מדי שנה בשנה מעבירה המדינה לאוניברסיטאות, באמצעות ות"ת, סכום של למעלה מ-4 מיליארד ש"ח. הקצבות המדינה הן מקור ההכנסה העיקרי של האוניברסיטאות, ורוב הוצאותיהן מיועדות לתשלומי שכר ופנסיה. להוצאות השכר של האוניברסיטאות ולתנאי השכר, הפנסיה והפרישה הנהוגים בהן יש אפוא השפעה מכרעת על מצבן הכספי, על יציבותן ועל יכולתן למלא כראוי את ייעודן העיקרי - הוראה אקדמית ומחקר. בשל כל אלה, מן הראוי שוות"ת ומשרד האוצר - באמצעות הממונה על השכר ואגף השכר והסכמי עבודה, שבראשו הוא עומד (להלן - יחידת הממונה) - יפקחו על האוניברסיטאות בנושאים אלה ויבקרו אותן כראוי.
על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, "גוף מתוקצב או גוף נתמך, לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". בתחילה לא חל סעיף 29 על גופים נתמכים, ואולם תיקון לסעיף זה שהתקבל בכנסת במרס 1988 החיל את הנאמר בו גם על גופים כאלה. מאחר ששר האוצר קבע בהודעה ברשומות כבר בספטמבר 1985 כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים לעניין חוק יסודות התקציב, סעיף זה חל גם עליהן. את הסמכות לעניין סעיף 29 אָצַל שר האוצר לממונה על השכר.
משרד מבקר המדינה בדק בעבר כמה פעמים היבטים הנוגעים לתנאי השכר וההעסקה באוניברסיטאות. ביקורת אחרונה בעניין זה נעשתה בשנים 1996-1997, ותוצאותיה פורסמו בשנת 1999. בביקורות בעניין זה הועלה כי האוניברסיטאות העניקו לעובדיהן במשך שנים רבות תנאי שכר ופרישה מועדפים, כגון תוספות שכר שונות המגדילות את השכר בשיעור ניכר והחלת תנאי שכר של חברי הסגל האקדמי על עובדים מינהליים בכירים. רוב ההטבות הללו לא אושרו על ידי משרד האוצר, ועל כן לא הובאו בחשבון בעת קביעת הסכום המעודכן שהקציבה הממשלה לאוניברסיטאות. מכיוון שכך, לאחר ששילמו האוניברסיטאות לעובדיהן את תוספות השכר הלא מאושרות, נותרו בידיהן סכומים קטנים יותר שבהם יכלו להשתמש למילוי ייעודן העיקרי - הוראה אקדמית ומחקר.
חלק מתנאי השכר והפרישה המועדפים ניתנו לאחר שנת 1988 בלי שהממונה על השכר אישר אותם, ולכן מדובר בתנאי שכר ופרישה חריגים. הועלה כי הממונים לדורותיהם לא פעלו למנוע תופעה זו, וגם ות"ת, האחראית לתקצוב האוניברסיטאות, לא נקטה צעדים מספיקים למניעת ההטבות החריגות. יוצא אפוא שהאוניברסיטאות פעלו באופן עצמאי והנהלותיהן קיבלו החלטות בעניין השכר בלא בקרה מספקת.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרס 2006-ספטמבר 2007, לסירוגין, את הצעדים לאיתור חריגות שכר באוניברסיטאות ולביטולן שנקטו הממונה על השכר וות"ת מאז פורסם דוח מבקר המדינה משנת 1999. עוד בדק משרד מבקר המדינה את ההליכים שקבעו מאז הממונה וות"ת כדי להסדיר פיקוח נאות על תנאי השכר והפנסיה הניתנים באוניברסיטאות (להלן - הביקורת הנוכחית). הביקורת נעשתה במשרד האוצר (ביחידת הממונה ובאגף התקציבים), בוות"ת ובוור"ה. בדיקות השלמה ובירורים נעשו באוניברסיטאות, ובייחוד באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל-אביב ובטכניון.
עיקרי הממצאים
מצבן הכספי של האוניברסיטאות והדיווח במאזניהן
כל האוניברסיטאות, למעט אוניברסיטת חיפה, אינן רושמות במאזניהן את כל התחייבויותיהן העתידיות בגין זכויות עובדים שהצטברו במשך השנים, ואת הנתונים על ההתחייבויות הן מציגות בדרך כלל רק בביאורים לדוחות הכספיים. אוניברסיטת חיפה נוהגת כראוי ורושמת במאזניה את כל התחייבויותיה העתידיות.
בהתחשב בזכויות שצברו העובדים - כמקובל על פי כללי חשבונאות, ובכללם כללי חשבונאות של מוסדות ללא כוונת רווח (מלכ"רים) - צברו כל האוניברסיטאות גירעונות בסכומים ניכרים: אוניברסיטת בר-אילן, אוניברסיטת בן-גוריון, אוניברסיטת חיפה ומכון ויצמן צברו גירעונות במאות מיליוני ש"ח למוסד; האוניברסיטה העברית, הטכניון ואוניברסיטת תל-אביב צברו גירעונות של מיליארדי ש"ח למוסד. בשנת הלימודים התשס"ה (2004-2005) הצטבר הגירעון של כל האוניברסיטאות לכדי 17.9 מיליארד ש"ח, ולא כ-1.59 מיליארד ש"ח בלבד כנקוב במאזנים עצמם.
