רקע כללי
1. המנהרות המהוות איום למדינת ישראל ולצה"ל נחלקות לארבעה סוגים מרכזיים :
א. מנהרות התקפיות - מנהרות חוצות גבול עבור פעילות חבלנית עוינת בשטח מדינת ישראל, שיעדיה יכולים להיות מסע הרג ביישוב או כנגד כוחות צה"ל, או פיגועי תופת כנגד מתקנים או כוחות;
ב. מנהרות הגנתיות או מגננתיות או לחימה או מתחמי לחימה תת-קרקעיים - מנהרות בשטח האויב שמטרתן להסתיר את האויב ולהגן על אנשיו ונכסיו החיוניים (כמו אמצעי לחימה או מפקדות), וכן לאפשר לו לחימה בכוחות המתמרנים בשטח האויב, תוך מעבר בין עמדות בצורה נסתרת, הטמנת מטענים, וניסיונות חטיפה;
ג. מנהרות הברחה - מנהרות המיועדות להברחת אנשים וטובין מתחת לגבול למטרות פליליות, או כחלק מפח"ע;
ד. מנהרות אסטרטגיות או בונקרים תת-קרקעיים בעומק שטח האויב.
דוח זה יעסוק באיום המנהרות בעיקר משני הסוגים הראשונים.
2. מאז סוף שנות השמונים (תקופת ה"אינתיפאדה" הראשונה) עושים הפלסטינים שימוש במנהרות בין מצרים לבין רצועת עזה, מתחת לציר "פילדלפי" , לצורך הברחת סחורות, אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) ופעילי טרור . עד לסוף שנות התשעים נחשפו בציר "פילדלפי" עשרות מנהרות, שעומקן נע בין 2 ל-8 מטרים. שימוש זה התעצם מאוד ברצועת עזה מאז העימות עם הפלסטינים בשנת 2000 (תקופת ה"אינתיפאדה" השנייה), והיה ללוחמה תת-קרקעית (להלן - לת"ק) שבה המנהרות שימשו גם לצורכי פיגועים וחטיפה. בשנים 2004-2001 הצליחו ארגוני הטרור, ובעיקר תנועת "חמאס" בדרום הרצועה, להוציא לפועל חמישה פיגועים באמצעות מנהרות, ובהם נהרגו שבעה חיילי צה"ל.
3. בספטמבר 2005 יצא צה"ל מרצועת עזה במסגרת תכנית ההתנתקות של ממשלת ישראל, ונערך לאורך הקו הירוק באזור זה. ביוני 2006 חדרו שבעה מחבלים מרצועת עזה באמצעות מנהרה באורך כ-650 מ' (מהם כ-250 מ' בשטח ישראל), שנחפרה לאזור "כרם שלום", תקפו יעדים של צה"ל, הרגו שני חיילים, פצעו שישה, וחטפו את החייל גלעד שליט . היה זה הפיגוע הראשון שנעשה בשטח ישראל דרך מנהרה. הצלחת המחבלים בחטיפת חייל באמצעות מנהרה דרבנה את ארגוני הטרור ברצועה לחפור מנהרות התקפיות נוספות מתחת לגדר הגבול עם ישראל, פעולות שהביאו את צה"ל ליזום במהלך כשנה וחצי שורה של מבצעים לאיתור מנהרות או לשלילת הימצאותן בצד העזתי של הגדר.
