2001 עד ספטמבר 2005, ובכולן יחד בכ-25%. הדבר מלמד שההקצבות לקרן אינן מנוצלות באופן שוטף, ושאפשר שהסכומים המוקצבים לה גדולים מן הנדרש.

3. האוניברסיטאות בר-אילן, חיפה, תל-אביב, בן-גוריון והעברית והאוניברסיטה הפתוחה קבעו בנוהליהן שחבר הסגל האקדמי יוכל לצבור בקרן את ההקצבה השנתית ללא הגבלת זמן, לפדות את היתרה שנצברה לזכותו בתום מינויו, עם התפטרותו מעבודתו, פיטוריו או פרישתו לפנסיה, ואם נפטר הן מאפשרות להעביר את היתרה שנצברה לזכותו ליורשיו. האפשרות לפדות את יתרת הקרן או להורישה עלולה להוות במקרים מסוימים תמריץ לאי-ניצול שוטף של הקצבותיה בתקופת עבודתו של חבר הסגל באוניברסיטה.

4. הדוחות הכספיים של ארבע אוניברסיטאות לשנים 2003-2005 אינם נותנים גילוי מלא להתחייבותן כלפי חברי הסגל במסגרת הקרן: שלוש אוניברסיטאות (תל-אביב, בן-גוריון, בר-אילן) ציינו התחייבות זו רק בביאורים לדוחות הכספיים, ולא כללו בדוחות הפרשה בגינה; מכון ויצמן לא ציין את סכום ההתחייבות אף בביאורים לדוחות הכספיים.

5. חבר סגל המבקש לקבל מימון לנסיעה מהקצבות הקרן נדרש להגיש בקשה לאישור הנסיעה. בבקשה עליו לציין את מטרת הנסיעה, אך במרבית האוניברסיטאות הוא אינו נדרש לתאר אותה בצורה מפורטת ולציין את הקשר שלה לתחום עיסוקו האקדמי ואת התועלת שתופק ממנה לו ולאוניברסיטה. על פי נוהלי מרבית האוניברסיטאות, בעל הסמכות לאישור הבקשה אינו נדרש לפרט את הנימוקים להחלטתו, בציון הקשר של ההשתלמות לתחום עיסוקו האקדמי של חבר הסגל ותועלתה. עקב כך לא ניתן לעמוד על הנימוקים להחלטות בעניין זה ולדעת באיזו מידה נבחנה חיוניות הנסיעה לשמירת הרמה המקצועית של חבר הסגל ולעדכון הידע שלו.

אישור הבקשות למימון נסיעות מהקצבות הקרן נתון בידי בעלי תפקידים וגופים בתוך האוניברסיטאות - לרוב בתוך הפקולטה עצמה (ראש החוג, הדיקן, רקטור האוניברסיטה או ועדת השתלמויות) - ולא בידי ועדת השתלמויות בלתי תלויה, שעם חבריה נמנים גם נציגי ציבור מקצועיים שבעבר היו חברי סגל אקדמי.

כל האוניברסיטאות חוץ מבר-אילן לא כללו בנוהליהן דרישה שחבר הסגל יגיש דיווח בכתב על הפעילות האקדמית שבה השתתף (להלן - דוח אקדמי), והאוניברסיטאות אינן דורשות מחברי הסגל להציג להן עבודות מחקר שעשו בביקוריהם למטרות שיתוף פעולה הדדי או עוקבות בדרך אחרת אחר תוצאות הנסיעות במימון הקרן. אוניברסיטת בר-אילן אמנם קבעה שיש להגיש דוח אקדמי על הנסיעה, אולם הביקורת העלתה כי הדיווחים שנמסרו היו תמציתיים ביותר ולא הומצאו לגורם האקדמי שאישר את הנסיעה, כדי שיבחן את תוצאותיה מההיבט האקדמי; הדיווח האמור נמסר רק לגזברות, במצורף לדוח ההוצאות על הנסיעה המוגש לה לצורכי התחשבנות.

בהיעדר בקרה על שייכות הפעילות ותרומתה לתחום עיסוקו של חבר הסגל, קיימת האפשרות שייעשה שימוש לא נאות בכספי הקרן, מאחר שידוע שאין צורך לדווח על נסיעה, ונחיצותה ותרומתה לא ייבדקו.