האופן הלקוי שבו מציגות האוניברסיטאות את התחייבויותיהן המוחלטות בגין זכויות שצברו עובדיהן - בניגוד לכללי חשבונאות מקובלים - וכן ההערות שהעירו בעניין זה רואי החשבון שלהן, ידועים לוות"ת שנים רבות, אך היא לא פעלה כמתחייב ממעמדה ומסמכותה כדי להביא לכך שההתחייבויות יוצגו כהלכה. מאחר שדוחותיהן של האוניברסיטאות עדיין אינם ערוכים לפי כללי חשבונאות מקובלים ואינם מציגים את מצבן הכספי האמִתי, נפגמת הבקרה על פעילותן.
גם כשנקרתה לפני ות"ת ההזדמנות להחיל על האוניברסיטאות את החובה להציג במאזניהן את כל ההתחייבויות האמורות, היא לא עשתה כן; בכך נתנה יד להצגה לא מלאה של מצבן הכספי לפני מוסדותיהן המנהלים, ואולי אף לפני משרד האוצר, וגם לא מילאה כראוי את התפקיד שהטילה עליה הממשלה - למנוע גירעונות באוניברסיטאות.
באוגוסט 2007 - ביזמת החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) דאז, ד"ר ירון זליכה, שקיבל את המלצת משרד מבקר המדינה - החליטה הממשלה להנחות את ות"ת להורות לכל המוסדות להשכלה גבוהה לערוך את הדוחות הכספיים המבוקרים על פי כללי חשבונאות מקובלים. הועלה כי אמנם בכוונת ות"ת להורות לאוניברסיטאות לרשום במאזנים את ההתחייבויות בגין זכויות שצברו העובדים, כנדרש, אולם היא שוקלת בדעתה להוציא מכלל זה את ההתחייבויות האקטואריות בגין זכויות פנסיה ולהמליץ לרשום במאזנים רק את ההתחייבויות החדשות שיצברו העובדים משנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) ואילך. עוד שוקלת בדעתה ות"ת להוציא מכלל זה גם את ההתחייבויות בגין חופשת השבתון ולהמליץ שלא לרשום אותן במאזנים כלל.
תנאי השכר הנהוגים באוניברסיטאות
בדוחות ביקורת שפרסם מבקר המדינה בעבר פורטו הטבות ותנאי שכר מועדפים רבים שנתנו האוניברסיטאות לעובדיהן, ואף פורטו תנאי שכר שלא אושרו כנדרש על ידי הממונה או על ידי ות"ת, ולכן אפשר לראות בהם חריגות שכר. גם בביקורת הנוכחית נמצאו מקרים שבהם נתנו האוניברסיטאות לעובדיהן תנאי שכר מועדפים שלא אושרו כנדרש על ידי הממונה, ועליו להחליט אם מדובר בחריגות שכר. הועלה כי מאז פרסום הדוחות האמורים הצטבר בידי יחידת הממונה ובידי ות"ת מידע שממנו הן הסיקו שהאוניברסיטאות נותנות לכאורה לעובדיהן תנאי שכר חריגים רבים. להלן תאור מקצת תנאי השכר האמורים:
1. עובדים בכירים רבים הועסקו על ידי אוניברסיטת תל-אביב והטכניון על פי הסכמי העסקה מיוחדים (חוזים אישיים), ולפיהם הוענקו להם תוספות שכר שונות שבמקרים מסוימים היו כ-250% מהשכר הבסיסי שלהם. האוניברסיטה והטכניון לא העבירו לאישורו של הממונה כנדרש את החוזים האישיים שנחתמו לאחר מרס 1988.
2. עובדי הסגל המינהלי של אוניברסיטת תל-אביב קיבלו מ-1992, כפי שקיבלו גם עובדי האוניברסיטאות האחרות, תוספת הנקראת "תוספת התייעלות", ששיעורה במועד הביקורת שנעשתה בשנת 1999 היה מ-27.6% ועד 54.6% מהשכר, אף שהשיעור שאישר הממונה היה 21% מהשכר בלבד.
3. תוספת שכר ששמה "גמול ניהול", ששיעורה 4%-30%, ניתנה על ידי אוניברסיטת תל-אביב מאוקטובר 1989 לבעלי תפקידים בסגל המינהלי ללא אישור הממונה.
4. אוניברסיטת תל-אביב העניקה בכל שנה דרגות הצטיינות אישיות ל-15% מכלל העובדים, שעמדו בקריטריונים מסוימים. בשירות המדינה, לעומת זאת, היה מקובל לתת דרגת הצטיינות אישית לעובדים שעמדו בקריטריונים האמורים בתנאי ששיעורם לא יעלה על 1% מסך העובדים.
