פרק א': תהליך קבלת ההחלטות

​ב-31.5.10 השתלט צה"ל על שש ספינות שהיו בדרכן לעזה במסגרת משט מחאה (להלן - המשט הטורקי). ההשתלטות נעשתה במרחק של 75 מייל מערבית לחופי ישראל. המשט אורגן על ידי קואליציה של ארגונים פרו-פלסטיניים, במטרה להפר את הסגר הימי שהטילה ישראל על רצועת עזה ב-3.1.09, וליצור פרובוקציה, אשר מטרתה ללבות את הביקורת כלפי מדינת ישראל. למשט הטורקי קדמו - מאז אוגוסט 2008 - 11 משטים. ארבעה מהם התקיימו לאחר הטלת הסגר, וכניסתם לעזה נמנעה לאחר התערבות חיל הים (להלן - חה"י). במשט הטורקי נטלו חלק -770 מפליגים - כ-600 מהם הפליגו על אניית נוסעים בשם Mavi Marmara (להלן - "מרמרה"). רוב המפליגים היו אזרחים טורקיים ומקצתם אזרחים בני לאומים אחרים, ובהם ערבים בעלי אזרחות ישראלית, ובכלל אלה: חברת הכנסת חנין זועבי ושיח' ראאד צלאח מנהיג הפלג הצפוני של התנועה האסלאמית. במהלך ההשתלטות על ה"מרמרה" נתקלו הכוחות משייטת 13 של חה"י באלימות קשה מצד המפליגים, וכתוצאה מכך נהרגו תשעה מנוסעי האנייה, ונפצעו תשעה מלוחמי השייטת ו-55 מקרב המפליגים. ההשתלטות על חמשת כלי השיט האחרים עברה ללא נפגעים וללא אירועים מיוחדים.

מטבע הדברים, להתנהלות צה"ל ולליקויים שעליהם הצביעה ועדת איילנד, ובכלל זה בעבודת המודיעין, בניתוח דרכי הפעולה (להלן - דפ"אות) להתנהגות נוסעי המשט, בניתוח החלופות הקיימות לפעולה הצבאית ובתכנית ההשתלטות אשר התבססה על התפיסה שננקטה בחלק מהמשטים הקודמים או באירועים אחרים שבהם השתלט חה"י על כלי שיט בים - היו השלכות גם על תהליך קבלת ההחלטות. מכל מקום, משרד מבקר המדינה בבדיקתו את תהליך קבלת ההחלטות התמקד בתהליך שביצע הדרג המדיני ובממשק בהקשר זה בין הדרג המדיני לבין הדרג הצבאי.

בתקופה מיוני 2010 ועד מאי 2011 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי קבלת ההחלטות בממשלה בנוגע להתמודדות עם המשט הטורקי ואת הממשק שהתקיים בהקשר זה בין הדרג המדיני לבין הדרג הצבאי. השלמות רלוונטיות נעשו עד לסוף 2011. הביקורת נעשתה על בסיס המסד הנורמטיבי הרלוונטי, שבהתאם לו נקבעו תחומי האחריות של הדרג המדיני’ על בסיס המידע שהיה בידי הדרגים המדיני והצבאי, כעולה בביקורת, ועל בסיס ניתוח תהליכי קבלת ההחלטות כפי שביצע הדרג המדיני בפועל. הביקורת נערכה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד ראה"ם), במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), במשרד החוץ (להלן - משה"ח) ובמשרד לעניינים אסטרטגיים; במטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל); במזכירות הממשלה; בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בחיל הים (להלן - חה"י), באגף המבצעים, באגף המודיעין (להלן - אמ"ן), ובאגף התכנון במטכ"ל (להלן - אג"ת); במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן - המוסד); ובשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ).

עיקרי הממצאים

מידע בדבר הכוונה לבצע את המשט הטורקי וכן מידע על היותו חריג לעומת המשטים הקודמים בהיבטי הגודל, על מאפייני משתתפיו ועל העובדה כי את המשט מוביל הארגון הטורקי IHH וכן המעורבות הטורקית בו, הצטבר החל מראשית שנת 2010. בסוף חודש אפריל 2010 היה כבר ידוע, כי נשלמו ההכנות לקראתו.