6. אף על פי שהקרן נועדה לצורכי השתלמות ומחקר אקדמי, אוניברסיטת בר-אילן מקצה כספים לקרן עבור עובדים מינהליים בכירים (מנכ"ל האוניברסיטה, המשנה למנכ"ל לענייני כספים, הסמנכ"ל לתפקידים מיוחדים, הסמנכ"ל לבינוי ופיתוח, היועץ המשפטי, מנהל המרכז לתשתיות תקשוב ומערכות מידע והסמנכ"ל לתכנון, ארגון ולוגיסטיקה). מבקר המדינה העיר על מנהג פסול זה בדוחות קודמים, אך חרף ההערות ממשיכה בו האוניברסיטה.

7. אף שסעיף 29 לחוק יסודות התקציב חל על האוניברסיטאות ממרס 1988, חתמו אוניברסיטאות בן-גוריון ובר-אילן לאחר מועד זה, בלא שביקשו את אישור הממונה על השכר, על הסכם עם ארגוני הסגל האקדמי שלהן, ולפיו תינתן הקצבה מהקרן גם לגמלאי הסגל שימשיכו בעבודתם המדעית לאחר פרישתם.

8. נוהלי רוב האוניברסיטאות (חיפה, תל-אביב, בן-גוריון, מכון ויצמן, בר-אילן והאוניברסיטה הפתוחה) מאפשרים לחברי הסגל להשתמש בהקצבות הקרן גם לרכישת ציוד, בעיקר מחשבים וציוד היקפי, הדרוש להם לצורכי מחקר והוראה באוניברסיטה. את הציוד הנרכש יש לרשום במצאי כרכוש האוניברסיטה, אך מותר להוציאו אל מחוץ לאוניברסיטה, בכפוף לקבלת אישור. הוצאת הציוד אל מחוץ לאוניברסיטה פוגעת ביכולתה של האוניברסיטה לוודא שהשימוש בציוד תואם את מטרות הקרן. חמש אוניברסיטאות שהחלו לאפשר רכישת מחשבים מכספי הקרן לאחר שנת 1988 לא פנו לממונה על השכר לקבלת אישורו לפני החלת ההסדר.

9. אוניברסיטאות בר-אילן וחיפה מאפשרות לחברי הסגל שלהן להעביר לקרן עודפי כספים שהצטברו לזכותם בקרן השבתון. אוניברסיטת תל-אביב אינה מאפשרת העברה של עודפי שבתון לקרן, אולם היא מאפשרת להשתמש בהם למימון נסיעות על פי כללי הקרן. משמעותו המעשית של דבר זה היא מתן אפשרות להימנע מתשלום מס על עודפי שבתון והגדלת הסכום שחבר הסגל יכול להשתמש בו לפי כללי הקרן.

10. רוב האוניברסיטאות מאפשרות לגמלאים לממן בכספי הקרן נסיעות לחו"ל לפעילות אקדמית ומקציבות עבורם כספים נוסף על היתרות שנצברו לזכותם כשהיו חברי סגל פעילים. האוניברסיטאות מקציבות לקרן כספים עבור כל הגמלאים, גם אם אינם פעילים במחקר ובהוראה, אך על פי תקנוניהן, ההקצבות עבור הגמלאים ינוצלו לפעילות אקדמית בלבד, ואי-אפשר לפדותן או להורישן. הביקורת העלתה כי כמו חברי הסגל הפעילים, גם הגמלאים של רוב האוניברסיטאות אינם נדרשים למסור דיווח אקדמי על הנסיעות הממומנות בכספי הקרן. באוניברסיטת בר-אילן יש נוהל המחייב הגשת דיווח אקדמי לראש המחלקה ולרקטור, אך הוא אינו נאכף.