5. לשישה בעלי תפקידים מינהליים בכירים באוניברסיטת בר-אילן ניתן שכר של פרופסור מן המניין בשיא הוותק, אף על פי שלא נמנו עם הסגל האקדמי. ארבעה מהם החלו לקבל הטבה זו לאחר שנת 1988, ושניים מהם אף החלו לקבלה לאחר שנת 1999, למרות הערותיהם של מבקר המדינה והממונה שניתנו באותה שנה, ויש לראות עובדה זו בחומרה רבה. כמו כן, העובדים האמורים קיבלו תוספת שכר בשל "הקדשת זמן מלא", שהיא תוספת ייחודית לסגל האקדמי, ומשנת 1989 קיבלו, נוסף על תוספות תפקיד בשיעורים שונים, גם "תוספת הנהלה" בשיעור של 18%.
6. ב-13 דוחות שנתיים שהגישו הממונים לדורותיהם לכנסת הם העירו פעמים רבות על חריגות שכר שהיו לכאורה באוניברסיטאות.
7. על פי נתוני ות"ת, השיעור הממוצע של חברי הסגל האקדמי שקיבלו מהאוניברסיטאות תוספת שכר המוגדרת "מענק אקדמי" היה בשנת הלימודים התשס"ה כ-85%, אף ששיעור חברי הסגל שהיה אמור לקבל את המענק הזה על פי ההסכמות וההבנות שאליהן הגיעו ות"ת, ור"ה והממונה היה כ-70%. בנובמבר 2006 העריכה ות"ת כי העלות הכוללת של החריגה הייתה כ-50 מיליון ש"ח.
8. עוד העריכה ות"ת באותו מועד כי העלות הכוללת של זחילת השכר החריגה של הסגל המינהלי באוניברסיטאות הסתכמה בשנים 1997-2006 בכ-258 מיליון ש"ח.
9. בחלק מהאוניברסיטאות מספר העובדים המדורגים בדרגה הגבוהה ביותר, המיועדת למשנה למנכ"ל בלבד ("תלוית תפקיד"), גדול ואינו סביר. הדבר נכון בייחוד באשר לאוניברסיטה העברית, ש-25 מעובדיה מדורגים בדרגה זו.
10. מנובמבר 1990 הטכניון מוסיף לשכרם של כל חברי הסגל המינהלי שלו תוספת בשיעור של 6% משכרם, בלי שקיבל לכך את אישורו של הממונה כנדרש.
חלק מתנאי השכר והפרישה המועדפים שנותנות האוניברסיטאות לעובדיהן נקבעו לאחר מרס 1988, המועד שבו הוחל עליהן כאמור סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ולכן יש חריגות בשכרם של כל העובדים הנהנים מהם. יתר התנאים המועדפים אמנם ניתנו לפני מרס 1988, אך הם לא נקבעו בהסכמים קיבוציים, ולכן גם בשכרו של מי שהתחיל ליהנות מהם לאחר מרס 1988 יש לכאורה חריגות.
הפיקוח של הממונה על השכר
1. בדוח קודם ציין מבקר המדינה כי הממונה בעצם לא פיקח על תנאי השכר, הפנסיה והפרישה באוניברסיטאות; הוא כמעט שלא התייחס לתנאי שכר, פנסיה ופרישה חריגים שנתנו האוניברסיטאות לעובדיהן על סמך הסדרים או נהגים פנימיים בלא שעוגנו בהסכמי השכר הקיבוציים; לא בחן הסכמים אישיים שהאוניברסיטאות חתמו עליהם עם עובדיהן; ולא פעל למנוע את חריגות השכר שבהן. האוניברסיטאות עצמן לא פנו אליו כדי לקבל את אישורו לתנאים החריגים.
2. בביקורת הנוכחית נמצא כי בשנת 1999 ביצעה יחידת האכיפה הפועלת ביחידת הממונה (להלן - יחידת האכיפה) בדיקות מקיפות באוניברסיטת תל-אביב, באוניברסיטת בר-אילן ובטכניון ומצאה כי הם נתנו לעובדיהם הטבות ותנאי שכר מועדפים רבים, שהוגדרו על ידה "חריגות שכר". ואולם ממסמכי ור"ה עולה כי עקב מגעים שניהל ור"ה עם גורמים בכירים במשרד האוצר, לא הושלמו הבדיקות, ועל כן לא היה אפשר לאכוף על האוניברסיטאות את חוק יסודות התקציב או לדרוש את השבת הכספים ששולמו שלא כדין.
