היבטים במבנה מערך הכבאות ובכשירותו - השרפה בכרמל

​מבנה שירותי הכבאות וההצלה במדינת ישראל, תפקידם ואופן פעילותם (להלן - מערך הכבאות) מוסדרים בחוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959 (להלן - חוק הכבאות או החוק), שעל ביצועו הופקד שר הפנים עד ינואר 2011 . רשויות כבאות והצלה (להלן - רשויות כבאות או שירותי כבאות) הן גופים מוניציפליים הפועלים על פי החוק. בסך הכול פועלות ברחבי הארץ 24 רשויות כבאות: 20 מהן פועלות במסגרת איגודי ערים לשירותי כבאות (להלן - איגודי ערים או איגודים), וארבע הרשויות האחרות פועלות במסגרת הרשות המקומית. על פי החוק "רשות כבאות חייבת להבטיח את שירותי הכבאות לכיבוי דלקות בתחומה ולמניעת דלקות או התפשטותן של דלקות לתחומה או מעבר לתחומה, וכן להצלת נפש ורכוש".

בראש כל רשות כבאות עומד מפקד שירות הכבאות (להלן - מפקד השירות). המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ)  פועל בתחום כיבוי האש באמצעות נציבות שירותי הכבאות וההצלה (להלן - הנציבות). בראש הנציבות עומד נציב כבאות והצלה (להלן - הנציב), והוא אחראי, בין היתר, לניהולה ולמילוי משימותיה של הנציבות. בהתאם לחוק ולתקנותיו , הנציב משמש מפקח כבאות ראשי, ובמסגרת סמכויותיו ותפקידיו עליו לפקח על פעולות רשויות הכבאות, לתת להן הוראות פעולה ולדרוש מהן דין וחשבון בנושאי כוח אדם וציוד כיבוי. מיוני 2002 ועד אפריל 2011 כיהן בתפקיד הנציב רב-טפסר שמעון רומח.

פעולות הביקורת

בעקבות השרפה בכרמל בדצמבר 2010 בחן משרד מבקר המדינה בחודשים ינואר-יוני 2011 היבטים בנושא מבנה מערך הכבאות וכשירותו. הביקורת נעשתה בנציבות וברשויות כבאות. ראו לעניין זה גם ממצאי ביקורת שפורסמו בדוחות קודמים של מבקר המדינה.

עיקרי הממצאים

1. הכשירות המבצעית של מערך הכבאות: איגודים רבים לא ביצעו את האימונים כנדרש בנוהל ההדרכה שפורסם בהוראות הנציבות, ולא כל הכבאים המבצעיים השתתפו באימונים שאכן התקיימו. גם איגודים שבתחום אחריותם יש מוקדי סיכון - כגון: מבנים גבוהים רבים, תחנות רכבת, מבני ציבור ואזורי תעשייה - לא קיימו אימונים ייעודיים בנושאים אלו.

בבית הספר הארצי לכבאות והצלה לא התקיים שום קורס משלושת קורסי הפיקוד המתקדמים שהנציבות קבעה עוד ביולי 2005 כי יש לבצעם. עוד העלתה הביקורת כי אין לבית הספר לכבאות סגל הדרכה קבוע, והוא נשען על מדריכים המגויסים אד-הוק בהתאם למועדי פתיחת הקורסים השונים. זאת ועוד, מועמדים התקבלו לקורס קציני כבאות בלי שעמדו בתנאי הסף שנקבעו ובלי שעברו מבחנים מקצועיים כנדרש.

נכון לינואר 2011, תשעה מ-24 מפקדי השירות אינם כבאים בהכשרתם והם נבחרו במכרז חיצוני לאחר שבמכרז פנימי לא נמצא מועמד מתאים מקרב הכבאים העובדים בשירות הכבאות. למשל, במועד הביקורת מכהנים בשירותי הכבאות בשלוש הערים הגדולות - חיפה, ירושלים ותל אביב - מפקדים שהגיעו מחוץ למערך הכבאות. בכמחצית משירותי הכבאות חסר לפחות אחד משלושת הקצינים הבכירים הנכללים בשרשרת הפיקוד. הדבר עלול לפגוע בכשירותם המבצעית של איגודים אלו.

ניתוח גילי הכבאים המבצעיים העלה כי גילם מבוגר יחסית (41% מהם הם בני 40 ומעלה, 6% הם בני 50-55, ו-8% הם בני יותר מ-55). תפקיד הכבאי כרוך בפעילות פיזית מאומצת בתנאי סביבה קיצוניים ומחייב כושר גופני גבוה ויכולות פיזיות גבוהות. במהלך שירותם של הכבאים לא נבחנת כשירותם הגופנית והתאמתם לעמוד במשימות הצפויות להם. עוד נמצא בביקורת כי אף שחשוב לבצע בדיקות רפואיות תקופתיות לכבאי לצורך קביעת כשירותו, ואף שהדרישות לביצוע בדיקות אלה נקבעו כבר בשנת 1994, לא הנחה הנציב לבצע בדיקות אלה, והבדיקות לא בוצעו.