11. במהלך השנים עמדה רשות המסים, בבדיקות שעשתה, על שימוש לא תקין לכאורה בכספי הקרן והוציאה לאוניברסיטאות שומות בעניין זה. באוקטובר 2007 החליטו רשות המסים ופרקליטות המדינה כי הרשות תבטל את השומות שקבעה לטכניון ואוניברסיטת חיפה שנים מספר קודם לכן, בשל הקושי לבססן בבית המשפט, וכי היא תבקש ממוסדות אלה רשימה של חברי סגל המתאימים לקריטריונים שתקבע ותדרוש מהם להמציא לה דוחות שנתיים על הכנסתם. מעקב שעשה משרד מבקר המדינה במרס 2008 העלה כי על אף החשיבות של בירור נושא מיסוי הוצאות הקרן - בין היתר נוכח אופן טיפול רשות המסים בנושא והתמשכותו כשמונה שנים ונוכח האינטרס הציבורי שבהסדרת הנושא - טרם השלימה רשות המסים את גיבוש הקריטריונים ולכן לא ביקשה מהמוסדות האמורים להמציא לה נתונים הקשורים בחברי סגל העומדים בקריטריונים אלה.

במהלך השנים ניסה בא כוח ור"ה, שהוא גם בא כוחה של כל אחת מהאוניברסיטאות בעניין הקרן, להגיע להסדר עם רשות המסים בדבר מיסוי תשלומי הקרן, אשר יחול על כל האוניברסיטאות. בנובמבר 2005 וביולי 2006, לאחר משא ומתן מתמשך, אשר החל בשנת 2001, גיבשו בא כוח ור"ה ורשות המסים טיוטות של הסכם פשרה ושל חוזר שהיה בהם כדי להביא להסדרת מיסוי הקצבות הקרן שנעשה בהן שימוש, ולניצול מיטבי של כספי הקרן למטרות שלשמן הם נועדו, ולאפשר לרשויות המס ולאוניברסיטאות לפקח בצורה טובה על השימוש בכספי הקרן. על אף זאת דחתה אותם ור"ה, והאמור בהם גם לא קיבל תוקף מחייב בהוראות ביצוע או בחוזרים מקצועיים של רשות המסים.

למרות ממצאיה של רשות המסים על שימוש לא תקין לכאורה בכספי הקרן, ואף שהייתה מודעת לנחיצותן של הנחיות שימנעו שימוש זה בכספים, היא לא פרסמה הנחיות נוספות לגבי מיסוי תשלומי הקרן ולא הנחתה את האוניברסיטאות להקפיד על קיום ההוראות בנושא, לשנות ללא דיחוי את נוהליהן בעניין זה, להדק את הפיקוח על השימוש בכספי הקרן ולנקוט צעדים משלימים למיגור התופעה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרשות המסים סברה שיש מקום להסדרת הנחיותיה לגבי מיסוי הקצבות הקרן שנעשה בהן שימוש, לרענון הנהלים ולהידוק הפיקוח של האוניברסיטאות על הדיווחים של חברי הסגל לפני ההשתלמות ואחריה, היה עליה לפעול למתן תוקף לטיוטות החוזרים, לאחר שהמשא ומתן עם האוניברסיטאות לא הניב תוצאות.

ור"ה והאוניברסיטאות, שהיו מודעים לאפשרות לשימוש לא תקין בכספי הקרן, לא נקטו באופן מידי את כל הצעדים המתחייבים בעניין זה. במשך כל השנים שבהן נוהל המשא ומתן האמור, כאשר קיומה של אפשרות זו היה ידוע, לא עודכנו נוהלי האוניברסיטאות בנושא, והאוניברסיטאות הסתפקו בהצעה (באמצעות ור"ה) לרשות המסים כי הן ירעננו את הנהלים ויורו על הידוק הבקרה על ניצול הקצבות הקרן, אך רק בתמורה לעדכון השומות בידי רשות המסים או הפחתתן. ניתן היה לצפות שהאוניברסיטאות - כגוף שחלות עליו חלק מנורמות ההתנהגות של גוף ציבורי - לא יעצמו עיניהן מול האפשרות לשימוש לא תקין בכספי הקרן ולניצול לרעה של תנאי הפטור ממס, אלא ינקטו את כל הצעדים הדרושים בעניין זה.

לפי כל הסכמי הפשרה שעליהם חתמו בעבר רשות המסים והאוניברסיטאות, מי שנשא בעלות המס הן האוניברסיטאות בלבד, ואילו חברי הסגל האקדמי, אשר בגין השימוש הלא תקין לכאורה שעשו בכספי הקרן נדרש תשלום המס, לא חויבו בו, ולא ננקטו כלפיהם צעדים במישור המשמעתי. מתכונת זו אין בה כדי לתמרץ את חברי הסגל להקפיד ולפעול על פי כללי הקרן. על האוניברסיטאות להבהיר לחברי הסגל את הכללים לשימוש בכספי הקרן ולבחון דרכים שיאפשרו לאתר חברי סגל שהשתמשו בכספים שלא כהלכה, לגבות מהם את המס ולהעבירו לרשות המסים (ואם מדובר באוניברסיטאות שהגיעו להסכמי פשרה עם רשות המסים לגבי מיסוי התשלומים - להחזיר את סכום המס לקופתן).

12. ות"ת לא קיימה דיונים ולא קיבלה החלטות בעניין הקרן, אף על פי שידעה על הליקויים בשימוש בהקצבות הקרן. היא לא דרשה מהאוניברסיטאות לפרט בדוחותיהן הכספיים את הוצאותיהן בגין הקרן, וגם לא ריכזה בעצמה נתונים על כך. ות"ת גם לא ביקשה מהאוניברסיטאות לדווח לה על הכללים לניצול הקצבות הקרן שהנהיגה כל אחת מהן ועל האמצעים שהן נוקטות לבקרה על אופן ניצול ההקצבות.

13. ור"ה וועדת השכר שלו לא דנו מעולם באפקטיביות וביעילות של הקרן, מבחינת השפעתה על רמת ההוראה והמחקר ותרומתה לחברי הסגל ולאוניברסיטאות.

14. ביולי 2007 המליצה ועדת שוחט, בין היתר, על מתן הקצבות מוגדלות מהקרן לחברי סגל חדשים מצטיינים ועל הגבלת ההקצבות לחברי סגל שאינם פעילים במחקר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שנציגי ות"ת ומשרד האוצר שהיו חברים בוועדה זו, ואשר היו מודעים לאופן השימוש בכספי הקרן, בין היתר בשל דוחות שפרסם משרד מבקר המדינה בעבר בעניין זה, ייזמו נוסף על ההחלטה האמורה גם בחינה של אופן הפעלת הקרן על ידי האוניברסיטאות, של השינויים שהונהגו בה ושל דרכים אפשריות לניצול יעיל יותר של הקצבותיה לחיזוק המצוינות והמחקר.

15. משרד מבקר המדינה בדק באיזו מידה עסקו המבקרים הפנימיים באוניברסיטאות בבדיקת הקרן ופעולותיה בשנים 2000-2005, וזאת נוכח חשיבות מטרות הקרן, הסכומים הניכרים המוקצבים לה והצורך בבקרה על השימוש בהקצבותיה, בהתחשב במגבלות שקבעו רשות המסים והאוניברסיטאות על השימוש בהן. נמצא כי בשש אוניברסיטאות בדקו המבקרים הפנימיים נושאים הקשורים לקרן, אולם רק בשתיים מהן (מכון ויצמן ואוניברסיטת תל-אביב) נבדקו נושאים אלה בצורה מעמיקה; בארבע אוניברסיטאות (חיפה, בר-אילן, בן-גוריון והאוניברסיטה הפתוחה) נעשתה בדיקה חלקית בלבד של נושאים הקשורים לקרן, ובשתיים (הטכניון והאוניברסיטה העברית) לא בדקו המבקרים את הנושא כלל.

16. ההתקשרויות של חלק מהאוניברסיטאות עם חברות תעופה וסוכנויות נסיעות לא כללו נסיעות במימון הקרן. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שאותן אוניברסיטאות יבחנו את הצעדים הדרושים כדי שגם הנסיעות במימון הקרן יבוצעו באמצעות חברות תעופה וסוכנויות נסיעות שייבחרו בתהליך תחרותי, למען החיסכון של כספי ציבור.

אוניברסיטת תל-אביב ומכון ויצמן קיבלו מחברת תעופה חברות חינם במועדון נוסעים לעובדים בכירים באוניברסיטאות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת הטבה שעל פי טיבה יכולים ליהנות ממנה רק בעלי תפקידים אחדים באוניברסיטה, אינה ראויה, משום שיש בה - ולו למראית עין - יצירת זיקה בין ההתקשרות ובין קבלת טובת הנאה אישית. בתחילת שנת 2006, במהלך הביקורת, ביטלה אוניברסיטת תל-אביב את החברות של עובדיה הבכירים במועדון.

סיכום והמלצות

מדוח זה עולים ליקויים חמורים בהפעלת הקרן לקשרי מדע בין-לאומיים, הן במישור המהותי והן במישור המינהלי. מבקר המדינה כבר הצביע בעבר על רבים מהם בהרחבה, ויש לראות בחומרה את העובדה שהאוניברסיטאות והגופים האחרים המעורבים בדבר, ובראשם יחידת הממונה וות"ת, לא פעלו לתיקונם.

הקרן הוקמה למטרה חשובה ביותר - השתלמות מדעית של חברי הסגל האקדמי באוניברסיטאות בארץ, העלאת רמת המחקר וקידום קשרי מדע בין-לאומיים. ואולם בכ-50 שנות קיומה התרחקו השימושים הנעשים בהקצבותיה מיעדיה המקוריים ונוצרו עיוותים שונים בהפעלתה.

נוכח אילוצי התקציב, מצבן הכספי של מרבית האוניברסיטאות והמתחייב מסדרי מינהל תקין, על האוניברסיטאות לבחון בהקדם אפשרויות לקבוע בנוהליהן תנאים שימנעו שימוש בהקצבות הקרן למטרות שהן זרות לייעודה, יביאו את חברי הסגל לנצל את הקרן באופן שוטף בתקופת עבודתם ויחוללו שינויים משמעותיים בטיפול בבקשות לניצול כספי הקרן ובבקרה של האוניברסיטאות על השימוש בהקצבות. על האוניברסיטאות המאפשרות להעביר עודפי שבתון לקרן להפסיק לאלתר לעשות כן.

על ות"ת לגבש ללא דיחוי כללי דיווח כספי שיחייבו את האוניברסיטאות להציג את התחייבויותיהן המלאות בגין הקרן בדוחותיהן הכספיים. כמו כן עליה לסייע לאוניברסיטאות בקביעת נהלים שיבטיחו שהקרן תשמש לייעודה. על רשות המסים להשלים בהקדם את גיבוש ההנחיות בעניין אופן השימוש בהקצבות הקרן על ידי חברי הסגל ובכלל זה לקבוע באילו תנאים ההקצבות פטורות ממס, וכיצד על האוניברסיטאות לקיים בקרה על שימוש זה; עוד על רשות המסים לבדוק אם האוניברסיטאות מיישמות את הנחיותיה ולנקוט בהקדם את כל הפעולות המתחייבות מתוצאות בדיקתה זו.

על יחידת הממונה לבחון את כל ההסדרים בעניין הקרן שחתמו האוניברסיטאות לאחר 1988 ולנקוט את הצעדים המתחייבים מממצאי בדיקתה. נוכח הליקויים שהועלו בביקורת זו לגבי הפעלת ההסדר באוניברסיטאות, על היחידה ועל רשות המסים לתת את דעתן לצורך בבדיקת מתכונת הפעלת ההסדר לגבי עובדים בדירוג המחקר בשירות המדינה, שכן הסדר זה חל גם עליהם.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהשימוש בכספי הקרן במתכונתה הנוכחית התרחק ממטרותיה המקוריות, ונוכח העובדה שחלפו יותר מ-50 שנה מאז הונהגה לראשונה, ראוי שהאוניברסיטאות והגופים המעורבים האחרים, בשיתוף ארגוני הסגל האקדמי, יבדקו אם אופן הפעלתה מתיישב עם מטרותיה (קידום המחקר, קידום קשרי מדע, השתלמות והעשרה). כמו כן יש מקום שתיבחן האפשרות להחיל על חברי סגל אקדמי חדשים כללים חדשים שיעודדו ניצול שוטף של הקצבות הקרן למטרותיה, כדי שהאוניברסיטאות והמדינה, המממנת את מרבית תקציבן, יפיקו את מרב התועלת מהשקעתן הגדולה בקרן.