3. ביולי 1999 הודיע ור"ה ליחידת הממונה כי הוא מסתייג מחלות חוק יסודות התקציב על האוניברסיטאות, וטען שהקביעה כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים אינה יכולה לדור בכפיפה אחת עם הוראת סעיף 15 לחוק מל"ג, "המייחדת את האוניברסיטאות לעניין חירותן וחופש פעולתן". בנובמבר 1999 דחתה המחלקה לסכסוכי עבודה בפרקליטות המדינה את טענותיו של ור"ה, ובין היתר ציינה כי "סעיף 15 [לחוק מל"ג] אין משמעו התפרעות תקציבית והתנערות מפיקוח תקציבי". מאחר שהאוניברסיטאות, באמצעות ור"ה, התבצרו בעמדתן, סירבו לשתף פעולה עם הממונה ולא אפשרו לו לקיים עליהן פיקוח ובקרה כנדרש, החליטה הממשלה באוגוסט 2000 לבחון את הצורך בתיקון חקיקה שיבהיר למען הסר ספק את כפיפות המוסדות להשכלה גבוהה להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב כלשונן - ולתקן את החקיקה במידת הצורך. באותו חודש התקיים דיון בלשכת היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש), ובו החליטו היועמ"ש דאז, מר אליקים רובינשטיין, נציגי הממונה, נציגי ור"ה ונציגי ות"ת לעשות מאמץ להסדרת נוהל הדיווח של האוניברסיטאות לממונה באמצעות ות"ת עד סוף מרס 2001.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הצדדים לא הצליחו להגיע להסדר. ור"ה המשיך להטיל ספק בסמכותו החוקית של הממונה לפקח על השכר באוניברסיטאות, והאוניברסיטאות התמידו בהתנגדותן לשתף עמו פעולה. ואולם אף שהממונה דאז, מר יובל רכלבסקי, קיבל אישור מהיועמ"ש לפתור את המחלוקת, במידת הצורך, בדרך של הכרעה משפטית, הוא המשיך, מסיבות שלא הובהרו, לנהל עם ור"ה משא ומתן בנושא הפיקוח על השכר באוניברסיטאות, ואף הציע לו בשנת 2004 הסדר שאִפשר לאוניברסיטאות "להכשיר" חריגות שכר של עובדים רבים.
ספק אם ההסדר שהציע הממונה לאוניברסיטאות, המסרבות לשתף עמו פעולה זה זמן רב, עולה בקנה אחד עם חובותיו לבטל הסכמים והסדרים חריגים ולהשיב כספים ששולמו שלא כדין. הסדר זה גם עלול להתפרש כמסר שלילי לכל הגופים המתוקצבים והנתמכים, שלפיו אפשר לקבל לאחר מעשה אישור לחריגות שכר.
עד מועד סיום הביקורת הנוכחית המשיכו גם הממונים שכיהנו בתפקיד בשנים האחרונות, ובהם מר אלי כהן, לנהל עם ור"ה משא ומתן בנושא, שנמשך למעשה משנת 1999. אך גם לאחר שהתברר להם כי דרך ההידברות לא הוכיחה את עצמה, הם לא הסיקו את המסקנות הנדרשות ולא השתמשו בכל האמצעים שעמדו לרשותם כדי להסדיר את הפיקוח על האוניברסיטאות ולטפל בחריגות השכר הניכרות. הממונים גם לא פנו לאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) כדי לשקול נקיטת סנקציות תקציביות כלפי האוניברסיטאות, ובהן עצירת תקציבים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשתמש בעקרון החופש אקדמי, המעוגן בסעיף 15 לחוק מל"ג, באופן גורף, שכן אין באמור בסעיף זה כדי למנוע מהרשויות השונות (הממונה, אג"ת, החשכ"ל, ות"ת וכו') מלמלא את תפקידיהן ואת חובותיהן ומלפקח כנדרש על המוסדות להשכלה גבוהה, ובייחוד על המוסדות המקבלים כל אחד סיוע של מאות מיליוני שקלים בשנה מתקציב המדינה, שעמם נמנות האוניברסיטאות. לניסיון המתמשך של האוניברסיטאות להתחמק מפיקוחו של הממונה ומטיפולו בחריגות השכר הידועות לו אין אפוא כל מקום.
4. בד בבד עם טיפולו של הממונה בהסדרה עקרונית של הפיקוח על האוניברסיטאות הוא נדרש באופן שוטף לכל מיני עניינים הנוגעים לתנאי השכר הנהוגים בהן. ואולם כאמור, האוניברסיטאות מערימות קשיים וממשיכות להתבצר בעמדתן, שלפיה חוק יסודות התקציב אינו חל עליהן, והממונים שכיהנו מאז שנת 1999, ובהם מר יובל רכלבסקי ומר אלי כהן, גילו אזלת יד בטיפול בעניינים אלה:
(א) בדוחות השנתיים לשנים 1999-2005 שהגישו הממונים הם העירו כאמור על חריגות שכר שהיו לכאורה באוניברסיטאות, אולם בדוחות לא פורטו פעולות האכיפה שהם עצמם עשו בעניין זה. מעיון בתיקי יחידת הממונה ומבירורים שעשה מבקר המדינה עולה כי עקב הסתייגותן האמורה של האוניברסיטאות מחלות חוק יסודות התקציב עליהן לא עשתה יחידת הממונה בשנים אלה כל פעולות אכיפה.
(ב) יחידת הממונה קיבלה כמה פעמים מידע על תנאי שכר מועדפים ועל חריגות שכר באוניברסיטאות, אך הטיפול שלה במקרים אלה היה חלקי ולא הגיע לידי סיום.