ביולי 2006 עימתה מלחמת לבנון השנייה את צה"ל לראשונה עם האתגרים המבצעיים של המאחזים התת-קרקעיים שהקים חזבאללה במערכיו בדרום לבנון, שכונו "שמורות טבע". אלה שימשו מחסני אמל"ח, עמדות שיגור מוטמנות לרקטות, בורות פיקוד בין מרחבי הלחימה ובמקרה הצורך גם נתיב מילוט. השימוש שעשה חזבאללה בתווך התת-קרקעי (להלן - תת"ק) שמר על יכולת התפקוד של הארגון ועל רצף הלחימה שלו, בכל הקשור לירי רקטות וצמצום נפגעיו. כמו כן, הקשה השימוש בתת"ק על צה"ל לבטא באופן רחב את יתרונותיו בעוצמת האש ובתמרון הקרקעי, ושיבש את התקדמותו . יצוין, כי במאי 2007 כבר הכירו בשב"כ מספר מנהרות ברצועת עזה בשלבי חפירה שונים בסמוך לגבול עם ישראל, וכך גם באגף המודיעין (להלן - אמ"ן) שבמטה הכללי (להלן - המטכ"ל), וכי לאחר השתלטות חמאס על הרצועה ביוני 2007 היא שכללה את מודל "שמורות הטבע" של חזבאללה, ובנתה מתחמי לחימה והסתרה תת-קרקעיים בשטח האורבאני, שנעשו חלק מרכזי בתפיסת הלחימה של חמאס.
4. בדצמבר 2008 יצא צה"ל למבצע "עופרת יצוקה" ברצועת עזה בעקבות ירי תלול-מסלול (להלן - תמ"ס) מאסיבי ליישובי עוטף עזה, במטרה לשנות מציאות זאת; במהלך המבצע התגלתה תשתית מנהרות נרחבת, ובין היתר, התגלתה גם מנהרה התקפית (מנהרה א'), שהגיעה לשטח ישראל. מסיכומים מפברואר 2009 של מפקדו דאז של פיקוד הדרום (להלן - פד"ם) לתחקירים של הפיקוד למבצע עולה כי "חמאס ביצעה הכנה קרקעית נרחבת", שכללה "מערך תת-קרקעי מסועף"; "הכוחות הלוחמים ומפות השלל של האויב מעידים על רחובות ועיירות שלמות שמולכדו, נחפרו, בוצרו ונערכו לקרב". עוד נכתב בסיכומי תחקירים אלה כי ב-25 ימי המבצע כשלה חמאס בקרב ההגנה, אולם לפעולותיה בתת"ק היו גם הישגים משמעותיים: ההנהגה הפוליטית ושדרת הפיקוד הצבאי הבכיר כמעט שלא נפגעו, וקצב האש לא פסק תודות לפיזור מחסני האמל"ח והטמנתם בקרקע.
במסמכים של פד"ם ושל אמ"ן צוין, כי בעקבות מבצע "עופרת יצוקה" הפיקה חמאס לקחים שהביאו אותה, בין היתר, לשדרג ולהרחיב את מערך התת"ק שלה, וניתנה למנהרות ההתקפיות עדיפות על רקע ההצלחה של עסקת שליט. החל משנת 2010 הרחיבה חמאס את מערך המנהרות ההתקפיות. במרץ 2010 העריכה מחלקת המודיעין של פד"ם כי קיימות מספר מנהרות התקפיות. השב"כ העריך באותה תקופה כי קיים מספר גדול יותר של מנהרות כאלה.
5. בנובמבר 2012, במהלך עבודות לתיקון קטע גדר בגבול רצועת עזה, התפוצצה מנהרה התקפית מתחת לג'יפ של צה"ל (להלן - מנהרה ב'), וכתוצאה מכך נפצע חייל, הושמד הג'יפ ונגרם נזק משמעותי לגדר. באותו חודש יצא צה"ל למבצע "עמוד ענן" שנמשך שמונה ימים. במבצע זה, שלא כלל תמרון קרקעי, תקף חיל האוויר תשתיות ופעילים של ארגוני הטרור ברצועת עזה, ובהם גם מנהרות מסוגים שונים בעומק השטח ועל ציר "פילדלפי". לפי מסמכי מחלקת המודיעין בפד"ם מנובמבר 2013, מערך התת"ק של ארגוני הטרור בעזה לא נפגע משמעותית במהלך מבצע זה, ולאחר המבצע המשיכה חמאס לפתח ולהעצים את רשת המנהרות שלה ברצועת עזה, החל ממנהרות ההברחה, דרך המנהרות ההגנתיות ומתחמי הלחימה, וכלה במנהרות ההתקפיות לשטח ישראל.