כעולה מחומר הביקורת, ראה"ם, מר בנימין נתניהו (להלן - ראה"ם), שר הביטחון, מר אהוד ברק (להלן - שהב"ט), שר החוץ, מר אביגדור ליברמן (להלן - שה"ח), המשנה לראה"ם והשר לעניינים אסטרטגיים, מר משה (בוגי) יעלון, הרמטכ"ל דאז רא"ל (מיל') גבי אשכנזי, המל"ל, המטה להסברה לאומית ואישים בכירים נוספים בתחום המדיני והביטחוני העריכו, כי המשט הטורקי הינו חריג כאמור לעיל לעומת המשטים הקודמים מבחינת מספר המשתתפים בו, השתייכותם ומספר כלי השיט שיקחו בו חלק; לגורמים אלה הייתה ידועה גם המעורבות הטורקית במשט. מעבר לכך, בדיונים שנערכו בראשות שהב"ט הועלה חשש, כי בידי נוסעים במשט יהיה נשק; ובדיון בפורום שרי ה"שביעייה" קבע הרמטכ"ל, כי הצבא ערוך להתמודד עם המשט, אך הוא גם ציין כי אין לו ספק שיופעל כוח נגד לוחמי צה"ל.

מהביקורת עולה, כי חה"י נערך משך זמן ארוך - כבר מינואר 2010 - בהובלת מפקד חיל הים (להלן - מח"י), הרמטכ"ל ושהב"ט, בהכנת הכוחות הלוחמים להשתלטות במתווה שנקבע; וכן קיים פעילות נרחבת מבעוד מועד בהובלת משהב"ט במטרה להיערך לטיפול בנוסעי המשט לאחר שאלה יגיעו לנמל אשדוד. בבסיס התהליך שהתקיים עמדה הנחיה של הדרג המדיני והצבאי הבכיר להימנע ככל שהדבר ניתן מפגיעות בנפש בנוסעי המשט - כפי שהדבר בא לידי ביטוי גם בדבריו של ראה"ם בדיון בפורום שרי ה"שביעייה"  ב-26.5.10.

בתקופה שקדמה להגעת המשט התקיימה גם פעילות מדינית, שבה נטלו חלק - כל אחד בתחומו - ראה"ם, שה"ח ושהב"ט ואנשים ממשרדיהם, במטרה לנסות למנוע את יציאתו או לחלופין למנוע את הגעתו לעזה. במסגרת זאת קיים ראה"ם שיחות (באמצעות גורמים שלישיים) עם ראש ממשלת טורקיה, והיה מעורב בפעילות בין-מדינתית בעלת משמעות, כך שנוצרה היתכנות גבוהה לסיכול המשט הטורקי; פגש גורם מצרי בכיר, ודן עימו באפשרות לקיים הידברות עם ממשלת טורקיה באמצעות ממשלת מצרים; קיים שתי פגישות עבודה עם הרמטכ"ל דאז, גבי אשכנזי, שבהן נדונו בין שאר הנושאים, נקודות הנוגעות למשט הטורקי; וקיים פגישות עם בכיר מלשכת ראה"ם, שבהן נדונו היבטים שונים הנוגעים למשט הטורקי ולהתמודדות עימו. אותו בכיר קיים שיחות עם שגריר ישראל בארה"ב, ובאמצעותו עם השגריר הטורקי בארה"ב ועם מנכ"ל משה"ח בנוגע לאפשרות שהסחורות במשט המיועדות לעזה יועברו דרך ישראל באמצעות האו"ם או באמצעות ארגון "הסהר האדום"; שה"ח העלה את סוגיית המשט הטורקי והצורך למנוע אותו בכל פגישותיו ובכל מגעיו; הנחה את מנכ"ל משה"ח לפתוח בפעילות דיפלומטית רחבה כדי למנוע את המשט; ודן בנושא עם ראה"ם במסגרת פגישות עתיות שהם קיימו; שר הביטחון ובכירי המשרד קיימו פגישות ושיחות רבות מול גורמים שונים בקהילה הבין-לאומית, ובמסגרתן קיים שר הביטחון שיחות טלפון רבות בנושא בין השאר עם שרי החוץ של טורקיה, אירלנד, יוון וקפריסין. במקביל זומנו שגרירי המדינות לפגישות עם ראש האגף המדיני-ביטחוני במשרד הביטחון, וקוימו שיחות טלפוניות, שבהן הועברו מסרים ברורים בנושא היעדר הצורך ההומניטארי בקיום המשט והצורך לעצור אותו, נוכח השלכותיו המסוכנות האפשריות.