(ג) ביוני 2005 החלה יחידת האכיפה לקיים בדיקה באוניברסיטת תל-אביב. באוקטובר 2006, בעת שהתקיימה הביקורת של משרד מבקר המדינה, גיבשה יחידת האכיפה טיוטת דוח בנדון, והעלתה בה כאמור ממצאים רבים על חריגות שכר ניכרות שהיו עדיין באוניברסיטה. אולם עד ספטמבר 2007, מועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה, לא גובשה הטיוטה לכדי דוח מסכם. רק בינואר 2008, לאחר סיום הביקורת, שלחה יחידת האכיפה מכתב לאוניברסיטה ובו פירטה את תנאי השכר וההעסקה הנהוגים בה שאינם מתיישבים, לכאורה, עם הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב וביקשה את תגובתה בעניין כל אחד מתנאים אלה. ואולם באוגוסט 2008 עדיין לא נקטה היחידה שום צעד ממשי לטיפול בחריגות לכאורה, אף שלא קיבלה את התגובה הנדרשת מהאוניברסיטה.
(ד) נוכח החלטת ועדת השרים לענייני כלכלה מנובמבר 1997 מינה שר האוצר במאי 1998 את "הוועדה הציבורית לקביעת שכר ותנאי העסקה של בעלי תפקידים בגופים נתמכים" (להלן - ועדת זוסמן). הוועדה ייחסה חשיבות רבה לנושא תנאי שכרם והעסקתם של בעלי תפקידים באוניברסיטאות, קיימה בעניין זה דיונים רבים והגישה באוגוסט 2001 את המלצותיה לממונה דאז, מר יובל רכלבסקי, והוא אימץ אותן באותו חודש. ואולם הממונים לדורותיהם לא נקטו את כל האמצעים העומדים לרשותם כדי לדאוג לכך שהמלצות ועדת זוסמן, שלא היו מקובלות על ור"ה, ייושמו.
מהאמור לעיל עולה כי הממונים לא נתנו את דעתם די הצורך לחריגות בתנאי השכר, הפנסיה והפרישה באוניברסיטאות ולכל המתחייב מהן. גם כאשר היה בידם מידע על חריגות הנהוגות באוניברסיטאות, הם לא ביצעו בעניינן כל פעולות אכיפה. נוכח הערותיו של משרד מבקר המדינה אמנם החלה יחידת האכיפה ליזום בדיקות באוניברסיטאות, אולם עד מועד סיום הביקורת היא לא השלימה את הבדיקות, וממילא לא ביצעה פעולות אכיפה.
הטיפול של ות"ת בענייני שכר
1. מבקר המדינה המליץ בעבר לוות"ת לעסוק בנושאי השכר והתשלומים הנלווים לו בתיאום מלא עם משרד האוצר ולקיים מעקב נאות על הנעשה בתחום זה במוסדות כדי למנוע הגדלת שכר ומתן הטבות אחרות. כדי שוות"ת תוכל להתמודד בהצלחה עם תפקידים אלה הציע מבקר המדינה לשקול להעניק לה סמכויות בחוק מל"ג.
בביקורת הנוכחית נמצא שעניין זה לא הוסדר, שכן ות"ת מתנגדת לתיקון חוק מל"ג באופן שיטיל עליה אחריות לביצוע בדיקות פרטניות בענייני שכר הנתונות לסמכות הממונה מכוח חוק יסודות התקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הביקורת הנוכחית מתעצם הצורך הדחוף להקנות לוות"ת סמכויות חוקיות אפקטיביות, כדי שתוכל למלא את תפקידה כראוי ולסייע לממונה ככל שיידרש.
2. בביקורת הנוכחית התברר כי בעקבות הערות קודמות של מבקר המדינה התחילה ות"ת לקיים פיקוח כללי על תנאי השכר באוניברסיטאות. האגף לשכר ולמינהל בוות"ת (להלן - האגף לשכר ולמינהל) מקבל דיווחים בדבר "ממוצעי שכר" שמעבירות לו האוניברסיטאות, מנתח את השינויים שחלו בממוצעים השונים לעומת שנים קודמות ומגיש את ממצאיו בעניין זה למליאת ות"ת.
הועלה כי מדובר בפיקוח חלקי בלבד ולא מספק:
(א) האגף לשכר ולמינהל העיר לרוב האוניברסיטאות כי לא דיווחו לו כנדרש על מספרם של בעלי התפקידים האקדמיים והמינהליים ועל שכרם. ואולם לרוב לא יישמו האוניברסיטאות את הערותיו ואף לא טרחו לענות לו.
(ב) בפועל האגף מסתפק בדיווחים ובנתונים שהוא מקבל מהאוניברסיטאות, הנוגעים כאמור לממוצעי שכר, ואינו דורש מהן סימוכין ואסמכתאות לתוספות השכר ולרכיבי השכר שהן מעניקות, כגון הסכמים קיבוציים, הסכמים מקומיים, הסדרים קיבוציים, נהגים והוראות הנהלה. האגף גם לא דרש תלושי שכר של עובדים, אף לא תלושים שמהם יימחקו פרטים מזהים כדי להימנע מפגיעה בפרטיות העובדים. האגף גם אינו נוהג לבקר באוניברסיטאות כדי ללמוד מקרוב את מערכות השכר ומשאבי האנוש שלהן.
(ג) מליאת ות"ת לא דנה עד מועד סיום הביקורת בממצאים החמורים בדבר חריגות שכר רבות וניכרות שעלו מהדוחות שהכין האגף לשכר ולמינהל, וממילא לא קיבלה החלטות בעניינם.
(ד) אף שלוות"ת ידוע כאמור שנים רבות על חריגות השכר הניכרות שיש להן כאמור השפעה ישירה ומכרעת על מצבן הכספי של האוניברסיטאות ועל יכולתן למלא כראוי את ייעודן, ואף שהאוניברסיטאות התעלמו מהערותיה ומהנחיותיה של ות"ת ולא פעלו לתיקון החריגות, לא הטילה עליהן ות"ת סנקציות כספיות כלשהן. היא אף לא השתמשה בסמכותה כמתקצבת כדי להביא אותן להכיר בסמכותו של הממונה ולשתף עמו פעולה.
3. נוכח העובדה שעד מועד סיום הביקורת הפיקוח על האוניברסיטאות היה חלקי בלבד ולא מספק, ספק אם התנהגותה של ות"ת עולה בקנה אחד עם התפקידים שהטילה עליה הממשלה ועם האינטרס של המדינה לקיים פיקוח יעיל על פעילותן של האוניברסיטאות בכלל ועל תנאי השכר הנהוגים בהן בפרט. אפשר לקבוע אפוא שוות"ת, שמחויבת על פי החלטת הממשלה לעקוב אחר ניצול התקציבים של האוניברסיטאות כדי למנוע גירעונות או חריגות, נכשלה במילוי תפקידה זה.
הטיפול של אג"ת בענייני שכר באוניברסיטאות
ות"ת היא שמנהלת בפועל על פי החלטת הממשלה את תקציב ההשכלה הגבוהה הכלול בתקציב המדינה, מכיוון שהוטל עליה בלעדית לחלק בין המוסדות להשכלה גבוהה את כספי התקציב. אולם המחוקק והממשלה הטילו על משרד האוצר את האחריות לביצוע המדיניות התקציבית ואת הפיקוח על ביצוע תקציב המדינה, והדבר בא לידי ביטוי בין היתר בחוק יסודות התקציב, בחוקי התקציב השנתיים ובהחלטות הממשלה. מכאן שהטלת האחריות האמורה לעיל על ות"ת אינה משחררת את משרד האוצר מלמלא, באמצעות אג"ת, את חובותיו על פי החוקים האמורים והחלטת הממשלה.
אף על פי שלהוצאות השכר יש כאמור השפעה מכרעת על מצבן הכספי של האוניברסיטאות ועל יכולתן למלא את ייעודן העיקרי, רק משנת 2004 נדרש אג"ת לעניין הסדרת הפיקוח והבקרה על תנאי ההעסקה והשכר במוסדות להשכלה גבוהה:
1. בהסכם רב-שנתי לשנים התשס"ד-התשס"ח (2003-2008) שנחתם ביוני 2004 בין אג"ת ובין ות"ת דרש אג"ת מכל אוניברסיטה המבקשת סיוע מיוחד לחתום על טופס הצהרה והתחייבות שניסח, ולהתחייב בו, בין היתר, לשתף פעולה עם הממונה באופן מלא. ואולם אג"ת לא השתמש בכל האמצעים שעמדו לרשותו כדי להסדיר את הנושא ולמנוע באוניברסיטאות חריגות שכר - וכפועל יוצא מכך גם הוצאות לא מוצדקות לשכר.
בפברואר 2007 חתמה אוניברסיטת בר-אילן על טופס ההצהרה וההתחייבות והעבירה אותו לוות"ת בצירוף מכתב שבו ציינה, בין היתר, שהתחייבותה על גבי הטופס "כפופה להוראות הדין ולכל מניעה חוקית", ושהיא רואה את ההתחייבות כאילו תוספת זאת נאמרה בה. אף על פי שהאוניברסיטה לא נהגה כיתר האוניברסיטאות, ואף שמהמכתב שצירפה עולה שהיא מטילה ספק בסמכות הממונה לפקח עליה, אישר אג"ת לוות"ת לזכותה בסך של 24 מיליון ש"ח בגין שנת הלימודים התשס"ה.
ממכתבים שהעבירו ור"ה והאוניברסיטאות למשרד מבקר המדינה ולממונה במהלך הביקורת, וכן מהפרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו בשנת 2007 בין נציגי הממונה לנציגי ור"ה בעניין הפיקוח על השכר, עולה כי גם לאחר שחתמו על טופס ההצהרה וההתחייבות האוניברסיטאות ממשיכות לסרב להכיר בסמכות החוקית של הממונה לקיים עליהן פיקוח ובקרה, ולכן בפועל הוא אינו מקיים עליהן פיקוח כנדרש.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אג"ת לוודא כי כל האוניברסיטאות - בכללן אוניברסיטת בר-אילן - חתומות על טופס ההצהרה וההתחייבות כפי שהוא וללא סייג, ולהתנות בכך כל העברת כספים שהיא. על אג"ת, בתיאום עם ות"ת ועם הממונה, לפנות ללא דיחוי לכל האוניברסיטאות ולהודיע להן כי מאחר שבפועל אין הן מכירות בסמכותו החוקית של הממונה, בכוונתו לקזז מהן לאלתר את כל הכספים המיוחדים שקיבלו למימון תכניות ההבראה שלהן, אלא אם כן יסכימו לפיקוח מלא בפועל כמתחייב מחוק יסודות התקציב, בייחוד נוכח היקף הכספים המועברים להן.