בינואר 2013, במהלך פעילות מבצעית של כוחות צה"ל בסמוך לקו הגבול עם רצועת עזה, התגלתה עקב שקיעת קרקע מנהרה התקפית (להלן - מנהרה ג') בשטח מדינת ישראל, מזרחית לגדר הגבול עם הרצועה. בפגישה שנערכה בין ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, ובין ראש השב"כ דאז, מר יורם כהן , באותו היום, הציג בפניו האחרון את איום המנהרות, ובתגובה לכך הנחה ראש הממשלה לבחון אפשרות לאיתור מנהרות בשטחנו באמצעות שיטה מסוימת. מאותו מועד עודכן ראש הממשלה בנושא אחת לתקופה, הן על ידי השב"כ, וכעבור חודשים מספר גם על ידי אמ"ן.
באוקטובר 2013, במהלך פעילות של כוח בט"ש בסמוך לקו הגבול עם רצועת עזה, אותרה מנהרה התקפית (להלן - מנהרה ד'). במהלך הטיפול וההיערכות של כוח של צה"ל במקום להשמדת המנהרה בנובמבר 2013, הופעל מתוך המנהרה מטען רב-עוצמה נגד הכוח, וממנו נפצעו חמישה מפקדים וחיילים. הכוח השמיד חלק מהמנהרה. בתחקיר המטכ"לי שנערך לאחר מבצע "צוק איתן" בנושא "תת-הקרקע כתווך לחימה במבצע 'צוק איתן'" (ראו בהמשך) נאמר, כי ההיחשפות של גורמי צה"ל ומערכת הביטחון (להלן - מעהב"ט) לשלוש המנהרות האמורות בשטח ישראל, ובעיקר למנהרה ד', המחישו את יכולות המנהור של חמאס ואת הפוטנציאל ההתקפי המשמעותי הטמון בהן, והביאו לעליית מדרגה במודעות לאיום ובמאמץ של צה"ל ושל השב"כ להתמודד עימו. בחודשים נובמבר ודצמבר 2013 ציינו ראש הממשלה, שר הביטחון דאז וראש השב"כ דאז כי איום המנהרות ההתקפיות הוא "איום אסטרטגי", ויש להגביר את המאמצים כנגדו. במרץ 2014 נחשפה מנהרה התקפית נוספת בשטח ישראל (להלן - מנהרה ה').
6. חטיפת שלושה נערים ישראליים ורציחתם באזור יהודה והשומרון ביוני 2014 ומבצע "שובו אחים" לאיתורם, וכן ירי הולך וגובר של רקטות מרצועת עזה לעבר מדינת ישראל, האיצו את ההסלמה במצב. ב-7.7.14 יצא צה"ל למבצע "צוק איתן" (התקיפות האוויריות ברצועת עזה החלו בפועל ב-8.7.14), ובמסגרתו לחם במשך כ-50 ימים נגד ארגוני הטרור ברצועה, ובראשם חמאס וג'יהאד האסלאמי הפלסטיני (גא"פ). המבצע, שבתחילתו הייתה מערכה אווירית כנגד תשתיות ופעילים של ארגוני הטרור ברצועה, בדגש על חמאס, הפך לאחר עשרה ימים, עם הכניסה הקרקעית לרצועה, למבצע שבמוקד שלו עמדה התמודדותו של צה"ל עם איום המנהרות, שכלל מספר רב של מנהרות התקפיות, מרחבים רוויי מנהרות הגנתיות ומערך תמ"ס מוטמן.
בתום מבצע "צוק איתן" ערך צה"ל תחקיר מקיף. אחד מנושאי התחקיר העיקריים היה ההתמודדות של צה"ל עם האתגר התת-קרקעי ברצועת עזה (להלן - התחקיר המטכ"לי בנושא הלת"ק ). מתחקיר זה עולה, כי העמידה במשימת ההשמדה של המנהרות ההתקפיות במבצע "צוק איתן" הייתה חלקית, וכי נותרו מנהרות התקפיות החודרות לשטחנו. עוד עולה מהתחקיר, כי השימוש הנרחב והיעיל שעשה האויב במנהרות הלחימה במערכי ההגנה שלו הפתיעו את צה"ל, וחידדו את ההבנה שמדובר במרכיב שיאפיין את המערכות הבאות ביתר שאת. בעדכון של אגף המבצעים במטכ"ל (להלן - אמ"ץ) לתכנית מסוימת (להלן - תכנית א') ממרץ 2015 נכתב, כי חמאס ממשיכה לבנות מנהרות כיכולת אסטרטגית. בסיכום של תרגיל שנערך למפקדת פד"ם בראשות הרמטכ"ל, רא"ל גדי איזנקוט, מדצמבר 2015 נכתב, כי "הרמטכ"ל שב והדגיש כי איום התת"ק הוא החמור ביותר בטווח הקרוב ועליו נדרש מיקוד הקשב בבט"ש [פעילות ביטחון שוטף] ובהתכוננות לחירום ולמלחמה" (ההדגשה במקור). בהתייחסותו של צה"ל מדצמבר 2016 לביקורת ציין, כי בצה"ל "מתקיימת עבודה מאומצת ורחבה" ליישום הלקחים הנגזרים מהתחקיר המטכ"לי בנושא הלת"ק, וכי "נושאים רבים כבר הושלמו ואחרים דורשים המשך עשייה".
7. בביקורת עלה כי גם בגזרת הלבנון יש עיסוק במנהרות, וחזבאללה הרחיב מאז מלחמת לבנון השנייה את מערכיו התת-קרקעיים בדרום לבנון, בעיקר במרחבים האורבניים. בסיכום דיון של סגן הרמטכ"ל, אלוף יאיר גולן, שדן בנושא המנהרות בלבנון נכתב, בין היתר, כי "הנחת המוצא הינה שכלל הגדודים הלוחמים (של כוחותינו) יידרשו להתמודדות עם תת"ק בעת לחימתם". בסיכום הדיון נכתב: "בסיכום חלק זה של הדיון, סגן הרמטכ"ל הבהיר כי אינו מתכוון לחזור על ההתנהלות הלקויה בה טיפל צה"ל באיום המנהרות בדרום עד למבצע 'צוק איתן'. בתוך כך הנחה את הסמכויות לפעול במלוא המרץ על מנת לגבש מענה שלם וראוי אל מול איום התת"ק בזירה הצפונית" (ההדגשה אינה במקור).
פעולות הביקורת
בתקופה מפברואר 2014 עד נובמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את ההתמודדות עם איום המנהרות, בדגש על ההתמודדות עם האיום מרצועת עזה. יצוין, כי גזרת רצועת עזה היא הגזרה שהייתה הפעילה ביותר מאז יציאת צה"ל ממנה בקיץ 2005 ועד סיום תקופת הביקורת. שעה שבגזרת לבנון יצא צה"ל למבצע רחב היקף אחד בשנים אלו (מלחמת לבנון השנייה), הרי שבגזרת הרצועה היו בשנים אלו שלושה מבצעים ("עופרת יצוקה", בדצמבר 2008; "עמוד ענן", בנובמבר 2012; ו"צוק איתן", ביולי 2014), ובין מבצעים אלה ובמהלכם סבלו יישובי דרום הארץ מירי רקטות מרצועת עזה. התכיפות בהסלמות בגזרת רצועת עזה העלתה את הסיכון של התממשות איום המנהרות, אם כמהלך יזום של חמאס ואם כתגובה של חמאס לפעולות של מדינת ישראל. סיכון זה עודנו קיים גם במועד סיום הביקורת. אמנם מעהב"ט, ובמרכזה צה"ל, מתמודדת עם איומים נוספים כבדי משקל על מדינת ישראל, אך נוכח הגדרת איום המנהרות כאיום אסטרטגי על ידי ראש הממשלה ועל ידי בעלי תפקידים בכירים במעהב"ט, תכיפות העימותים בגזרת רצועת עזה מאז שנת 2008, והסבירות של התממשות איום המנהרות, החליט מבקר המדינה כבר בפברואר 2014 לבדוק אם המענה לאיום תועדף בהתאם לחומרתו, מהו המענה שניתן לו במרכיביו השונים, מה היו הנחיותיו של הדרג המדיני לצה"ל בהקשר זה, וכיצד פעל צה"ל למימושן.
