הטיפול במניעת שרפות יער וחורש - השריפה בכרמל

​היער והחורש בישראל, המשתרעים על פני חלק ניכר משטחה של המדינה, מועדים לשרפות. המשקעים בחורף מאפשרים את התפתחותם של היערות ושל החורש הטבעי, אך היובש האקלימי בשאר עונות השנה מגדיל את הסיכון לשרפות. עקב כך אפילו דלקה קטנה - דוגמת דלקה שמקורה בבדל בוער של סיגריה - עלולה להתפתח לשרפה גדולה על ידי התלקחות מהירה של הצמחייה היבשה. מציאות זו מחייבת את הגורמים האחראים ליערות, לפארקים ולשמורות הטבע לבצע שני סוגי פעולות עיקריים למניעת שרפות (להלן - מניעה):  1.  פעולות שגרתיות של תחזוקה שוטפת ובכלל זה דילול צמחייה, גיזום ענפים ובירוא הצמחייה הנמוכה שעל הקרקע, בעיקר באמצעות הפעלת מרעה. 2. פעולות ארוכות טווח במהותן הכוללות בעיקר תכנון וביצוע של קווי חיץ (fuel break)  בין יישובים ליער ובין חלקים שונים ביער עצמו, סלילת דרכי גישה לכבאיות, נטיעת עצים שדליקותם נמוכה, הקמת מאגרי מים והתקנת צינורות וברזים לכיבוי אש. שילוב כל הפעולות הללו עשוי למנוע פריצת שרפה, או לפחות להאט את התפשטותה ולהפחית את חומרתה ובכך להקל את כיבויה ולצמצם את נזקיה.

פעולות הביקורת

פרק זה כולל את ממצאי הביקורת בתחום המניעה, כלומר ביצוע פעולות מקדימות לשרפה שנועדו להקטין את ההסתברות לפריצת שרפה והאטת התפשטותה במידה שפרצה, וכפועל יוצא מכך להפחית את הסיכון לאדם, לרכושו ולסביבת היער. הבדיקה התמקדה בתחומים האלה: תחילה - אופן ההסדרה הארצית של פעולות המניעה, ובעיקר גיבוש מדיניות ותרגומה להנחיות מקצועיות; ולאחר מכן, פעולות המניעה שנעשו, ואלו שלא נעשו, בפארק הכרמל, ביישובים שבתחומו ובאלה שבסביבתו; הטיפול באתרי פסולת בפארק הכרמל ובשוליו העלולים לגרום לשרפה; הפעולות המוטלות על פקיד היערות הפועל במסגרת משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות); הפעולות המוטלות על הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג) בשטחים שהופקדו בידיה; ופעולות המניעה של רשויות כבאות.

הביקורת נעשתה ברט"ג; במשרד להגנת הסביבה; במשרד החקלאות; בנציבות הכבאות וההצלה (להלן - נציבות הכבאות) אשר במועד השרפה הייתה יחידת סמך במשרד הפנים ; בחברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (להלן - החברה לדרכים ); במועצה האזורית חוף הכרמל וברשויות המקומיות האלה: דאליית אל-כרמל, עספייא, חיפה וטירת הכרמל; ובאיגודי הערים לשירותי כבאות: איגוד ערים חיפה ואיגוד ערים שומרון (להלן - איגוד ערים חדרה). בדיקות השלמה נעשו בקרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל) ובשירות המטאורולוגי. מידע רב נאסף מדוחות של ועדות חקירה שעסקו בנושא בעבר, מפגישות עם מומחים וממחקרים בתחומי היערנות ומניעת שרפות יער וחורש.

עיקרי הממצאים

אי-יישום לקחי שרפות קודמות

מדי שנה בשנה מתחוללות בישראל בממוצע כ-1,000 שרפות ביערות ובחורשים. בעקבות שרפות שהתחוללו בעבר ביערות (ובכלל זה בכרמל) הוקמו ועדות מקצועיות , והן המליצו, בין היתר, על ביצוע פעולות הכרחיות בתחום המניעה, כגון דילול הצמחייה באמצעות רעייה ותכנון מערך של קווי חיץ, אשר יקטעו את רצף הצמחייה ויפרידו בינה ובין יישובים ומתקנים. ההמלצות ברובן לא יושמו.