2. בעקבות ההסכם הרב-שנתי האמור הוקמה בשנת 2005 ועדה משותפת למשרד האוצר (אג"ת ויחידת הממונה) ולוות"ת, שהייתה אמורה לבחון חמישה תחומים הקשורים לתנאי ההעסקה של חברי הסגל האקדמי באוניברסיטאות, בהם נושא "המענקים האקדמיים". באוגוסט 2005 סיכמה הוועדה את המלצותיה בנושא והגישה אותן ליו"ר ות"ת. הוועדה סברה כי ביישום ההמלצות ייחסכו 50 מיליון ש"ח בשנה.
עד ספטמבר 2007 לא אומצו המלצות הוועדה עקב הסתייגות יו"ר ות"ת, פרופסור שלמה גרוסמן, והתנגדות ור"ה, אף שחלק מההמלצות עסקו ביישום הבנות והסכמות שוור"ה וות"ת היו שותפים להן כבר בשנת 1994. הוועדה לא המשיכה לדון ביתר הנושאים, ובעצם חדלה מלפעול.
המעורבות של ור"ה
כאמור, רק ביולי 1999, כ-14 שנה לאחר ששר האוצר קבע כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים, הודיע ור"ה לראשונה בשם האוניברסיטאות כי הוא מסתייג מהחלת חוק יסודות התקציב עליהן. ממסמך פנימי של ור"ה עולה כי הוא חשש שמא ינסה הממונה להשוות את השכר באוניברסיטאות לזה הנהוג בשירות המדינה, ואז יידרשו חברי סגל להחזיר כספים ששולמו להם, ולכן החליט לעשות כל שביכולתו למניעת התערבות ישירה של הממונה על השכר בענייני המוסדות.
ואמנם, בהמשך הדברים לא חסכו חברי ור"ה לדורותיהם במאמצים לסיכול פעולותיו של הממונה. כאמור ור"ה והאוניברסיטאות הוסיפו להסתייג מחלות חוק יסודות התקציב על האוניברסיטאות עד מועד סיום הביקורת. הם המשיכו לסכל את ניסיונותיו של הממונה להגיע להסדרים עם האוניברסיטאות שיאפשרו לו לקיים באופן סדיר פיקוח אמִתי ויעיל על תנאי השכר הנהוגים בהן, כולל טיפול בחריגות השכר הניכרות הקיימות בהן, כפי שהוא עושה בגופים נתמכים ומתוקצבים אחרים.
ממסמכי ור"ה עולה שגם כאשר נקרתה ההזדמנות להעלות את העניין לפני ערכאה משפטית, היא לא נוצלה. בשנת 1996 תבע חבר סגל של אוניברסיטת בר-אילן את האוניברסיטה בשל סירובה לתת לו זכויות מסוימות בגין תקופה כהונתו כדיקן, והאוניברסיטה ביקשה מהיועמ"ש להתייצב כצד להליך. ואולם בסופו של דבר העדיפה האוניברסיטה לחתום בשנת 2001 על הסכם פשרה עם חבר הסגל. עקב כך לא דן בית הדין בתביעה, ועמדתו של היועמ"ש, שלפיה סעיף 29 לחוק יסודות התקציב חל על האוניברסיטאות, לא נדונה, וממילא לא קיבלה תוקף משפטי.
ההוצאות על השכר הן כאמור מרכיב ההוצאה העיקרי של האוניברסיטאות, ואחת הדרכים לחיסכון בהוצאותיהן כדי שיוכלו להפנות משאבים גדולים יותר למילוי ייעודן העיקרי היא ביטול תנאי שכר מועדפים וחריגות שכר באמצעות פיקוח כדין של הממונה. ואולם מהאמור לעיל עולה כי ראשי האוניברסיטאות וור"ה עשו במשך שנים רבות, ועודם עושים, כל שביכולתם כדי למנוע מהממונה לקיים על האוניברסיטאות פיקוח אמִתי ויעיל, והם אף עושים כל שביכולתם כדי להימנע מלהגיע להכרעה בנושא.
הוועדה לבחינת מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל
בתחילת נובמבר 2006 מינו ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט, שרת החינוך פרופ' יולי תמיר ושר האוצר דאז, מר אברהם הירשזון, ועדה שתבחן את מערכת ההשכלה הגבוהה ותמליץ על "מדיניות למבנה ושיפור ההשכלה הגבוהה ומתכונת אופן תקצובה, לרבות השינויים המומלצים על המשאבים העומדים לרשות ההשכלה הגבוהה לאור המלצות הוועדה" (להלן - ועדת שוחט).
