התחייבויות האוניברסיטאות לשלם תשלומי פנסיה תקציבית לעובדיהן

​בשנים 1955-1982 הונהגו הסדרי פנסיה תקציבית בטכניון, באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל-אביב ובאוניברסיטת חיפה. בתל-אביב ובחיפה כללו ההסדרים הללו רק את הסגל האקדמי. לסגל המינהלי באוניברסיטאות האלה הונהג (באוניברסיטת תל-אביב ב-1964 ובאוניברסיטת חיפה ב-1979) הסדר של פנסיה חיצונית צוברת (להלן - פנסיה צוברת), ולפיו העובד מפריש 5.5% משכרו, והמעביד - 12%.

בספטמבר 1992 החליטה הממשלה לפעול להפסקת צבירת התחייבויות של פנסיה תקציבית כלפי עובדי מדינה חדשים וכלפי עובדים חדשים בגופים מתוקצבים ונתמכים (כהגדרתם בחוק יסודות התקציב).

בשנת 2001 הנהיגה האוניברסיטה העברית פנסיה צוברת לעובדיה החדשים, ובשנים 2004- 2007 הנהיגו זאת שאר האוניברסיטאות שבהן הייתה נהוגה פנסיה תקציבית. העובדים הוותיקים באוניברסיטאות האלה ממשיכים להיות מבוטחים בפנסיה תקציבית.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרס 2006 - יוני 2007, לסירוגין, את מעורבותם של משרד האוצר ושל ות"ת בהחלת הסדרי פנסיה צוברת על העובדים החדשים באוניברסיטאות. כמו כן נבדקו הצעדים שנקטו משרד האוצר, ות"ת והאוניברסיטאות עצמן כדי לצמצם את גירעונותיהן האקטואריים של האוניברסיטאות וכדי להבטיח את זכויות הפנסיה של עובדיהן הוותיקים, שעליהם עדיין חל הסדר פנסיה תקציבית.

עיקרי הממצאים

משרד מבקר המדינה בדק את הסדרי הפנסיה והפרישה באוניברסיטאות כמה וכמה פעמים בעבר והתריע על שהאוניברסיטאות שהנהיגו פנסיה תקציבית בתנאים מועדפים נהגו בחוסר אחריות, צברו בגינה התחייבויות בסכומים ניכרים (בסך כולל של כ-10 מיליארד ש"ח) ולא יצרו בעבורה עתודות ויעודות; האוניברסיטאות אף דחו במשך שנים רבות את הטיפול בבעיה זו ולא פעלו כמתחייב ממצבן.

הפנסיה התקציבית

הנהגת פנסיה תקציבית

הטכניון, אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת חיפה הנהיגו בשנות החמישים והשישים של המאה העשרים פנסיה תקציבית באופן חד-צדדי, ללא מעורבות של משרד החינוך (שהעביר אליהם במישרין את הקצבות המדינה לפני שנת 1974 - השנה שבה הוקמה ות"ת) וללא מעורבות של משרד האוצר.

נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר הסכימו בשנת 1979 לאשר לאוניברסיטה העברית להנהיג פנסיה תקציבית, אולם הם התנו זאת בכך שעובדיה החדשים לא יקבלו את התשלומים החריגים ואת תנאי הפנסיה העדיפים שהיו נהוגים בה לפני השינוי, ותנאי הפנסיה התקציבית שיקבלו יהיו כנהוג בשירות המדינה. בשנת 1982 חתמו האוניברסיטה העברית וארגוני העובדים שלה על הסכם בדבר פנסיה תקציבית, אולם תנאי הפנסיה המועדפים שהיו נהוגים בה קודם לכן הוחלו גם על עובדים חדשים.

ות"ת ומשרד האוצר, שידעו שהאוניברסיטה העברית הנהיגה את הפנסיה התקציבית באופן חד-צדדי, לא עשו דבר בעניין זה, וות"ת לא נקטה פעולה כלשהי לביטול ההסדר, אף שהדבר התחייב נוכח פעולתה החד-צדדית של האוניברסיטה.

בביקורת הנוכחית הועלה כי ות"ת לא ניצלה את סמכויותיה ואת מעמדה כגורם המתקצב את המוסדות להשכלה גבוהה ומפקח עליהם. היא לא הצליחה להביא לידי כך שפנסיה צוברת, שעלותה למעביד (האוניברסיטאות) נמוכה מזו של פנסיה תקציבית, תונהג בכל האוניברסיטאות כלפי כל העובדים, ואפילו לא עשתה ניסיון של ממש להביא לכך שתנאי הפנסיה התקציבית שהעובדים זכאים לה יותאמו לתנאי הפנסיה התקציבית הנהוגה בשירות המדינה.

ההתחייבויות האקטואריות של האוניברסיטאות

היקף ההתחייבויות האקטואריות של ארבע האוניברסיטאות שבהן נהוגה פנסיה תקציבית גדל בשיעור של 9%-153% מספטמבר 1997 ועד ספטמבר 2006. האוניברסיטאות לא הפקידו ביעודות סכומים מספיקים להבטחת עמידתן בהתחייבויותיהן האקטואריות, ועקב כך הן צברו גירעונות אקטואריים בסכומים ניכרים - בשנים האמורות גדל הגירעון האקטוארי שלהן בשיעור של 9%-1,806% (במחירי ספטמבר 2006). בולטת לרעה האוניברסיטה העברית, שטרם הקימה יעודה להבטחת עמידתה בהתחייבותה האקטוארית, ולכן צברה גירעון אקטוארי בסך כ-9.2 מיליארד ש"ח, שהוא מלוא התחייבותה האקטוארית. הגירעונות האקטואריים של יתר האוניברסיטאות הסתכמו כדלהלן: בטכניון בכ-2.8 מיליארד ש"ח (75% מסך התחייבותו האקטוארית), באוניברסיטת תל-אביב בכ-3.0 מיליארד ש"ח (92%), ובאוניברסיטת חיפה בכ-0.3 מיליארד ש"ח (53%). לא ברור כיצד האוניברסיטאות מתכוונות לממן גירעונות אלה, היות שאין להן תכניות שיש בהן להביא לכיסוי מלא של הגירעונות.

חלק ניכר מהיעודות שמחזיקות האוניברסיטאות להבטחת תשלומי הפנסיה של עובדיהן מקורו בכספים מיוחדים שקיבלו לשם כך מוות"ת. במהלך השנים אישרה ות"ת לטכניון, לאוניברסיטת תל-אביב ולאוניברסיטה העברית להשתמש בכספי היעודות לצמצום גירעונות שוטפים חדשים שנוצרו בתקציביהן, שכן לטעמה "הגירעונות נוצרו בחלקם מתשלומי הפנסיה התקציבית". בדרך זו העדיפה ות"ת לנקוט גישה של "כיבוי שרֵפות" ולמצוא פתרון לטווח הקצר במקום להגות תכנית כוללת לפתרון הבעיה לטווח הארוך, ובכך בעצם אפשרה לאוניברסיטאות להמיר גירעון בגירעון.

ממצאי הביקורת הנוכחית מעידים על הזנחה קשה וממושכת בטיפול בגירעונות האקטואריים של האוניברסיטאות שנבדקו. הגורמים הממלכתיים המעורבים בנושא - אג"ת וות"ת - נכשלו במשך שנים רבות במילוי תפקידי המעקב והבקרה ולא הצליחו למנוע מהאוניברסיטאות לצבור גירעונות. כישלונה של ות"ת בולט בייחוד נוכח העובדה שאחד מתפקידיה המרכזיים על פי החלטת ממשלה מ-1977 הוא לעקוב אחר ניצול התקציבים של המוסדות להשכלה גבוהה כדי למנוע גירעונות או חריגות.

הדיווח החשבונאי על ההתחייבויות

אוניברסיטת חיפה נוהגת כראוי ורושמת במאזניה את כל התחייבויותיה העתידיות בגין זכויות עובדים - ובהן פנסיה תקציבית - שהצטברו במשך השנים, ואילו האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת תל-אביב והטכניון אינם נוהגים כך. הם אינם רושמים במאזניהם את ההתחייבויות האמורות, ורק בביאורים לדוחות הכספיים הם מציגים נתונים שונים שנוגעים לעניין ונלקחו מדוחות אקטואריים שמכינים עבורם מפעם לפעם אקטוארים חיצוניים; גם בעניין אופן הצגת הנתונים בביאורים לדוחות הכספיים אין אחידות.

ההוצאות השוטפות בגין פנסיה ופיצויים

ההוצאות השוטפות בגין תשלומי פנסיה ופיצויים באוניברסיטאות שנהוגה בהן פנסיה תקציבית גדלו משנת הלימודים התשנ"ז (1996-1997) עד שנת הלימודים התשס"ו (2005- 2006) בשיעורים ניכרים, ומשום כך גדל גם שיעור ההוצאות שלהן על תשלומי הפנסיה התקציבית והפיצויים מסך כל הוצאותיהן. בשנת התשס"ו הוא הגיע לכ-25.6% באוניברסיטה העברית, לכ-13.6% בטכניון, לכ-10.1% באוניברסיטת תל-אביב ולכ-4.3% באוניברסיטת חיפה.

