רצועת החוף פלמחים, שאורכה כשני ק"מ, משתרעת משפך נחל שורק בצפון ועד חולות יבנה בדרום, והיא שוכנת בשטח השיפוט של המועצה האזורית גן רווה (להלן - המועצה האזורית), בתחום מרחב התכנון המקומי "שורקות". זוהי רצועת חוף טבעית, כמעט ללא פיתוח, המשופעת שכיות חמדה, ובכלל זה אתר עתיקות מוכרז ובו ממצאים ארכאולוגיים מתקופות שונות וגן לאומי ובו מגוון רחב של מיני צומח וחי.
בנובמבר 2000 פורסמה למתן תוקף תכנית מפורטת בר/236 (להלן - תכנית בר/236) החלה על שטח של 414 דונם ברצועת החוף פלמחים. המועצה האזורית יזמה ומימנה את הכנת התכנית ואת הכנתה של תכנית בינוי על פיה. התכנית מייעדת שטח של כ-70 דונם (להלן - הקרקע) לתיירות ולנופש ומתירה להקים בו כפר נופש ובו 350 יחידות אירוח. יתר השטחים מיועדים לשמש גן לאומי, חוף רחצה וחניה, או מיועדים לשימור ערכי טבע, נוף וארכאולוגיה. בדצמבר 2003 פרסם מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) - שהקרקעות בחוף פלמחים הן בניהולו - מכרז לשיווק הקרקע (להלן - המכרז). במכרז זכתה הצעתן המשותפת של שתי חברות קבלניות (להלן - החברות או היזם) לחכירת הקרקע בעד כ-8 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בעקבות פנייה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת למבקר המדינה בבקשה לבחון את ההליכים לאישור תכנית בר/236 ולמכירת הקרקע בדק משרד מבקר המדינה את הנושא בחודשים יוני-דצמבר 2008. הבדיקה נעשתה במינהל, בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (להלן - הוועדה המחוזית), בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שורקות" (להלן - הוועדה המקומית), במועצה האזורית, במשרד התיירות, ברשות העתיקות וברשות הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות הטבע והגנים).
בבדיקת ההליכים להקמת כפר הנופש הועלו ליקויים חמורים, הן בעסקה לשיווק הקרקע על ידי המינהל והן בשלבים השונים של הליכי התכנון שייעדו את הקרקע להקמת כפר נופש. כמו כן הועלו שאלות עקרוניות הנוגעות לסוגיית השמירה על מקרקעי חוף הים.
עיקרי הממצאים
עתודות הקרקע ברצועת חופי הים התיכון בישראל מבוקשות מאוד כשטח לפיתוח ולבינוי. לחצי הפיתוח והבינוי האינטנסיביים מעלים חשש לכרסום במשאב הטבע של שטחי החוף הפתוחים. בשנים האחרונות אושרו כמה פרויקטים בחוף הים הן בצפון הארץ והן במרכזה, בהתבסס על תכניות ישנות שאושרו לפני חקיקתו של חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004 (להלן - חוק הסביבה החופית).
1. אישור תכנית בר/236:
(א) במאי 1996 הגישה המועצה האזורית לוועדה המחוזית ולמשרד להגנת הסביבה תסקיר השפעה על הסביבה במסגרת הליכי אישורה של תכנית המפורטת בר/236. המשרד להגנת הסביבה מצא בתסקיר זה ליקויים שונים ודרש כי לפני שתאושר התכנית יבוצעו הבדיקות הנוספות הנדרשות להבטחת השמירה על החוף והמצוק. הועלה כי הוועדה המחוזית לא התנתה את אישורה של התכנית בביצוע הבדיקות האמורות והסתפקה בקביעת תנאי להפקדה ולפיו הוראות המשרד להגנת הסביבה יוטמעו בהוראות התכנית וביצוען יידחה למועד מאוחר יותר - לשלב היתר הבנייה. בפברואר 2000 אישרה הוועדה המחוזית את התכנית.
(ב) תמ"א 13 היא תכנית מתאר ארצית חלקית לחופי הים התיכון הקובעת מדיניות בנוגע לקרקעות הסמוכות לחופי הים ומטילה הגבלות על תכנונן. על פי תמ"א 13 הקרקע מיועדת לתיירות ולנופש. לפי תמ"א 13, וכן לפי התכנית המפורטת, אסור להקים מבנים בתחום של עד 100 מטר מקו המים . אולם הועלה כי על פי התכנית המפורטת גבולו המערבי של השטח המיועד לתיירות ולנופש מרוחק 30 מטר בלבד מקו המים, והדבר אינו מתיישב עם הצורך לשמור על משאבי הטבע והנוף שבחוף.