במהלך הביקורת הפנה משרד מבקר המדינה את תשומת לבו של הממונה דאז, מר אלי כהן, לכך שבה בעת שהוא נוקט פעולות להחלת הפיקוח על האוניברסיטאות ולהסדרתו, ועדת שוחט בוחנת את מערכת ההשכלה הגבוהה, והדבר נעשה בלי תיאום ביניהם. בעקבות זאת הודיע הממונה בדצמבר 2006 ליו"ר הוועדה כי הוא מקיים דיונים עם ראשי האוניברסיטאות כדי להסדיר את סוגיית חריגות השכר באוניברסיטאות ואת אופני הפיקוח והבקרה שלו עליהן.
בביקורת נמצא כי הממונה לא הבהיר במכתבו ליו"ר הוועדה כי האוניברסיטאות כופרות בסמכותו לפקח עליהן, וממילא לא ביקש שהוועדה תתחשב בעניין זה בדיוניה כדי שתוכל להתנות מתן סיוע כלשהו לאוניברסיטאות בהסדרת הפיקוח עליהן. עוד נמצא כי גם נציגי אג"ת וות"ת, שהיו חברים בוועדה וידעו שהאוניברסיטאות מסרבות להכיר בחלות חוק יסודות התקציב עליהן, לא העלו נושא עקרוני זה בישיבות הוועדה, והיא גם לא עסקה בו בדיוניה מיזמתה.
בדוח הוועדה, שהוגש ביולי 2007 לראש הממשלה, לשרת החינוך ולשר האוצר, הומלץ, בין היתר, להגדיל בכ-1.5 מיליארד ש"ח את ההקצבה השנתית של המדינה למערכת ההשכלה הגבוהה. ביולי 2008 דנה הממשלה לראשונה בדוח הוועדה והחליטה להמשיך בדיוניה בנושא במסגרת הדיונים בתקציב המדינה לשנת 2009.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלממשלה יש כאמור אינטרס ברור שיהיה פיקוח על תנאי השכר הנהוגים באוניברסיטאות, ונוכח החלטתה כבר בשנת 2000 "לבחון את הצורך בתיקון חקיקה" כדי לאפשר פיקוח כזה, מן הראוי שתשקול להסדיר את סוגיית חלות חוק יסודות התקציב על האוניברסיטאות, כדי שיונהג כלפיהן פיקוח כדין, בטרם תאמץ את המלצות ועדת שוחט, שחשיבותן למערכת ההשכלה הגבוהה רבה.
סיכום והמלצות
משרד מבקר המדינה כבר התריע כמה פעמים על תנאי שכר, פנסיה ופרישה מועדפים שנתנו האוניברסיטאות לעובדיהן בלא אישור הממונה או ות"ת, ועל שהממונה וות"ת לא פעלו למנוע חריגות אלה ולא פיקחו על מתן תנאי השכר, הפנסיה והפרישה באוניברסיטאות. למרות זאת, בביקורת הנוכחית נמצא כי עניין זה לא הוסדר. האוניברסיטאות מסרבות להכיר בחלות חוק יסודות התקציב עליהן ואינן מאפשרות לממונה לפקח עליהן. באמצעות ור"ה הן עושות מאמצים רבים, תוך כדי שימוש גורף בעקרון החופש האקדמי, כדי לסכל כל ניסיון של הממונה למצוא פתרון ולהחיל עליהן פיקוח אמִתי ויעיל. מצב זה חייב להיפסק לאלתר.
משרד האוצר, ובייחוד הממונים לדורותיהם, לא פעלו בנמרצות ולא השתמשו בכל האמצעים שעמדו לרשותם - שלא כפי שהם נוהגים לגבי מגזרים אחרים - כדי להסדיר את הפיקוח על האוניברסיטאות ולטפל בחריגות השכר הניכרות של עובדיהן, הידועות להם זה שנים. ות"ת מפקחת על תנאי השכר באוניברסיטאות פיקוח כללי בלבד, וגם הוא מבוצע באופן חלקי ולא מספק. הפעולות שנקטה בנושא לא תמיד עלו בקנה אחד עם התפקידים שהטילה עליה הממשלה ועם האינטרס של המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש אפוא מקום שכל הנוגעים בדבר - משרד האוצר (הממונה ואג"ת), ות"ת, האוניברסיטאות וור"ה - יפעלו לאלתר להסדרת הפיקוח על השכר. על משרד האוצר ועל ות"ת לפעול בנחישות ובדחיפות ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם להשגת מטרה זו, ובכלל זה לשקול התניית מתן התקציבים לאוניברסיטאות בהסרת התנגדותן לפיקוח של הממונה. במידת הצורך יש להביא להכרעה משפטית את הסוגיה העקרונית בדבר סמכות הממונה לפקח על האוניברסיטאות או ליזום בהקדם תיקון חקיקה שיבהיר למען הסר ספק שהמוסדות להשכלה גבוהה כפופים להוראות חוק יסודות התקציב כלשונן.
מן הראוי שוור"ה יפנים את האחריות הציבורית שמוטלת עליו ועל חבריו - ראשי האוניברסיטאות - לנהל את האוניברסיטאות באופן יעיל ותקין, יסדיר כראוי את תנאי השכר הנהוגים בהן בלי לאפשר חריגות ויחדול ממאמציו לסכל את הניסיונות של הממונה לקיים בעניין זה פיקוח כדין.