מהביקורת עולה, כי במקרה המשט היה מפגש של שתי תפיסות: האחת של הדרג הצבאי (כפי שהדבר נותח וצוין בדוח ועדת איילנד); והשנייה של הדרג המדיני שהתבססה על הניסיון והתובנות של המשטים הקודמים; זאת למרות חריגה משמעותית של המשט הטורקי, כאמור לעיל, לעומת המשטים הקודמים.

בביקורת נמצא, כי על אף שהמידע על המשט הטורקי החל להצטבר כבר בראשית שנת 2010; על אף ההכרה שהתגבשה אצל ראה"ם, שהב"ט, שה"ח, המשנה לראה"ם והשר לעניינים אסטרטגיים, ואצל גורמים נוספים (המל"ל, המטה להסברה), כי מדובר במשט חריג כאמור לעיל; על אף שהיו פניות של שהב"ט, השר לנושאים אסטרטגיים והרמטכ"ל לראה"ם לשם כינוס של דיון מדיני אינטגרטיבי בהשתתפות השרים והגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר; ועל אף שראה"ם, שהב"ט ושה"ח הכירו בחשיבות הרבה הגלומה במניעת יציאת המשט לדרכו, בכלל זה בדרכים מדיניות, והם אף נקטו כאמור לעיל פעולות - כל אחד בתחומו - הרי שתהליך קבלת ההחלטות אצל ראה"ם נעשה ללא עמ"ט סדורה, מתועדת ומתואמת, וללא תכלול של המערכות הרלוונטיות.

ראה"ם לא קיים עם שהב"ט ושה"ח כל מפגש או דיון משותף לשלושתם, כדי לקיים הליך של חשיבה משותפת שתוביל למאמץ מערכתי מדיני-דיפלומטי ומאמץ הסברתי משולב מתואם ומבוקר כדי למנוע את יציאת המשט לדרכו וכדי למנוע את הגעתו ליעדו. יתרה מכך, בביקורת עלה, כי מפגשים ודיונים בהקשר זה בדרג המדיני נערכו בארבע עיניים (לדוגמה ראה"ם-שהב"ט, ראה"ם-שה"ח), ללא כל נייר מטה מוקדם או היערכות פורמלית מתועדת; לא ברור אם ואילו החלטות התקבלו במסגרתם; וגם אם נתקבלו החלטות באותם מפגשים הרי שהן לא סוכמו בכתב. מתוך כך לא ברור מה הבינו וידעו השרים שלא היו בדיונים שנערכו בארבע עיניים בנוגע למשט הטורקי, בנוגע לתהליך קבלת ההחלטות בעניינו ובנוגע לדרך ההתמודדות הנדרשת מולו. לדעת מבקר המדינה, תיעוד וסיכום הפגישות חיוני, בין השאר, כדי להבטיח תיאום בסיסי בין המערכות השונות, כדי ליצור שפה משותפת ובסיס ידע בקרב הגורמים הרלוונטיים, ולצורך הנחיית הדרג המדיני בדבר מדיניותו ואופן הפעולה הנדרש.

בנוסף לכך לא התכנס (עד ל-26.5.10 - לאחר שהמשט כבר יצא לדרכו) ולו דיון משותף אינטגרטיבי אחד בראשות ראה"ם ובהשתתפות שרים רלוונטיים, כגון: שהב"ט, שה"ח, ושר המשפטים, או אפילו ראה"ם, שהב"ט ושה"ח כדי לבחון אסטרטגיה לפעולות המדיניות וההסברתיות למניעת יציאת המשט, כדי לבחון מאמץ מתואם של הדרג המדיני הבכיר האמור לפעול למניעת יציאת המשט לדרכו; וכדי להיערך לקראת האפשרות להתמודדות עם המשט הטורקי בדרך צבאית.

ב-26.5.10, לאחר שחלק מאניות המשט הטורקי כבר הפליגו לדרכן, כינס ראה"ם את פורום שרי ה"שביעייה" - פורום בלתי פורמלי המוגדר כפורום להיוועצות - לדיון בנושא "עקרונות ההיערכות לקראת משט עזה". הפורום עסק בסוגיות הקשורות להתמודדות מולו ולמענה לו בתחום הדוברות וההסברה. לקראת סוף הדיון ולאחר שהמשתתפים הביעו את עמדתם החליט ראה"ם, למנוע מהמשט להגיע לחופי עזה גם במחיר של השתלטות צה"ל על ספינות המשט הטורקי. יצוין, כי פורום שרי ה"שביעייה" הוא אמנם פורום בלתי פורמלי להיוועצות, אולם על בסיס הדיון שהתקיים בו החליט בסופו של דבר ראה"ם על דרך ההתמודדות עם המשט; זאת, לאחר שהמאמצים המדיניים הרבים שהוא עצמו הוביל לא הצליחו למנוע את יציאת המשט לדרכו.