(ג) תכנית בר/236 מייעדת רצועת חוף טבעית לצורכי נופש ותיירות, והדבר אינו מתיישב עם העיקרון ולפיו את הפיתוח התיירותי יש לבצע במתחמים עירוניים שכבר בוצעו בהם עבודות פיתוח. בשנת 2004, כארבע שנים לאחר אישור התכנית, התקבל בכנסת חוק הסביבה החופית במסגרת החלטת המחוקק להגביר את ההגנה על חופי הים כמשאב טבע ייחודי ולהפחית את השימוש בחופי הים לצרכים פרטיים. בשנת 2005 אושרה גם תמ"א 35, המגדירה את תחום חוף פלמחים כמרקם חופי וכשטח "ברגישות נופית סביבתית גבוהה".
2. העסקה לשיווק הקרקע:
(א) חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק המקרקעין), קובע כי "שפת ים" היא בגדר "מקרקעי ייעוד", המיועדים לתועלת הציבור, וכי עסקה במקרקעי ייעוד תהיה תקפה רק אם אישרו אותה הממשלה או השר שנקבע לעניין זה. לעניין חוף פלמחים לא התבקש אישור זה ולמותר לציין כי לא התקבל.
לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי ייעוד", והואיל ובתכנית בר/236 שייעדה את הקרקע ל"תיירות ונופש" לא צוין במפורש כי הקרקע חדלה לשמש מקרקעי ייעוד, על המינהל לדון עם היועץ המשפטי לממשלה ועם הגורמים המתאימים במשרד המשפטים בשאלה אם, בנסיבות העניין, הייתה העסקה לשיווקה טעונה אישור של הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין. לעניין זה ראוי גם שהמינהל יביא לפני היועץ המשפטי לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעי ייעוד באמצעות תכניות, כדי שתיבחן האפשרות להבהיר ולהסדיר את הנושא באורח שיבטיח את טובת הציבור ואת קיום הוראות החוק.
(ב) ראש המועצה האזורית, מר שלמה (מוני) אלימלך, הוא שיזם וקידם את פרסום המכרז ושיווק הקרקע. בשנת 2003, בעת שפעל המינהל לשיווק הקרקע, היה חוק הסביבה החופית בהליכי גיבוש סופיים. נמצא כי המינהל, שהיה ער לכך, החיש במתכוון את פרסום המכרז לשיווק הקרקע, כדי שהעסקה תבוצע לפני כניסת החוק לתוקף ולא תהיה כפופה למגבלות שהחוק היה עלול להטיל עליה. התנהגותו זו של המינהל - שהאינטרס הציבורי היה אמור לעמוד לנגד עיניו - איננה ראויה.
(ג) בחוות דעתו של השמאי המחוזי שניתנה לבקשת המינהל במרס 2003, לקראת פרסום המכרז, נקבע כי הביקוש לנופש נמוך ולא כדאי לבנות במועד זה כפר נופש. השמאי המליץ לדחות את המכרז למועד שבו יחול שיפור בענף התיירות. הועלה כי המינהל לא שעה להמלצת השמאי ובאוקטובר 2003 פנה לשמאי פרטי. אותו שמאי העריך כי שווי הקרקע, לא כולל הוצאות פיתוח ומע"מ, הוא 15.75 מיליון ש"ח. בנובמבר 2003 ביקש המינהל מן השמאי המחוזי, לקראת ביצוע העסקה, לבחון את סבירות השומה. הועלה כי המינהל לא המתין לתשובת השמאי המחוזי שהתעכבה, וכי הוא פרסם בדצמבר 2003 את המכרז להחכרת הקרקע. המינהל קבע כי סכום דמי החכירה המינימלי יהיה 7.166 מיליון ש"ח ללא מע"מ, שהם כ-50% משווי הקרקע לפי הערכת השמאי הפרטי. הדבר נעשה על פי נוהלי המינהל באותה עת, שלפיהם בכל המכרזים יפורסם מחיר מינימום שסכומו יהיה לפחות 50% מהסכום שקבע השמאי במסגרת הערכת שווי הקרקע.
לחוות דעתו של השמאי המחוזי נודעת חשיבות רבה, בשל היותו הגורם המקצועי המוסמך במדינה להכנת שומות, ובשל היותו עובד ציבור הפועל באופן בלתי תלוי. משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי היה עליו לשקול ברצינות ובאופן ענייני את המלצות השמאי המחוזי לפני פרסום המכרז וכן בעת ההחלטה אם לקבל את ההצעה הזוכה.