2. היבטים בנושא כוח אדם: ב-20 מ-24 שירותי הכבאות מועסקים כבאים שהם קרובי משפחה של כבאים אחרים באותו איגוד. הדבר נפוץ בעיקר בשירותי הכבאות של יהודה ושומרון, אשקלון ותל אביב.

כבאים בתפקידי פיקוד, כגון מפקדי משמרת, המופקדים בין היתר על הערכת כבאים ועל מתן המלצות לקידומם, משמשים בד בבד כחברים בוועדי העובדים. במקרים מסוימים עלול מצב זה להעמיד בעלי תפקידים אלו בניגוד עניינים.

כלי רכב מבצעי אמור להימצא בכוננות בתחנה ולהיות מוכן להזנקה בכל עת. מניתוח הנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה מהמערכת המבצעית הממוחשבת של מערך הכבאות (להלן - שלהבת) עולה כי בין ינואר 2010 לסוף מרץ 2011 התרחשו למעלה מ-1,600 מקרים שבהם יצאו כלי רכב מבצעיים - למשך פרק זמן שארך בין כמה דקות לכמה שעות - לקניות ולכלכלה, אף שיציאה לצרכים אלו אינה מעוגנת בנוהל המבצעי. נמצא כי תופעה זו נפוצה בעיקר בשירותי הכבאות של אשקלון, באר שבע, הגליל המערבי וחיפה.

3. פריסת המערך המבצעי: ביוני 2011 עדיין לא היה בידי מערך הכבאות ניתוח בנושא הפריסה המבצעית המיטבית של תחנות הכיבוי ושל צוותי הכיבוי המבוססת על הגדרת זמני הגעה נדרשים, על שיעור הכיסוי הדרוש ועל הרכב צוותי הכיבוי בתחנות לפי מיפוי הסיכונים.

ניתוח הנתונים משלהבת העלה כי לכ-3,400 (34%) מכ-10,000 אירועים מבצעיים שנבדקו וסווגו כמסוכנים ביותר (אירועים מסוג 3 ו-4) הוזנק רק צוות כיבוי אחד במקום שניים, שלא כנדרש בנוהל המבצעי. בביקורת עלה כי לא נקבעו זמני ההגעה של מערך הכבאות בישראל לאירועים מבצעיים, שלא לפי המלצותיו של "דוח הוועדה לבחינה ותכנון מערך הכבאות" משנת 1998  (להלן - דוח גנוסר). ממסמך השוואה בין-לאומית שהכין משרד הפנים בפברואר 2010  עולה כי בישראל המספר של הכבאים ושל רכבי הכיבוי היוצאים לאירוע  הוא כמחצית מהממוצע במדינות שהיא הושוותה אליהן במסגרת המסמך האמור, וכי זמן ההגעה לאירוע כמעט כפול מהממוצע במדינות האמורות.

נמצא כי לאירועים חמורים רבים (מסוגים 3 ו-4) מגיעים שני כבאים בלבד ולעתים רק כבאי אחד - פחות מכפי שנקבע בתקן המינימלי שעליו הומלץ בדוח גנוסר ובתורת הלחימה בנושא צוות כיבוי (להלן - תו"ל צוות כיבוי); וכי התקנים שנקבעו אינם מאוישים הלכה למעשה בכל התחנות. במצב זה אוכלוסייה בהיקף גדול נותרת ללא פתרון הולם בעת אירוע, עד כדי סיכון לפגיעה בנפש וברכוש.

4. תרומות למערך הכבאות: בשנת 2003 הוקמה "עמותת ידידי מכבי האש בישראל" לצורך גיוס תרומות בישראל ובחו"ל להשגת מטרותיה של נציבות כבאות והצלה. נמצא כי לאפריל 2011 היקף הסיוע שנתנה העמותה למערך הכבאות מיום היווסדה היה כ-65 מיליון ש"ח, וכי חלוקת התרומות המתקבלות מהעמותה לאיגודי הכבאות השונים אינה מתבצעת על סמך נהלים כתובים או על סמך קריטריונים של הנציבות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על ההחלטות והנימוקים שלפיהם חילקה הנציבות את הכספים. עוד נמצא כי מערכת היחסים בין הנציבות ובין העמותה אינה מוסדרת, וכי הנציבות אינה מקיימת פיקוח ובקרה חיצוניים על פעילותה של העמותה אף שהעמותה עלולה להיתפס כגוף המייצג את הנציבות. נמצא גם כי גופים פרטיים תרמו במישרין לרשויות כבאות שונות ציוד כגון מחשב נייד, מצלמות, טלוויזיות וציוד חילוץ והצלה.