בביקורת עלה, כי הדיון דלעיל כונס לאחר דיון אחר שהתקיים ב"שביעייה" באותו היום, ועסק בנושא עזה ובנושא הסגר הימי עליה, וללא קשר למשט, אך הוא כונס "מעכשיו לעכשיו" באופן חפוז ללא עבודת הכנה, ובלי שהיה סיפק בידי המשתתפים (שרים ומוזמנים אחרים) להיערך לקראתו. יתרה מכך, שרים שיש להם נגיעה בתהליך קבלת ההחלטות בנושאי ביטחון ונושא המשט רלוונטי למשרדיהם, כשר לביטחון הפנים (להלן - בט"פ) ושר המשפטים, אינם שותפים בפורום זה, ולכן לא נטלו חלק גם בדיון שהתקיים בנושא המשט הטורקי. גם גורמים רלוונטיים אחרים לא נטלו חלק בדיון, לרבות גורמים צבאיים בכירים, וביניהם כאלה שנטלו חלק משמעותי בניהול המבצע, וכן גורמים ביטחוניים ומשרדי ממשלה נוספים - והוא התנהל לפיכך בלי שהובאו לידי ביטוי הידע והמומחיות המקצועית המצויים בידי גורמים אלה, אשר יש בהם כדי להשתית את תהליך קבלת ההחלטות על קרקע מוצקה. בסופו של הדיון בפורום ה"שביעייה" התקבלה ההחלטה על דרך ההתמודדות עם המשט הטורקי. דיון זה לא התיישב באופן מהותי עם הכללים שעליהם המליצה ועדת וינוגרד  ועם המתכונת הראויה לקבלת החלטות בתחום הביטחון הלאומי שעליה המליצה ועדת ליפקין-שחק .

מאז אפריל 2006 קיבלה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מספר החלטות בנוגע למדיניות ישראל מול עזה, ובהן גם בנושא הטלת מגבלות על העברת סחורה לתוכה.

מאז החלה להתגבש תמונת המודיעין בנוגע למשט הטורקי ועד ליציאתו לדרך, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כלל לא כונסה בידי ראה"ם כדי לדון בדרכים להתמודדות עם המשט, ולכן שרים החברים בה לא היו שותפים בתהליך קבלת ההחלטות בנושא.

בכיר בלשכת ראה"ם פעל בהנחיית ראה"ם, ויזם פעילות ענפה שנועדה לסייע בהתמודדות עם המשט הטורקי. לדעת מבקר המדינה, פעילותו הענפה של בכיר זה מלשכת ראה"ם מצביעה על החשיבות שיוחסה בלשכת ראה"ם למשט הטורקי כמשט חריג ביחס למשטים הקודמים; אולם הפעולות שנקט אותו בכיר - בין אם בהנחיית ראה"ם ובין אם ביוזמתו - חשובות ככל שהיו - לא היה בהן תחליף לעבודת מטה סדורה ומתכללת בין הגורמים השונים, כפי שראוי היה שהמל"ל יעשה.

בהתאם לחוק המטה לביטחון לאומי - התשס"ח-2008 (להלן - חוק המל"ל), המל"ל אחראי לעבודת המטה בעבור הממשלה על ועדותיה השונות ולעבודת ראה"ם בתחומי החוץ והביטחון. בביקורת עלה, כי למרות חריגות המשט, כאמור לעיל, ולמרות ההכרה של הדרג המדיני הבכיר בכך, ראה"ם לא הנחה את המל"ל לקיים עמ"ט בנדון, והמל"ל מצדו קיים דיון בנושא רק ב-12.5.10. מעבר לכך המל"ל לא שולב בעמ"ט בנוגע להתמודדות עם המשט הטורקי, וכאשר ביקש לעסוק בתחום, משהב"ט וצה"ל לא שיתפו עימו פעולה.