(ד) הועלה כי המינהל לא נקט אמצעים כדי להבטיח שהמידע על המכרז יופץ באופן המיטבי שיגדיל את מספר המציעים האפשרי. במודעה בעיתון לא צוין כי כפר הנופש עתיד להיבנות בחוף הים, אף שיש במידע זה כדי להעלות את ערך הקרקע. ואמנם נמצא כי רק שתי הצעות הוגשו במכרז: הצעתן המשותפת של שתי חברות והצעה אחרת. באפריל 2004 בחרה ועדת המכרזים בהצעתן המשותפת של שתי החברות לחכירת הקרקע במחיר של כ-8 מיליון ש"ח (ללא מע"מ והוצאות פיתוח) . שני בעלי המניות בחברות הזוכות מתגוררים בתחום המועצה האזורית.
(ה) נמצא כי המינהל לא שיתף את משרד התיירות בהליכים לשיווק הקרקע, ואף לא בעצם ההחלטה לשווקה לשם הקמת כפר הנופש, אף שמשרד התיירות דרש ממנו לשתפו בהליכים לשיווק קרקעות לתיירות. נוסף על כך לא הותנתה השתתפותם של המציעים במכרז בהמצאת המלצה של משרד התיירות בעניינם, שלא כבמכרזים אחרים שבהם השתתף המשרד. יתרה מזו, המינהל לא קבע אמות מידה לבחירת הזוכה במכרז כדי להבטיח שהוא יוכל לבצע את הפרויקט כנדרש.
(ו) המינהל והיזם חתמו על חוזה פיתוח לפרק זמן של שלוש שנים עד אפריל 2007, ובמסגרתו התחייב היזם לעמוד בלוחות הזמנים ולהשלים את הבנייה עד תום התקופה האמורה. תנאי החוזה אפשרו למינהל לבטל את החוזה אם הוא יופר, ולחלופין לדרוש מהיזם הפרשי ערך קרקע, דמי שימוש ראויים או פיצויים מוסכמים, לפי הגבוה מבין השלושה. נמצא כי היזם לא עמד בלוחות הזמנים, אך המינהל נתן לו ארכה לביצוע החוזה בלי שדרש פיצוי בגין מתן ההארכה, בנימוק שלפי מדיניותו יש להימנע מביטול עסקאות. בתיקי המינהל לא נמצאה אסמכתה לכך שבדיון במתן ההארכה נבחן אם היזם יכול לעמוד בלוח הזמנים החדש, אף שהדבר נדרש בנוהלי המינהל.
(ז) משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי מטרתו המרכזית של המכרז הציבורי היא לאפשר לרשות המינהלית להשיג את ההצעה המיטבית מבחינת האיכות והמחיר, תוך שמירה על כללי תחרות הוגנת ומתן הזדמנות שווה לכול. במכרז לשיווק הקרקע לא ניתן ביטוי לקריטריון האיכות (טובת הציבור) ולא הובאו בחשבון שיקולים שיבטיחו שתיבחר ההצעה האיכותית ביותר שתאפשר את פיתוח האזור לרווחת כלל הציבור ושמירה על האינטרס הציבורי של שמירה על הסביבה החופית. גם מבחינת המחיר לא שורת האינטרס הציבורי באופן המיטבי בשל העיתוי ובשל נסיבות פרסומו של המכרז. כמו כן לא הושגה מטרתו המוצהרת של המינהל - יצירת מלאי זמין של קרקעות כדי לפתח את הקרקע לרווחת הציבור, שכן המינהל האריך את תוקף חוזה הפיתוח גם כשלא בוצע הפיתוח.
3. הטיפול בבקשת היזם לבנייה בשטח:
לפי תכנית המפורטת בר/236, מתן היתר בנייה מותנה בכך שהוועדה המחוזית אישרה את תכנית הבינוי. באפריל 2007, כשלוש שנים לאחר שנכנס לתוקף חוק הסביבה החופית, הגיש היזם לוועדה המחוזית בקשה לאישור תכנית בינוי לכפר הנופש שבמסגרתה יבוצעו שתי פעולות החורגות מהוראות תכנית בר/236 - הצמדת יחידות הדיור זו לזו והקצאת שטח גדול מהמותר לפי הוראות התכנית לחלק מהיחידות. כמו כן ביקש היזם להקים בריכה ומשטחים בנויים בתחום של 100 מטר מקו המים, שלא לפי תמ"א 13.