5. המבנה הארגוני של מערך הכבאות: במבנה הארגוני הקיים, ההחלטות בעניין אופן הטיפול באירועי חירום ומהירות ההגעה של כוחות הכיבוי למקום נקבעות על פי השיוך המוניציפלי של מקום האירוע ולא לפי מקומו של כוח הכיבוי הקרוב ביותר למקום האירוע. עקב כך לעתים מוזנקים כוחות כיבוי מרוחקים בתחום אחריותו של האיגוד ולא מוזנקים כוחות כיבוי קרובים השייכים לאיגוד סמוך.

על רקע המבנה המוניציפלי של מערך הכבאות, נמצא כי חברי מועצה באיגודי הערים של בית שמש פעלו לקידום מקורבים ובני משפחה תוך חשש לניגוד עניינים.

משרד מבקר המדינה ציין כבר בדוחות קודמים  כי סוגיית שינויו של המבנה הארגוני של מערך הכבאות עומדת לפני הגורמים הנוגעים בדבר זה כ-30 שנה . משנת 1976 הוקמו ועדות לבחינת הנושא. המרכזיות שבהן היו ועדת לפידות  וועדת גנוסר. הוועדות חזרו והמליצו להסב את מערך הכבאות ממערכת של שירותים מוניציפליים לשירות כבאות ממלכתי אחוד, שיפעל במסגרת ארצית, שבראשו יעמוד נציב בעל סמכויות פיקודיות. בדצמבר 2011 עדיין סובל מערך הכבאות מתחלואים רבים שהעלו ועדת לפידות, ועדת גנוסר ודוחות קודמים של מבקר המדינה. שינוי המבנה הארגוני של מערך הכיבוי למערך ממלכתי טרם יושם, על אף החלטות הממשלה בעניין  ואף שכבר בהחלטת ממשלה 4937 ממרץ 1999 נקבע שיאומצו המלצות דוח גנוסר.

סיכום והמלצות

ממצאי דוח זה מעידים על ליקויים חמורים בכשירות המבצעית של מערך הכבאות - הכבאים המבצעיים אינם נדרשים לעמוד בסטנדרדים של כשירות גופנית ובריאותית; האימונים לסוגיהם והתרגילים במערך הכבאות אינם מתקיימים כנדרש; חלק מהתקנים לתפקידי פיקוד בכירים אינם מאוישים. לדעת משרד מבקר המדינה, ליקויים אלה עלולים לפגוע ביכולת המערך לבצע את המוטל עליו באופן מיטבי ובכלל זאת ביכולתו להציל חיים ורכוש. כמו כן ראוי כי הנציבות והמשרד לבט"פ ישקלו את דרכי ההתמודדות עם מקרים שבהם כבאים מבצעיים מתקשים להוסיף למלא תפקידים מבצעיים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על נציב כבאות והצלה ועל המשרד לבט"פ לבצע בהקדם ניתוח סיכונים המבוסס על איומי ייחוס לשגרה ולהמליץ על הפריסה המיטבית של תחנות כיבוי תוך התחשבות, בין היתר, בגודלו הרצוי של צוות הכיבוי ובזמני ההגעה הנדרשים לאירוע.

כמו כן העלתה הבדיקה ליקויים חמורים במערך הכבאות שמקורם באי-עמידה בכללי מינהל תקין: פעילות של חברי מועצה באיגודים המעוררת חשש לניגוד עניינים; העסקת קרובי משפחה; קבלת תרומות מגופים מסחריים ללא פיקוח ובקרה, ללא קריטריונים ברורים לחלוקתן וללא שקיפות של הליך קבלת ההחלטות הנוגעות לאופן חלוקתן; שימוש בכלי רכב מבצעיים לקניות ולכלכלה ועוד. על הנציב לקבוע בהקדם נהלים בנושא כדי למנוע תופעות מעין אלו.

זה 30 שנה עומדת על הפרק סוגיית שינוי המבנה הארגוני של מערך הכבאות. במשך השנים הללו הוקמו ועדות שדנו בנושאים האמורים ומסרו את המלצותיהן לגופים המוסמכים. אולם נמצא כי מרבית ההמלצות לא יושמו, וכי מערך הכבאות עדיין סובל מתחלואים רבים והבעיות הבסיסיות נותרו בעינן וחלקן אף החמירו נוכח הפיתוח שחל במדינת ישראל. יש חשש ממשי שהמערך במצבו הנוכחי יתקשה לעמוד במשימות שהחוק קבע לו, עד כדי חשש לסיכון חיי אדם ורכוש. לדעת משרד מבקר המדינה על הנציב, השר לביטחון הפנים ושר האוצר לבחון בהקדם דרכים לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ולשיפור מערך הכבאות, ובכלל זה לפעול ליישום החלטות הממשלה לשינוי המבנה הארגוני הכולל של המערך.