משרד מבקר המדינה קיים ביקורת בנושא המנהרות כבר בשנת 2005, במסגרתה בדק את ההתמודדות עם הלת"ק הפלסטינית, ופרסם בשנת 2007 את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום של הדוח בנושא (להלן - דוח המנהרות משנת 2007). הדוח התייחס לשנים 2004-2001, כאשר צה"ל שהה עדיין ברצועת עזה, ומנהרות תופת התפוצצו מתחת למוצבי צה"ל. בסיכום הדוח הצביע משרד מבקר המדינה על "כישלון מתמשך בטיפול בבעיית המנהרות" עקב התמודדות לקויה עם האיום בשלושת התחומים שנבדקו - תפיסת ההפעלה, המאמץ הטכנולוגי והתמודדות המודיעין עם האיום - כל אחד בפני עצמו, ובאופן כולל. נוכח ממצאי הביקורת הקודמת בדוח המנהרות משנת 2007, ונוכח תהליכי בניין הכוח הארוכים יחסית להתמודדות עם איום זה, בדק משרד מבקר המדינה את ההתמודדות עם איום המנהרות בשני פרקי זמן עיקריים: משנת 2008 ועד מבצע "צוק איתן", וממבצע זה ובמהלכו ועד למועד סיום הביקורת. בביקורת נבדקו בעיקר: א) התמודדות גופי המודיעין עם האיום, ובכלל זה: שיתוף הפעולה המודיעיני בין אמ"ן ובין השב"כ בנושא המנהרות; שילוב איום המנהרות בצי"ח המודיעיני הלאומי, בצי"ח של אמ"ן ובצי"ח של השב"כ; המאמץ האיסופי של אמ"ן ושל השב"כ מול איום המנהרות; והמחקר המודיעיני של איום המנהרות. ב) בניין הכוח נוכח האיום, והפעלת הכוח נגדו בזמן שגרה ובמהלך מבצע "צוק איתן", לרבות מרכיבי ביטחון ליישובים בעוטף עזה. ג) ההתמודדות עם איום המנהרות במישור הטכנולוגי, ובין השאר התמודדות זו מסיום מבצע "צוק איתן" ועד המחצית הראשונה של שנת 2016, לרבות הצורך במענה ארגוני להתמודדות עם איום המנהרות בתוך הגופים השונים העוסקים בנושא וברמת המטכ"ל.
הביקורת נערכה בצה"ל - בלשכת הרמטכ"ל ובלשכת סגן הרמטכ"ל; באמ"ץ; באמ"ן; באגף התכנון (להלן - אג"ת); במפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה); בחיל האוויר; במפקדת פד"ם ובמפקדת פצ"ן; באוגדת עזה ובעוצבות הגליל, הפלדה וגעש; בשב"כ; ובמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) - בלשכת שר הביטחון, במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת) ובמנהלת פרויקט מרחב התפר ו"שעון חול". בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה ובמטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה; במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן - המוסד); בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, וברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ.
ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
המשך קריאה בקובץ המצורף