על פי הדוחות האקטואריים שהוכנו עבור האוניברסיטאות בסוף שנת 2005, תשלומי הפנסיה השנתית של האוניברסיטה העברית צפויים לגדול עד שנת 2023 לסך של 496.06 מיליון ש"ח - גידול של כ-54.6% לעומת שנת 2005; תשלומי הפנסיה השנתית של הטכניון צפויים לגדול עד שנת 2030 לסך של 240.79 מיליון ש"ח - גידול של כ-104.2% לעומת שנת 2005; תשלומי הפנסיה השנתית של אוניברסיטת תל אביב צפויים לגדול עד שנת 2032 לסך של 228.6 מיליון ש"ח - גידול של כ-168.3% לעומת שנת 2005.

תנאי פנסיה ושכר מועדפים

בביקורת הנוכחית הועלה כי למרות המלצות קודמות של מבקר המדינה לבטל את תנאי הפנסיה המועדפים הניתנים באוניברסיטאות - כגון: שיטת צבירת פנסיה מואצת באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל-אביב ובאוניברסיטת חיפה; צבירת זכויות פנסיה בשיעור כפול בידי בעלי תפקידים רבים באוניברסיטה העברית ובטכניון; וצבירת פנסיה ששיעורה הגיע עד 92% מהשכר הקובע באוניברסיטה העברית - האוניברסיטאות ממשיכות להעניק את כל ההטבות האמורות לעובדים הוותיקים שעדיין מבוטחים בפנסיה תקציבית. אמנם הטבות אלה מעוגנות בהסדרים או בהסכמים בין האוניברסיטאות לעובדיהן, ועל כן מבחינה משפטית האוניברסיטאות אינן יכולות לבטלן באופן חד-צדדי, אולם מאחר שמשרד האוצר וות"ת לא אישרו את ההטבות האלה, אין הם חייבים להשתתף במימונן.

עד יוני 2007, מועד סיום הביקורת, לא ייחסה ות"ת תשומת לב ראויה להטבות ולתנאים המועדפים שמעניקות האוניברסיטאות לעובדיהן היוצאים לגמלאות. היא לא דרשה מהן נתונים כמותיים על עלותם של התנאים וההטבות האלה, וגם לא ניסתה לאמוד, באמצעות האקטוארים שהזמינה, את השפעתם של אותם תנאים והטבות על ההתחייבויות האקטואריות של האוניברסיטאות ועל תזרים התשלומים העתידיים לפנסיה שעליהן לשלם.

ההתחייבויות האקטואריות של האוניברסיטאות ותזרים התשלומים העתידיים שלהן לפנסיה מושפעים במידה רבה גם מתנאי השכר שזוכים להם העובדים הפעילים: ההטבות ותנאי השכר המועדפים שנותנות האוניברסיטאות לעובדיהן מגדילים גם את ההתחייבויות האקטואריות שלהן וגם את ההוצאות בגין תשלומי פנסיה תקציבית ופיצויים, ועל כן הם מצמצמים את המשאבים הכספיים העומדים לרשותן למימון פעילותן השוטפת. חלק מתנאים אלה ניתנו ללא אישורו של הממונה על השכר כנדרש, ולכן מדובר בתנאי שכר חריגים.

כמו בעניין תנאי השכר החריגים, גם לגבי תנאי הפנסיה המועדפים לא ביצעה יחידת הממונה פעולות פיקוח ואכיפה באוניברסיטאות, וממילא לא פעלה בעצמה או באמצעות ות"ת לאיסוף המידע בעניין ולהפסקת מתן ההטבות החריגות בתנאי השכר והפרישה ובהסדרי הפנסיה התקציבית לעובדים שהחלו לעבוד באוניברסיטאות לאחר מרס 1988, המועד שבו הוחל על האוניברסיטאות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

המעבר לפנסיה צוברת

משרד מבקר המדינה המליץ כבר בשנת 1990 לאוניברסיטאות שנהוגה בהן פנסיה תקציבית כי ישקלו להפעיל במקומה פנסיה צוברת ולהחילה תחילה על העובדים החדשים. בה בעת פעלה ות"ת, ללא הצלחה, להעברת עובדי האוניברסיטאות להסדר של פנסיה צוברת. בספטמבר 1992 החליטה הממשלה לפעול להעביר לפנסיה צוברת, בין היתר, גם את עובדי הגופים הנתמכים, אך המעבר לפנסיה צוברת הסתיים בכל האוניברסיטאות רק בשנת 2007.

האוניברסיטה הראשונה שהנהיגה פנסיה צוברת לעובדיה החדשים הייתה האוניברסיטה העברית, והיא עשתה זאת משנת 2001 ואילך בעקבות הסכם שנחתם באוגוסט 1999 בינה ובין ות"ת (להלן - הסכם העקרונות). בהסכם זה התחייבה ות"ת, בין היתר, כי כל עוד תשלם האוניברסיטה למי מעובדיה פנסיה תקציבית, תשתתף בתשלומיה גם ות"ת, באמצעות הקצבות מיוחדות. על פי הנוסחה שנקבעה בדבר שיעור ההשתתפות של ות"ת ועל פי התחזית שהייתה בידי ות"ת, הסיוע אמור להסתכם בעשרות מיליוני שקלים בשנה במשך יותר מ-35 שנים; בשנות הלימודים התשס"ב-התשס"ג (2001-2003) העבירה ות"ת לאוניברסיטה העברית סך כולל של כ-180 מיליון ש"ח על חשבון התחייבות זו. הואיל והקצבות המדינה למערכת ההשכלה הגבוהה מסוכמות בין אג"ת לוות"ת, הרי שוות"ת נהגה בחוסר אחריות כאשר התחייבה להעניק לאוניברסיטה העברית במשך יותר מ-35 שנה סיוע שוטף בסכומים ניכרים בלי שתיאמה זאת מראש עם אג"ת, בלי שבדקה אם אכן יהיו בידיה סכומים פנויים הדרושים לכך ובלי שבחנה את ההשפעות שיש לדבר על תקציב ההשכלה הגבוהה ואת הפגיעה האפשרית במכלול היעדים שהתקציב נועד לממן.

אף על פי שידוע לוות"ת זה שנים רבות על התנאים העדיפים של הסדר הפנסיה התקציבית באוניברסיטה העברית ועל ההטבות החריגות והניכרות שהעובדים זוכים להן במסגרת הסדר זה, שלא קיבלו את אישורה ואת אישורו של משרד האוצר, לא פעלה ות"ת כדי לבטל או לצמצם את אותם תנאים והטבות במסגרת הסכם העקרונות שעליו חתמה עם האוניברסיטה העברית.

האוניברסיטה העברית התחייבה בהסכם העקרונות להקים קרן פנימית, להפריש אליה 17.5% משכרם של העובדים הוותיקים שהסדר הפנסיה התקציבית ממשיך לחול עליהם ולהעביר אליה גם את ההקצבות המיוחדות שתקבל מוות"ת. ואולם האוניברסיטה השתמשה בהפרשות ובהקצבות המיוחדות של ות"ת למימון התשלומים השוטפים של הפנסיה התקציבית של כל הגמלאים. מהאמור לעיל עולה כי האוניברסיטה ממשיכה לנהוג בחוסר אחריות. היא לא ניצלה כראוי את הכספים הפנויים העומדים לרשותה בשל ההקצבות המיוחדות שקיבלה מוות"ת, כפי שהתחייבה, ולא עשתה דבר כדי להקל את נטל תשלומי הפנסיה הגבוהים שיהיה עליה לשלם בעתיד; מכיוון שלא נצברו כספים בקרן הפנימית, בפועל ות"ת היא שנושאת ברובה המכריע של עלות המעבר של עובדי האוניברסיטה לפנסיה צוברת. עובדה זאת ידועה זה זמן לוות"ת, אך היא אינה עושה דבר בעניין, ויש לראות זאת בחומרה.

באוגוסט 2001 הציעה ות"ת לטכניון, לאוניברסיטת תל-אביב ולאוניברסיטת חיפה לעבור לפנסיה צוברת ולהגיע עמה להסכם על בסיס אותם העקרונות שסוכמו עם האוניברסיטה העברית. ואולם רק לאחר שאג"ת הודיע לוות"ת באפריל 2003 כי המעבר לפנסיה צוברת יהיה התנאי הראשון למימון תכניות ההבראה של האוניברסיטאות לשנות הלימודים התשס"ד-התשס"ח (2003-2008) הנהיגה אוניברסיטת תל-אביב פנסיה צוברת לעובדים חדשים שהחלו לעבוד בה מאוקטובר 2003, והטכניון ואוניברסיטת חיפה הנהיגו פנסיה כזאת לעובדים חדשים שהחלו לעבוד בהם מינואר 2004.