שהב"ט והרמטכ"ל העלו אמנם חשש מפני תגובה אלימה מצד נוסעי המשט, אולם ההערכה הייתה, כי צה"ל יצליח לעמוד במשימה של עצירת המשט הטורקי. גם כך, מחומר הביקורת עלה, כי צה"ל לא גיבש דפ"א מסוכנת של נוסעי המשט, המתייחסת לאפשרות של תגובה אלימה מאורגנת מצד המשתתפים בו, וממילא לא הציג דפ"א כזו ומשמעויותיה  לדרג המדיני, ובכלל זה בדיון ה"שביעייה". במקביל, הדרג המדיני, ובכלל זה ראה"ם ושרי ה"שביעייה" גיבשו את עמדתם ביחס למתווה הפעולה הצבאית, בלי שזו הוצגה להם במפורט ובאופן סדור ובלי שהוצגו בפניהם חלופות של ממש.

שהב"ט דן בנושא מתווה הפעולה הצבאית בדיונים שונים; עם זאת, בביקורת לא נמצא כי שהב"ט בדק או בחן את מוכנות צה"ל להתמודד עם דרכי פעולה מסוכנות מצד נוסעי המשט, אף שהוא עצמו הצביע על דרך פעולה מסוכנת מצד נוסעי המשט.

סיכום והמלצות

משרד מבקר המדינה מציין, כי ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק בדוחותיהן לאחר מלחמת לבנון השנייה וכן דוחות מבקר המדינה בנושאים הביטחוניים השונים נתנו ביטוי לדרך הראויה של תהליכי קבלת החלטות בדרג המדיני. ברור כי אין דין תהליך קבלת החלטות שעניינו יציאה למלחמה כדין תהליך קבלת החלטות בנוגע להתמודדות עם אירוע, כגון המשט הטורקי. ברם, עניינו של משרד מבקר המדינה לא היה בבחינת תוצאות התהליך וטיב ההחלטות, אלא בבחינת התהליך כבסיס מיטבי לקבלת החלטות, ובעיקר כאשר אירועים מסתמנים מראש כאירועים שעשויה להיות להם משמעות חשובה בתחום המדיני-הביטחוני כבר בשלב התהוותם ולא במבחן התוצאה; וכן בשיפור של תהליכי הבקרה של הדרג המדיני הבכיר על החלטותיו, כך שתהיה להן השפעה בזמן על השגת המטרות שאותן קבע למימוש ועל הדרכים למימושן.

נוכח כל אלה, מבקר המדינה מעיר, כי בתהליך קבלת ההחלטות בהובלת ראה"ם ובאחריותו בעניין הטיפול במשט הטורקי נתגלו ליקויים מהותיים ומשמעותיים: תהליך קבלת ההחלטות אצל ראה"ם נעשה ללא עבודת מטה סדורה, מסוכמת מתועדת ומתואמת; חרף ההכרה של הדרג המדיני הבכיר (בכלל זה ראה"ם, שהב"ט ושה"ח) ושל צמרת צה"ל, גורמי המודיעין והמל"ל, בחריגותו של המשט הטורקי לעומת המשטים הקודמים, ראה"ם לא הנחה על ביצוע עמ"ט אינטגרטיבית בנוגע למדיניות הראויה להתמודדות עם המשט, ותחת זאת קיים פגישות אישיות נפרדות עם שהב"ט ועם שה"ח, בלתי מתועדות וללא סיכומים; לא התקיים כל דיון בין ראה"ם לבין קבוצת שרים כלשהי בנושא מלבד דיון שהתקיים בפורום ה"שביעייה" (26.5.10) סמוך להגעת המשט - דיון "מעכשיו לעכשיו", ללא כל מצע והכנה, שנעדרו ממנו נציגי הגופים הנוגעים בדבר - והפעילות לא נעשתה ברוח המלצות ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק בנוגע לתהליך הראוי של קבלת החלטות.

אין בקביעה זו של מבקר המדינה, כי תהליך קבלת ההחלטות לקוי, להצביע על כך שבמבחן התוצאה היו התוצאות יכולות להיות אחרות, אולם הביקורת רואה במשט הטורקי מקרה משל, שממנו צריך ללמוד לגבי תהליך ודרך קבלת החלטות במקרים אחרים עתידיים, ולאו דווקא במשט הבא. מבקר המדינה מדגיש, כי ראוי שראה"ם מתוקף אחריותו הכוללת, יפעל להבטיח כי קבלת החלטות בתחום הביטחון הלאומי תיעשה בהליך סדור, תוך הישענות על המל"ל בתוקף חוק המל"ל ועל גורמי משרד החוץ וגורמי הביטחון והמטה הנדרשים, לרבות העלאת הנושאים הרלוונטיים לדיון בהרכב השרים המתאים.