מחקירת משטרת ישראל את השרפה בכרמל (להלן - דוח משטרת ישראל) עולה כי לפריצת השרפה ולהתפשטותה תרמו גורמים מספר, ובהם קיום צמחייה רבה ויבשה, חלקה מסוג דליק מאוד, אשר נמנית עם הצמחייה הנמוכה שבפארק הכרמל (להלן - שכבת תת-היער ). צמחייה זו, כאשר היא יבשה בגלל היעדר גשמים, עלולה לשמש זרז לשרפה, אשר בהמשך מטפסת לעץ ועלולה לגרום לשרפת צמרות. ממצאי דוח משטרת ישראל מלמדים כי במוקד השרפה לא נעשו פעולות לדילול צמחייה זו, דילול אשר, כאמור, יכול היה למנוע את השרפה או להחליש את עוצמת האש. האחריות להעדר דילול מוטלת על המעורבים בטיפול בשטחי הכרמל.

למעשה משמעות ממצאיו של דוח משטרת ישראל היא כי לקחי השרפות הקודמות לא יושמו, ולפיכך המשיכו להתקיים מרב התנאים הבסיסיים הגורמים לשרפות גדולות. משרד מבקר המדינה העלה כי הסיבה לשרפה בכרמל היא כמה כשלים מתמשכים, ובהם אי-דילול הצמחייה ואי-בירואה; אי-יצירת קווי חיץ; קביעה של הנחיות מקצועיות חלקיות בלבד מצד הגופים האחראיים למניעת שרפות בישראל; וליקויים ביישומן של ההנחיות שנקבעו. להלן הפרטים:

פגמים בהסדרה הארצית של מניעת שרפות יער וחורש -

היעדר מדיניות מנחה

סכנת השרפות בישראל חמורה מכיוון שיישובים רבים גובלים ביער ובחורש וחלקם אף שוכנים בתוכם, ומכיוון שתנאי האקלים בישראל עלולים להביא להתפשטות שרפות יער אשר הגורמים העיקריים להן הם רשלנות או הצתות. לפיכך יש לנקוט בפעולות מניעה.

אי-אפשר אמנם למנוע שרפות לחלוטין, אך ראוי כי תיקבע מדיניות לאומית למניעת שרפות, שתקבע הנחיות, בין היתר בנושא ההפרדה הראויה בין אזורי מגורים לבין אזורים מיוערים, באמצעות יצירת קווי חיץ ובאמצעות נטיעת עצים שדליקותם נמוכה יותר (להלן - מדיניות מניעה מנחה). כך אפשר יהיה לצמצם את הסיכון לאזורי המגורים בעת שרפה, ובד בבד להותיר שטחי יער וחורש עתירי צמחייה לרווחת הציבור.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הגופים האחראיים לא קבעו מדיניות לאומית מנחה בנושא מניעת שרפות יער וחורש. יתר על כן,על אף ריבוי הגופים והדרכים להסדרת נושא מניעת השרפות ביערות, בחורשים ובשטחים הפתוחים, כל הגופים נקטו לצורך כך פעולות מעטות מאוד ולא פעלו כנדרש למען צמצום הסיכון משרפות יער וחורש, כמפורט להלן.

גיבושה החלקי של מדיניות מניעה מנחה ואי-יישומה

בישראל יש כמה גופים האחראים לקבוע או ליישם מדיניות מניעה מנחה בתחום שרפות היער. החוק העיקרי העוסק, בין השאר, במניעת שרפות הוא חוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959 (להלן - חוק הכבאות), שליישומו אחראי משרד הפנים, המבצע את התפקידים המוטלים עליו באמצעות נציבות הכבאות . בראש נציבות הכבאות עומד נציב כבאות והצלה, האחראי לניהולה ולמילוי משימותיה (להלן - נציב הכבאות ). עוד קובע חוק הכבאות כי איגודי הערים לשירותי כבאות הם שירותים מוניציפליים המופעלים על ידי רשות הכבאות, וכי באחריותם לטפל באירועים המתרחשים בשטח השיפוט שנקבע להם (להלן - איגודי הערים לכבאות או איגודי הערים). נציבות הכבאות היא יחידת מטה מקצועית במשרד הפנים, שכמה מתפקידיה הם להנחות, לכוון ולפקח על פעולות איגודי הערים לכבאות. איגודי הערים אחראים להגדיר את היעדים, את הציוד ואת האמצעים הנוספים הנדרשים למניעת שרפות, בהתאם להנחיות הנציבות. כמו כן, עליהם לוודא את תקינותם של סידורי הכבאות ולהתאימם לסיכוני האש באותו מקום.