בספטמבר 2007 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את תכנית הבינוי בתנאים, אולם היא החליטה שלא לאשר כל בנייה, גידור או פיתוח בתחום ה-100 מטר מקו המים. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה עתירה שהגיש היזם נגד החלטה זו, בהסתמך על הנאמר בתמ"א 13 . היזמים בחרו שלא לערער על פסק הדין ובכך הוא הפך לפסק דין חלוט. עוד החליטה הוועדה המחוזית שלא לאשר את בנייתן של יחידות הדיור שהוצעו ששטחן 100 מ"ר, אולם אישרה את הגדלת שטח יחידות האכסון האחרות באופן ששטחן יהיה 66-53 מ"ר ולא 53-41 מ"ר כפי שנקבע בהוראות התכנית. זאת ועוד, הוועדה המחוזית המליצה לוועדה המקומית לאשר את הבקשה להצמדת יחידות האכסון באמצעות מתן הקלה בנושא. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בתכנית המפורטת נאסרה הצמדת היחידות על מנת למנוע שימוש בהן למגורים. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי יש פסול בהמלצתה לוועדה המקומית לאשר את הצמדת היחידות במסגרת הקלה.
הוועדה המקומית נתנה ליזם בפברואר 2008 היתר לגדר את השטח, אף שבאותה עת טרם אושרה תכנית הבינוי. תוואי הגדר שאישרה הוועדה עובר במרחק 90 מטר מקו המים אף שהוועדה המחוזית אסרה על כל בנייה בתחום ה-100 מטר מקו המים. נמצא כי בפועל הקים היזם את הגדר באופן שחזיתה המערבית הוקמה במרחק של כ-30 מטר בלבד מקו המים. בעקבות דוחות הפיקוח של הוועדה המקומית ושל המשרד להגנת הסביבה פירק היזם את החזית המערבית של הגדר והקימה מחדש בסמוך לקו ה-100 מטר. עם זאת, חלק ניכר מהגדר - בצדה הדרומי - וכן עמודי היסודות שלה נותרו עומדים על תִלם בתחום ה-100 מטר מקו המים. הוועדה המקומית לא פעלה להריסת החלק הנותר של הגדר ואף לא דרשה מהיזם להגיש לה תכנית מדידה מעודכנת כדי לוודא מה המרחק בין הגדר לקו המים.
מטרת התכנית הייתה שהפיתוח התיירותי בחוף פלמחים יתקדם בד בבד עם פיתוח הגן הלאומי ושמירת ערכי הטבע והנוף שבחוף ועם פיתוח דרכי הגישה, שביצוען הוטל בחלקו על היזם. אף שהיזם פעל בשיתוף מוסדות התכנון לקבלת היתר בנייה להקמת כפר הנופש, בעת סיום הביקורת טרם הוחל בפיתוחו של הגן הלאומי וטרם נעשו פעולות לשימור ערכי הטבע והנוף שבחוף.
מהממצאים ומתשובותיהם של גופי השלטון השונים עולה כי שיתוף הפעולה והתיאום בין מוסדות התכנון, המינהל ומשרד התיירות לוקים בחסר ועקב כך אין מדיניות כוללת ומתואמת בנוגע לסוגיית הקמת כפר הנופש בחוף. הגופים האמורים טענו כי אחריותם מוגבלת, וכל גוף גלגל את האחריות על גוף אחר. משרד מבקר המדינה סבור, כי על מוסדות השלטון - הוועדה המקומית שורקות, הוועדה המחוזית, המועצה האזורית, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד התיירות - לפעול כל אחד הן בתחום אחריותו והן בתיאום עם שאר המוסדות כדי לקיים פיקוח הדוק על הנעשה בחוף על מנת למנוע בתחום שעליו חלה התכנית שימוש למגורים או כל שימוש אחר שאינו לתועלת הציבור. כמו כן, ראוי שמוסדות התכנון, רשות הטבע והגנים והמינהל יפעלו לכך ששימור שטח הגן הלאומי וביצוע מטלות הפיתוח יתקדמו בד בבד עם הפיתוח התיירותי והעסקי בחוף.