ות"ת ואג"ת לא התנו את מתן הסיוע במימון תכניות ההבראה של האוניברסיטאות בהתחייבותן לרשום במאזניהן עתודות שיבטאו את כל זכויות הפנסיה שממשיכים לצבור העובדים הוותיקים ולהפריש כנגדן באופן שוטף כספים ליעודות המתאימות. בעקרונות שתכניות ההבראה אמורות לכלול על פי ההסכם הרב-שנתי בין ות"ת לאג"ת (הקובע את מסגרת התקציב של מערכת ההשכלה הגבוהה) אין כל ביטוי לגירעונות האקטואריים של האוניברסיטאות, וממילא לא נקבע כיעד הצורך לפעול לכיסוי אותם הגירעונות.

‏‏‏הוועדה לבחינת מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל (ועדת שוחט)

בדוח ועדת שוחט, שהוגש ביולי 2007, הומלץ, בין היתר, "להגדיל את משאבי מערכת ההשכלה הגבוהה בהדרגה עד לתוספת שנתית של כ-2.5 מיליארד שקלים בתשע"ג [2012-2013]". הגדלת המשאבים תיעשה, בין היתר, על ידי הקצאת "200 מיליון שקלים לבסיס התקציב עד שנת תשע"ב [2011-2012] בגין תכניות הבראה למוסדות אשר בין השאר נהוגים בהם תשלומי פנסיה תקציבית".

נציגים של ות"ת ושל אג"ת שהשתתפו בוועדת שוחט לא הסבו את תשומת לבה לא לגידול הניכר שחל בגירעונותיהן האקטואריים של האוניברסיטאות ובהוצאותיהן על תשלומי הפנסיה התקציבית, לא להשפעות שיש לכך על פעילותן השוטפת, ולא לכך שהאוניברסיטאות הנהיגו את הפנסיה התקציבית באופן חד-צדדי. נציגי ות"ת ואג"ת בוועדה גם לא הבהירו לה כי הסדרי הפנסיה התקציבית שהנהיגו האוניברסיטאות כוללים תנאים שאינם מקובלים בהסדרי הפנסיה התקציבית בשירות המדינה, וכי האוניברסיטאות לא הפרישו לעתודות וליעודות את כל הכספים הדרושים לתשלומי הפנסיה. עקב כך לא דנה הוועדה בעניינים אלה.

סיכום והמלצות

הוצאות בגין פנסיה תקציבית ופיצויים הן קשיחות וכמעט אי-אפשר לצמצמן, וככל ששיעורן מסך ההוצאות גדול יותר, מצטמצמת הגמישות הניהולית. לאוניברסיטאות שבהן נהוגה פנסיה תקציבית יש גירעונות אקטואריים ניכרים, ועל פי התחזיות שבידיהן, נטל ההוצאה השנתית בגין תשלומי הפנסיה יכביד מאוד על תקציבן במשך שנים רבות. אמנם עובדים חדשים שמתחילים לעבוד באוניברסיטאות האלה אינם מבוטחים עוד בפנסיה תקציבית אלא בפנסיה צוברת, אולם בכך לא נפתרה בעייתן של האוניברסיטאות. האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת תל-אביב והטכניון ממשיכים לנהוג בחוסר אחריות ואינם מפרישים כספים די הצורך - אם בכלל - כדי שיוכלו לעמוד בעתיד בנטל הכבד של תשלומי הפנסיה. הם גם ממשיכים להעניק הטבות חריגות לעובדים הוותיקים המבוטחים עדיין בפנסיה תקציבית, ודבר זה תורם תרומה ניכרת לגירעונות האקטואריים ולנטל הכבד של תשלומי הפנסיה על תקציבם.

הפנסיה התקציבית באוניברסיטאות והגירעונות האקטואריים שהיא גררה משולים לפצצת זמן. לפיכך ראוי שכל הנוגעים בדבר - ות"ת, משרד האוצר והאוניברסיטאות - ינקטו פעולה נמרצת ומידית בתחום זה. עליהם לפעול בנחישות ובדחיפות כדי לתת מענה טוב יותר לבעיית הפנסיה התקציבית הצפויה להכביד על תקציבן של האוניברסיטאות, שחלק ניכר מעובדיהן עדיין זכאים לפנסיה תקציבית. יש לגרום לכך שהאוניברסיטאות ינהגו באחריות מרבית, יתרמו את חלקן לפתרון בעיותיהן ויתחילו להפריש באופן מסודר עבור העובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית, ליעודות פנימיות או לקרנות חיצוניות, לפחות את ההפרשות הנהוגות בפנסיה צוברת. על הממונה לבחון את תנאי השכר והפרישה שמעניקות האוניברסיטאות לעובדים אלה ולפעול על פי המתחייב מתוצאות בדיקתו.