כלומר, בפועל נציבות הכבאות היא האחראית לקביעת מדיניות למניעת שרפות; איגודי הערים לכבאות הם הגוף המקצועי האחראי להבטיח את יישומה של מדיניות זו, והמחזיקים במקרקעין אחראים לביצוען של הוראות איגודי הערים לכבאות. זולת חוק הכבאות יש חוקים נוספים העוסקים במניעת שרפות ואשר מטילים את האחריות לכך על הגופים המחזיקים בקרקע.

1. הנחיות בדבר מניעת שרפות ביישובים: ועדת לפידות , שאת הדוח המסכם שלה החליטה הממשלה לאמץ , קבעה, בין השאר, כי על נציב הכבאות לקבוע הנחיות לתכנון אמצעי מניעה ייחודים למבנים הסמוכים ליערות; כי יש להסמיך את איגודי הערים להטיל על הרשויות המקומיות להיערך על פי הוראותיהם; וכן כי על הגופים המחזיקים בקרקע או המנהלים אותה תוטל האחריות ליישום הוראות אלו.

בשנת 2000 החלה נציבות הכבאות לגבש מסמך עקרונות שעניינם בטיחות אש וכיבוי אש ביישובים שבשטחי המועצות האזוריות בישראל ואשר פירטו, בין השאר, את תפקידיהם של איגודי הערים, בכל הנוגע להיערכות למניעת שרפות. את העקרונות ריכזה הנציבות במסמך מרוכז (להלן - מסמך העקרונות) ושלחה אותו, בין היתר, לראשי איגודי הערים לצורך יישומו. יצוין כי עקרונות אלו, בצד עקרונות בתחומים נוספים דוגמת הקמת קווי חיץ בתוך היערות וביישובים עירוניים הגובלים ביערות, יכולים היו להיות חלק ממדיניות לאומית למניעת שרפות.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי איגודי הערים לא פעלו ליישום מסמך העקרונות. נציבות הכבאות מצדה לא דרשה דין וחשבון מאיגודי הערים בדבר אופן יישום הנחיותיה.

יתר על כן, נמצא כי נציבות הכבאות הפסיקה את טיפולה הכולל בנושא עד שנת 2004. בשנה זו היא שבה ושלחה את מסמך העקרונות לראשי איגודי הערים, וכך גם בסוף שנת 2010, לאחר השרפה בכרמל. אך גם בשנים הללו לא פעלה הנציבות כדי לאכוף על איגודי הערים את יישום העקרונות ולא אספה מידע על מידת יישומם

2. הנחיות בדבר מניעת שרפות ביערות ובגנים לאומיים: שר הפנים הוא השר הממונה על ביצוע חוק הכבאות והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו. ואכן, במהלך השנים, שרי הפנים השונים קבעו תקנות שונות בתחום ציוד כיבוי אש והיערכות לשעת שרפה . הביקורת העלתה כי בעשור האחרון נציבות הכבאות לא הציגה הצעת הנחיות בנושא זה לפני שרי הפנים, והם מצדם לא קידמו את התקנתן.

לדעת משרד מבקר המדינה, בעניין זה היה על שרי הפנים בעשור האחרון לקדם התקנת תקנות שעניינן מניעת שרפות יער וחורש, גם אם נציבות הכבאות לא יזמה הצעת תקנות אלה. מה גם שהוועדות המקצועיות שצוינו לעיל - שחלקן מונו בידי שרי הפנים - הרחיבו בדבר הצורך בהסדרת החקיקה הנוגעת למערך הכבאות. ועדות אלו אף איתרו את הלקונות הקיימות בחוק והציגו דרכים אפשריות לפתרונן.

מכלל האמור עולה כי אף על פי שהנציבות זיהתה את הצורך לקבוע הנחיות למניעת שרפות יער ואף הכינה הנחיות בנושא, היא הפסיקה לפעול בלא שהנושא הוסדר ובלא שעקבה אחר מילוי הנחיותיה.

האחריות להיעדר אכיפה והסדרה בנידון אינה רובצת רק על כתפי שרי הפנים בעשור האחרון, אלא גם על נציבות הכבאות, ובשנים האחרונות - מיוני 2002 עד אפריל 2011 - על נציב הכבאות לשעבר, רב-טפסר שמעון רומח.

הטיפול בכבישים העוברים ביער רציף 

בישראל יש כבישים העוברים בקטעי יער רציפים וארוכים, ואת פארק הכרמל חוצים כמה כבישים, ובהם כביש מספר 721. לסלילתם ולתקינותם אחראית החברה לדרכים, ובהתאם לחוק למניעת שריפות בשדות, התש"י-1949 (להלן - החוק למניעת שרפות בשדות), מוטלת עליה האחריות לנקותם ולהחזיקם נקיים מצמחים ומכל דבר אחר העלול להתלקח או לבעור.

בעת שרפה עלולים כלי רכב להילכד בקטעי כביש עתירי צמחייה, בלא שלנוסעים תהיה אפשרות להימלט, ועל כן הצורך בהסדרת כללים לבטיחות אש במקרים שכאלו, ובכלל זה כללים שייקבעו בדבר הצורך בדילול הצמחייה בצדי הכבישים ויצירת אזורים חשופים מצמחייה שיאפשרו לעוברים בדרך להימלט אליהם בעת שרפה. עוד יצוין כי כבישים אלו עוברים בדרך כלל בתוך גן לאומי או שמורת טבע, אתרים שהם בתחום אחריותה של רט"ג, ועל כן יש לבקש את אישורה לצורך ביצוע פעולות המניעה.

נמצא כי הנהלות משרד הפנים בעשור האחרון, באמצעות נציבות הכבאות, לא קבעו הנחיות לגבי הטיפול בצמחייה הסמוכה לכבישים אלה.

בהיעדר הנחיות, לא התקיים תיאום בין רט"ג לבין החברה לדרכים כדי לצמצם את הצמחייה שבצדי הכבישים העוברים בפארק הכרמל.

מהקבץ התשובות שהעבירו הגופים המבוקרים - משרד הפנים, רט"ג והחברה לדרכים - עולה כי כל אחד מהם מטיל את האחריות שהוטלה עליו על גוף אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם מדובר באחריות המוטלת על כמה גופים באותו תא שטח, אין היא מייתרת או מבטלת את אחריותו של האחר. ראוי היה כי תובהר האחריות בין הגופים הללו, וכי הם יפעלו ללא דיחוי להסדיר את שיתוף הפעולה ביניהם כדי למפות את כבישי הארץ וכדי לטפל בכבישים, אשר לנוסעים בהם נשקפת סכנה בשל צמחייה צפופה בשוליהם אשר לא דוללה, בדומה לכביש 721.

פעולות איגודי ערים לכבאות למניעת שרפות יער וחורש - אי-יישומן של הנחיות והיעדר מעקב

חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 (להלן - חוק איגוד ערים) מסדיר את המסגרת הארגונית שבה הוקמו ופועלים איגודי הערים בישראל. תקנות שירותי הכבאות (סמכויות מפקד שירותי הכבאות), התשל"ט-1978, קובעות כי מפקד שירותי הכבאות אמון, בין היתר, על קיום ותיאום הסידורים הדרושים למניעת דלקות וכיבוין. כדי למלא אחר הוראות אלו, הוקם בכל איגוד ערים מדור למניעת דלקות. להלן יפורטו פעולותיהם של איגודי הערים למניעת שרפות באזור הכרמל.

1. אי-יישומן של הנחיות למניעת שרפות ביישובים הסמוכים ליערות, ביערות ובגנים לאומיים: שני איגודי הערים האחראיים לשטחים בפארק הכרמל וליישובים שבו הם איגודי ערים חדרה וחיפה. נמצא כי איגוד ערים חיפה אינו מקיים ביקורות שנתיות לצורך בדיקת הסדרי הבטיחות ומניעת הדלקות בתחומי היישובים שבאחריותו, ואילו איגוד ערים חדרה מסייר אמנם בשטחי היישובים שבתחום אחריותו, אולם הוראותיו ליישובים הן בחלקן כלליות. עוד נמצא כי היישובים מצדם לא תיקנו את הליקויים שעליהם הצביע איגוד ערים חדרה, ואילו האיגוד לא נקט צעדים כנגד המחזיקים בקרקע לפי סעיף העונשין שבחוק הכבאות.

בכל הנוגע למניעת שרפות יער וחורש, נמצא כי שני האיגודים לא קבעו הוראות למניעת שרפות בשטחים אלו. כמו כן לא נמצא תיעוד כי האיגודים ערכו סיורים באזור פארק הכרמל לבחינת מוכנותו וכי לא פעלו מול המחזיקים בקרקע, לרבות קק"ל ורט"ג, כדי להנחותם בדבר.

2. פעילות מועטה של הרשויות המקומיות בתחום מניעת שרפות: בתחומי פארק הכרמל יש כמה יישובים השוכנים בתחום שיפוטה של המועצה האזורית חוף הכרמל, ובהם כפר האמנים עין הוד, המושב השיתופי ניר עציון וקיבוץ בית אורן; יישוב הנמצא בשטח גלילי שבאחריותה המוניציפלית של הוועדה המחוזית של חיפה - גבעת וולפסון; והיישובים דאליית אל-כרמל, עספייא וטירת הכרמל. עוד גובלות בפארק שכונת דניה שבעיר חיפה ואוניברסיטת חיפה.

יצוין כי בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011, הבהירו הרשויות המקומיות כי הן פעלו בהתאם לחלק מהנחיות איגודי הערים, ככל שיכלו לעמוד בעלויות הכרוכות בכך.

תשובות אלה מדגישות את מורכבות הטיפול בתחום המניעה שמחייב פעולות מתואמות של כמה גופים. כך למשל הקמת קו חיץ או דילול צמחייה בדרך יער המובילה ליישוב אפשר שיוטלו על המחזיק בקרקע - קק"ל או רט"ג - או על היישוב הגובל או על שניהם יחד. במקרים כגון אלו, על הגופים הנוגעים בדבר לדון באחריות לביצוע הפעולות ולמימונן.

פעולות רט"ג למניעת שרפות

כאמור, לא רק איגודי הערים לכבאות ולא רק נציבות הכבאות אחראים למניעת שרפות, אלא גם רט"ג: על פי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק רט"ג), מנהלת רט"ג את הגנים הלאומיים ואת שמורות הטבע בישראל, ובכללם פארק הכרמל. חוק זה מטיל על רט"ג לפקח על האזורים שהיא המחזיקה בהם. בשטחים שבהם רט"ג היא המחזיקה בקרקע, הרי שמוטלות עליה חובות ישירות, לרבות החובות לפי החוק למניעת שרפות בשדות.

את אחריות רט"ג, כמחזיקה בשטחי שמורות הטבע והגנים הלאומיים, ניתן לפצל לשני תחומי מניעה עיקריים: הראשון הוא פעולות ארוכות טווח, דוגמת תכנון קווי חיץ ופריצת דרכי יער חדשות. השני הוא פעולות שוטפות לתחזוקה של השטחים שנמסרו לה, ובכלל זה דילול שכבת תת-היער על ידי רעייה, גיזום ענפים ותחזוקת דרכי היער. משרד מבקר המדינה בחן את פעולות רט"ג, וגם כאן העלה ליקויים.

פעולות מניעה ארוכות טווח

1. הקמת קווי חיץ  ופריצת דרכי יער : על רט"ג מוטלות חובות ישירות, לרבות החובות לפי החוק למניעת שרפות בשדות בדבר התקנת קווי חיץ. ואמנם, בהתאם לאחריותה גיבשה רט"ג ב-2007 נוהל למניעת שרפות, ועמדו לפניה לקחים שהופקו על ידי גורמים מקצועיים ברט"ג בעניין זה, אך הלכה למעשה היא לא פעלה לתכנון קווי חיץ ולהכשרת דרכי יער בכלל, ובאזור הכרמל בפרט. גם כאשר ציינה רט"ג במסמכים שונים כי בכוונתה לבצע פעולות כאלו החל בשנת 2000, לא נמצא שהשלימה את הפעולות הללו.

2.  מניעת שרפות על ידי כריתת עצים: לתפיסת רט"ג, הכלי היעיל ביותר למניעת שרפות הוא דילול כמות העצים על ידי כריתתם. פקודת היערות, 1926 (להלן - פקודת היערות) קובעת כי אסור לכרות עץ מוגן ועץ בוגר  ללא אישור פקיד היערות, ושר החקלאות מינה לתפקיד זה כמה מעובדי קק"ל. לפיכך בכל הנוגע לכריתת עצים, עד פברואר 2011 לא הייתה רט"ג רשאית לפעול עצמאית בשטחיה, ונדרשה לקבל את אישור פקיד היערות של קק"ל .

החל בשנת 2006 ביקשה רט"ג להקים קווי חיץ בפארק הכרמל על ידי כריתת עצים, ולצורך כך נדרשה לאישור פקיד היערות של קק"ל לכריתת העצים. נמצא שבמשך כחמש שנים כריתת העצים בפארק הכרמל ככלי למניעת שרפות הייתה מזערית, בין השאר, עקב בעיות של היעדר שיתוף פעולה בין קק"ל לבין רט"ג, שהתבטא במחלוקת בין דרגים נמוכים ברט"ג מול פקיד היערות של אזור הכרמל מטעם קק"ל. לא נמצא כי רט"ג הגישה ערר רשמי על החלטותיו של פקיד יערות זה, אם לפני מנהליו בקק"ל ואם לפני פקיד היערות הממשלתי במשרד החקלאות, וממילא הסוגיות לא עלו להכרעות מיניסטריאליות.

היעדר העשייה, ופעמים היעדר ההכרעה במחלוקות שעלו, הביאו לכך שבמועד השרפה בכרמל עמדה רט"ג במצב שבו לא ביצעה חלק ניכר מתכניותיה למניעת שרפות באמצעות דילול היער והקמת קווי חיץ. אף שכל דרגי הניהול ברט"ג, ובראשם מנכ"ל רט"ג בתקופה האמורה, מר אלי אמיתי, היו מודעים לבעיה ולהשפעותיה על היכולת למנוע שרפות בפארק הכרמל, לא נמצאו אסמכתאות לכך שהם העלו את הנושא לפני השר להגנת הסביבה - הממונה המיניסטריאלי על רט"ג. בכך כשל מר אמיתי בהשגת היעדים שרט"ג, בראשותו, קבעה לעצמה.

פעולות מניעה: תחזוקה שוטפת

1. תחזוקת קווי חיץ ודרכי היער: אף שרט"ג מחזיקה מטעם מדינת ישראל בשמורות הטבע ובגנים הלאומיים, לא נמצא כי היא פעלה לתחזק באופן שוטף, רציף ומלא את קווי החיץ באזור פארק הכרמל. בכלל זה היא לא קבעה מטרות בדבר תחזוקת הדרכים והכלים ליישום מטרות אלו, ופעילותה הייתה כללית ואקראית. כך, מדיווחי איגוד ערים חיפה, לאחר אירועי שרפות בפארק הכרמל, וכן ממסמכי רט"ג עולה כי היא לא תחזקה כראוי את הדרכים בכרמל, אשר חלקן אמורות להיות נגישות לכבאיות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על שיפור הדרכים ועל תחזוקתן באופן המניח את הדעת.

2. דילול צמחייה באמצעות רעייה: רעייה היא דרך נוספת למניעת שרפות, אך למרות זאת ועל אף המלצות הוועדות השונות, נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם גיבשה רט"ג תכנית כלשהי בנושא רעייה בכלל, וכי את התכנית הקיימת לפארק הכרמל  היא לא יישמה.

מכל האמור לעיל עולה כי הכשל בנושא המניעה היה מערכתי; נציבות הכבאות היא האחראית העיקרית לקביעת מדיניות מנחה לשם מניעת שרפות ביער ולפיקוח על יישומה, אך היא כשלה בעניין זה. גם גופים אחרים שהיו יכולים, כל אחד בתחומו, להנחות את המחזיקים בשטח, לא עשו דבר או שעשו מעט מאוד. יתרה מזאת, גם כשכבר היו הנחיות, נציבות הכבאות ואיגודי הערים לא פעלו לביצוען ולא פעלו למעקב בנדון. מדובר אפוא בכשל ארגוני של איגודי הערים בתחום מניעת השרפות. כמו כן הדבר מצביע על כשל לא פחות חמור של נציבות הכבאות על מנהליה.

גם רט"ג, המחזיקה בפארק הכרמל, ושלה האחריות למנוע את השרפות בו, כשלה. היא עשתה מעט מאוד כדי לדלל את הצמחייה ולא מיצתה את ההליכים העומדים לרשותה כדי שתוכל לממש את תכניותיה בדבר הקמת קווי חיץ; כמו כן כמעט שלא הפעילה מרעה בכרמל. מדובר במחדל מתמשך של אי-יישום לקחים שרט"ג עצמה הפיקה ובהתעלמות מלקחים וממסקנות של ועדות מקצועיות. מר אלי אמיתי, אשר שימש מנכ"ל רט"ג מיולי 2002 ועד מועד סיום הביקורת, כשל אפוא בהשגת היעדים שקבעה לעצמה רט"ג.

נקודות תצפית בכרמל

איתור מוקדם של שרפה, בין השאר, על ידי הצבת נקודות תצפית אנושיות, מקל את כיבויה ומונע את התפשטותה. בעקבות השרפה ב-1989 החליטה הנהלת רט"ג להציב תצפיתן באוניברסיטת חיפה.

הבדיקה העלתה כי אף שרט"ג ידעה כי שדה הראייה של תצפית זו מוגבל, ובשל כך יעילותה לוקה בחסר, היא לא פעלה לאתר ולהקים נקודות תצפית נוספות.

עוד יצוין כי רט"ג מציבה תצפיתן רק ב"עונת השרפות" המתחילה, לפי רט"ג, ב-1 באפריל ומסתיימת ב-31 באוקטובר. רט"ג פעלה לפי מדיניות שגויה בכך שהציבה תצפיתן בהתאם לתאריך, ולא בהתאם לתנאי מזג האוויר, שיכולים ליצור סיכון מוחשי לשרפות גם במועדים אחרים. יתר על כן, אף על פי שהשירות המטאורולוגי התריע לפניה ולפני גורמים אחרים בדבר הסכנה לפרוץ שרפה ב-2.12.10, רט"ג לא שעתה לסכנה ולא הציבה תצפיתן באוניברסיטה באותו היום.

אתרי פסולת פירטיים כמקור לשרפות

על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן - חוק שמירת הניקיון) חל איסור להשליך פסולת ברשות רבים. באזור פארק הכרמל וביישובים הסמוכים לו - דאליית אל-כרמל ועספייא - נמצאים כמה אתרי פסולת פירטיים שלא פונו על ידי הרשויות המקומיות שבתחומן הם נמצאים. המשתמשים באתרים אלה נוהגים ליזום שרפות כדי לצמצם את נפח האשפה וכדי למנוע תופעות לוואי כמו ריחות רעים וחרקים. נוסף על אתרים אלו יש כמה אתרי פסולת קטנים הנמצאים בסמטאות ובצדי בתים רבים.

פעולות הרשויות המקומיות: על אף האמור נמצא כי עספייא ודאליית אל-כרמל לא פעלו לפינוי אתרי הפסולת הפירטיים, גם כאשר המשרד להגנת הסביבה הוציא צווים והתראות לסגירת אתרים אלו בשנת 2005, ואף הגיש נגד ראש עיריית עיר הכרמל  כתב אישום בגין עברות הקשורות בדרך טיפולו במפגעי הפסולת שבתחום העיר.

מכל האמור לעיל יוצא כי על אף הסכנות הסביבתיות הנובעות מקיומם של אתרי פסולת שאינם מורשים, ובייחוד בכל הנוגע לסכנת התלקחות של שרפות באתרים אלה, פעולותיהן של המועצות המקומיות עספייא ודאליית אל-כרמל לקו בחסר. כך שבמועד סיום הביקורת עדיין קיימים בתחומי המועצות הללו אתרי פסולת אלו, פתרון טרם נמצא, והחשש מפרוץ שרפה בהם שתתפשט לכיוון הפארק עומד בעינו.

סיכום והמלצות

בישראל מתחוללות ביערות ובחורש מדי שנה כ-1,000 שרפות בממוצע. בדומה ליישובי פארק הכרמל, יש בישראל יישובים רבים נוספים הגובלים ביער או ממוקמים בתוכו, דוגמת היישובים בגליל, בהרי יהודה ובחלק מיישובי השפלה.

הביקורת העלתה כי נציבות הכבאות, בשיתוף גורמים נוספים, לא פעלה לגבש מדיניות לאומית מנחה וכי לא השלימה את הפעולות הדרושות לגיבוש ולאישור הנחיות מקצועיות. כך נוצר חלל בתחום מניעת שרפות בשטחים פתוחים בישראל.

ראוי כי לכשתגובש מדיניות לאומית כזו, שתובא לפני הממשלה, היא תבחן את המשקל שיש ליתן לטיפול במניעת שרפות ותאזן בין שיקולים ואינטרסים שעלולים להיות לעתים מנוגדים זה לזה. כך למשל היא תבחן את האיזון בין הצורך לדלל את היער ולפרוץ דרכים ככלי למניעת שרפות מחד גיסא, לבין הצורך להותיר שטחים פתוחים ועתירי צמחייה לשמירה על הנוף ועל ערכי טבע לרווחת ציבור המטיילים מאידך גיסא. הכרעות אלה משליכות הן על מידת ההשקעה הנדרשת באמצעי כיבוי ייחודיים כגון מטוסי כיבוי, והן על ההשקעה באמצעי מניעה שפורטו בדוח זה.

אשר על כן, על הגורמים האחראים - נציבות הכבאות ואיגודי הערים, רט"ג, המחזיקה בשמורות טבע ובגנים לאומיים ושעליה מוטלת האחריות לנהלם והסמכות לפעול בהם, וגורמים נוספים - לגבש במשותף עבודת מטה בדבר הפעולות הנחוצות למניעת שרפות הן בטווח הארוך והן בתחום התחזוקה השוטפת; עליהם לקבוע את אופן הטיפול בצמחייה, על מגוון סוגיה ומקומות גדילתה: ביער, בקרבת קווי חיץ, סמוך לכבישים סלולים העוברים ביער רציף וסמוך ליישובים.

עם השלמת עבודת המטה, על נציבות הכבאות ועל איגודי הערים להנחות את המחזיקים בקרקע בדבר הפעולות שעליהם לבצע לצורך יישום מדיניות מניעת השרפות ולפקח על עמידה בהנחיות אלו.

בעניין רט"ג, הביקורת העלתה כי כשלה בכך שעשתה מעט מאוד כדי לדלל את הצמחייה שבפארק הכרמל ולהקים בו קווי חיץ.

על רט"ג לבצע סקר בדבר הדרכים וקווי החיץ הקיימים בשטחיה בכלל ובפארק הכרמל בפרט, לפעול להקמת דרכים נוספות על פי הצורך ולתחזק את הדרכים הקיימות במתכונת של תכנית עבודה שנתית; עליה לתכנן במסודר את מיקומם של קווי החיץ, לפרט את הפעולות הנדרשות לתחזוקתם ולקבוע יעדים ולוחות זמנים לביצוע פעולות אלו. נוסף על כך עליה להגדיר מדיניות בתחום הרעייה, ובכלל זה לעשות סקר צרכים בדבר היקף הרעייה הנדרש כדי שבמידת הצורך תוכל לפעול להגדילו.

בכל הנוגע לאתרי פסולת פירטיים, הביקורת העלתה כי נעשות פעולות מעטות מאוד לסגירת אתרים אלו, ולכן הסכנה לפרוץ שרפות בפארק הכרמל שמקורן באתרים הללו נותרה בעינה.

על כן על המועצות המקומיות דאליית אל-כרמל ועספייא, בסיוע ממשלת ישראל, לפעול ביתר שאת לצמצום המפגעים והסכנות, לרבות סכנת השרפות, שבאתרי הפסולת הפירטיים שבתחומן.

לדעת משרד מבקר המדינה, בכל הנוגע לעבודת מערך הכבאות בישראל, לרבות פעולות שעניינן מניעת שרפות יער וחורש, האחריות מוטלת על הממונה המיניסטריאלי - שר הפנים במועד השרפה בכרמל - ועל נציבות הכבאות כיחידת מטה מקצועית במשרדו. כפועל יוצא צריכים המחזיקים בקרקע על סוגיהם - רט"ג, קק"ל והרשויות המקומיות - ליישם את דרישות איגודי הערים, המשמשים כזרוע הארוכה של נציבות הכבאות בהקשר זה.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי מרבית ממצאי דוח זה - המצביעים על כשל מערכתי - ידועים זה שני עשורים, והם הוצגו שוב ושוב בוועדות השונות שהוקמו בעקבות שרפות ענק. למרות זאת, הגופים האחראיים - ובעיקר נציבות הכבאות, איגודי הערים ורט"ג - לא פעלו ליישום מסקנות ועדות אלו, וזאת אף שכל ועדה התריעה בתורה בדבר אי-יישום המלצות הוועדה הקודמת לה. מדובר אפוא במחדל מתמשך אשר ראוי כי ייפסק!