4. במסגרת הביקורת הועלו סוגיות כלליות עקרוניות שעשויה להיות להן נגיעה לא רק להקמת כפר הנופש אלא גם למקרים אחרים:
משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח הזמן הרב שעבר מאז אושרה התכנית והשינוי שחל מאותה עת בתכנית המִתאר הארצית ובחוק - ובכלל זה חקיקת חוק הסביבה החופית ואישור תמ"א 35 - וכן נוכח הבינוי הנרחב שאושר בתחום כפר הנופש ובשטח המיועד להקמת גן לאומי, היה ראוי שמוסדות התכנון, ובראשם הוועדה המחוזית והוועדה לשמירה על הסביבה החופית (להלן - הוולחו"ף) , יבחנו מחדש את תכנית בר/236 וישקלו אם יש מקום לשנות את ההחלטות שהתקבלו בנושא. נראה כי תכנית זו היא מסוג המקרים כבדי המשקל בהם האינטרס הציבורי מחייב עיון נוסף בהחלטות שקיבלו מוסדות התכנון.
חוק הסביבה החופית קובע שרשות המוסמכת לתת רישיון או היתר לפעולה בתחום חוף הים תעשה זאת באופן שיאפשר לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בסביבה החופית. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שחוק הסביבה החופית נכנס לתוקפו רק לאחר שהתקיים המכרז לשיווק הקרקע ונבחרה ההצעה הזוכה, ראוי היה שהמינהל יתחשב בעקרונות החוק בבואו להחליט אם לתת אישור או היתר לפעולה בקרקע. לפיכך ראוי שהמינהל בבואו לשקול אם להאריך עוד את תוקפו של חוזה הפיתוח ישקול אם הדבר עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי - שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור וצמצום הפגיעה בסביבה החופית ככל האפשר.
סיכום והמלצות
הבדיקה העלתה ליקויים חמורים הן בעסקה שבה שיווק המינהל את הקרקע והן בשלבים השונים של ההליכים לתכנון הקמתו של כפר הנופש על הקרקע. במסגרת הביקורת הועלו גם שאלות עקרוניות הנוגעות לסוגיית השמירה על מקרקעי חוף הים:
לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרקע ששווקה להקמת כפר הנופש בפלמחים, כולה או חלקה, היא לכאורה "מקרקעי ייעוד", והואיל ובתכנית בר/236 שייעדה את הקרקע ל"תיירות ונופש" לא צוין במפורש כי הקרקע חדלה לשמש מקרקעי ייעוד, על המינהל לדון עם היועץ המשפטי לממשלה ועם הגורמים המתאימים במשרד המשפטים בשאלה אם, בנסיבות העניין, הייתה העסקה לשיווקה טעונה אישור של הממשלה או של השר שהוסמך לכך כנדרש בחוק המקרקעין. לעניין זה ראוי גם שהמינהל יביא לפני היועץ המשפטי לממשלה את הסוגיה הכללית של שינוי מעמדם של מקרקעי ייעוד באמצעות תכניות, כדי שתיבחן האפשרות להבהיר ולהסדיר את הנושא באורח שיבטיח את טובת הציבור ואת קיום הוראות החוק.
חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל שיש לנצלו לטובת הציבור, ולפיכך יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות התכנון לבחון מחדש תכניות ישנות המייעדות שטחים ניכרים בסביבה החופית לבנייה ולפיתוח, ובכלל זה את תכנית בר/236 להקמת כפר הנופש, על מנת להבטיח כי חוף הים ישרת את כלל הציבור בהתאם להוראות ולמגמות של חוק הסביבה החופית ובהתאם להוראות תמ"א 13 ותמ"א 35.
זאת ועוד, על מוסדות השלטון - הוועדה המקומית שורקות, הוועדה המחוזית, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד התיירות - לפעול כל אחד בתחום אחריותו ובמשותף כדי לקיים פיקוח הדוק על הנעשה באזור שעליו חלה התכנית על מנת למנוע ניסיון לעשות בו שימוש למגורים או כל שימוש אחר שאינו מיועד לתועלת הציבור.
אף שהמינהל שם לו למטרה לשווק קרקעות זמינות שעליהן חלה תכנית מאושרת ובכך להביא לפיתוחן, בתום תקופת חוזה הפיתוח טרם הושגה מטרה זו וטרם הוחל בעבודות הבנייה. מאז אושרה התכנית השתנו, כאמור, המגמות התכנוניות בחקיקה הנוגעות לפיתוח חופי הים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי נוכח הממצאים שהועלו יבחן המינהל מחדש אם הארכת תוקפו של חוזה הפיתוח אכן תשרת את האינטרס הציבורי - שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור וצמצום הפגיעה בסביבה החופית ככל האפשר.
זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות ייחודיות ונדירות כמו קרקעות חוף הים - תשמש למינהל עיקרון מנחה, ומכאן שראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע מעין זו יקבע המינהל אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור.